中國特色營商環境評價體系的比較、分析與優化
——以采購招標類指標設置為視角

杜 悅

(廣西壯族自治區公共資源交易中心，廣西 南寧 530000)

0 引言

積極打造一流營商環境是新時代的重大命題。營商環境就是生產力，關系到能否充分有效發揮市場在資源配置中的決定性作用及更好地發揮政府作用。推動構建人類命運共同體，客觀上也要求把本國的營商環境納入到國際大市場，開門共建全球經濟命運共同體，更廣泛地參與國際競爭與交流合作。評價指標體系的構建對于所評價的對象本身有著極大的導向和關鍵性作用。旨在以采購和招投標類指標的設置為切入點，對我國營商環境評價體系構建進行研究，以期更科學合理地完善指標體系，更好體現它的功能和價值，從而達到推動經濟高質量發展、不斷優化營商環境的作用。

1 中國特色營商環境評價體系結構及采購招標類評價指標設置背景與比較情況

自2003年起，世界銀行組織對全球100多個參評經濟體的營商環境進行比較和排名，并每年發布《營商環境報告》(Doing Business Report)。評價內容逐漸擴展為包括開辦企業、辦理建筑許可、獲得電力、登記財產、獲得信貸、保護中小投資者、納稅、跨境貿易、執行合同、辦理破產十項一級指標。從2017年《營商環境報告》(簡稱《DB2017》)開始，陸續又加入了“勞動力市場監管”(Labor market regulation)和“向政府銷售”(selling to the goverment)這兩項新增指標。

以世界銀行的評價內容為參照系，我國的營商環境評價體系主要從衡量企業生命周期、反映城市投資吸引力和城市高質量發展水平以及體現監管與服務3個維度進行構建，以市場主體和社會公眾滿意度為導向，從市場準入、投資建設、融資信貸、生產營運、退出市場5個階段入手，包含18個一級指標和87個二級指標。其中，在投資建設環節設置了政府采購和招標投標兩項指標。政府采購指標主要衡量參評城市的政府采購平臺建設水平、流程規范性以及企業進入公共采購市場的難易程度；招標投標指標主要衡量參評城市招標投標流程的規范性、企業進入招標投標市場的難易程度、投訴機制的完備性、推進電子化招標投標、提高采購效率與透明度、創新招標投標監管體制機制等情況。

我國營商環境評價的政府采購指標在世行相關報告中對應使用的名詞是“公共采購(Pubic Procurement)”。在《DB2017》中，公共采購是指所有公共部門為發揮功能，滿足需求向公民提供公共產品或服務而進行的采購活動。公共采購與政府采購都是公共市場采購的范疇，即公共部門從私營部門購買貨物、服務和工程的過程。在資金來源公有屬性性質上一致，但采購主體范疇有所差別。作為評價營商環境好壞的一個重要體現，均被世界銀行和我國營商環境評價所采用。

“招標投標”指標是我國營商環境評價體系所特有的。在我國相關法律體系中，工程項目招標投標包括與該項工程有關的貨物、服務采購，招標投標本身又是政府采購的一種組織方式。因此招標投標與政府采購或公共采購指標有著很大的共性與關聯性，涵蓋的范疇也有交叉。

具有中國特色的公共資源交易領域基本涵蓋了政府采購和工程建設招標投標的范圍，而且包括土地使用權和礦業權出讓、國有資產處置等相關領域，涵蓋的面非常廣泛，而且具有開放性。公共資源交易市場，特別是公共工程招標采購交易的秩序和效率，是影響和評估營商環境的重點內容。但是目前我國營商環境評價指標體系并未引入“公共資源交易”這一綜合性領域的概念。

2 中國特色營商環境評價體系結構及采購招標類評價指標設置SWOT分析

世界銀行的營商環境評價指標主要是以企業為中心展開的，其報告也可視為政府用以設計制度政策，進行合理監管的良性工具。筆者認為，營商環境評價體系可以視為一個結構矩陣(見圖1)，通過確立其核心價值譜系和基本內涵，貫徹新發展理念進行動態調動和轉秩變化，達到立體空間規劃展示定位及量化評比的功能。下面借助戰略性(組織或人力)資源管理領域的SWOT分析法這一評價工具模型，以采購招標類指標設置為視角對此進行分析。

圖1 中國特色營商環境評價體系

2.1 S(優勢strengths)

2.1.1 巨大的市場體量和資源稟賦

公共采購相當程度上影響著一個國家的經濟結構、資金走向和社會發展，并通過政策功能對私營部門和企業提供多種刺激手段，從而對營商環境產生影響。目前以全國公共資源交易平臺為總樞紐的公共資源數據共享體系已經初步建立，聚集形成了包括政府采購在內的年均交易金額20萬億元，交易量100萬筆的公共資源交易大市場，成為全國統一市場的重要組成部分。這樣規模龐大的市場體量，是國內營商環境不可或缺的考察對象。

2.1.2 政府采購系統性、規范性建設較為突出

制度規則已經形成一套較為完備的體系，如《政府采購法》《政府采購法實施條例》等系列配套法律法規。從預算管理、委托代理、采購組織到合同履行驗收等政府采購的各個環節，都有系統性的制度規范。

2.1.3 政府采購領域的信息化建設工作成效顯著

如“政采云”綜合性網上采購平臺和政府采購電子賣場，可進行政府采購電子化交易和管理，集網上交易、網上監管和網上服務為一體，可以包括多種采購方式，更促進了采購便利化，與營商環境評價的核心價值一致。這無疑也是營商環境便利化程度的一個縮影。

2.2 W(劣勢weaknesses)

2.2.1 招標采購等項目資格獲取類的指標設置不夠全面

之前版本的世行報告只有企業“向政府銷售”(Selling to the government)指標，而企業“向政府購買”(Purchasing from the government)的方面則沒有體現。這對于經濟學和經濟循環理論而言是一個缺位。2020年《營商環境報告》已將該項指標改為了“Contracting with the government”，即“與政府部門協議(簽合同)”，這就有效彌補了之前的不足，通過簽署或者“獲取合同”的表述更完整地描述了包括買、賣兩方市場雙向交易開展項目的情況。而就我國具有獨創性的“公共資源交易”概念而言，比較適合的概念可以翻譯為“Transaction from the common-platform”，它涵蓋了“買-賣”雙向要素，而且交易范疇還在不斷擴展，只要是適宜以市場化方式進行交易的資源都可以納入平臺的范疇，符合當前“平臺經濟”發展的迅猛趨勢，也利于資源高效利用。此外，在綠色低碳經濟領域的碳匯交易、排污權指標出讓、數據資源交易等新興事物的交易方面，也是未來值得拓展考察的對象。

2.2.2 對中小型企業保護力度不足

中小企業在競爭中處于弱勢，應當給予平等的話語權，并提供可反映問題的平臺作為保障。質疑投訴機制運轉如何是世行對營商環境公共采購指標的一個重要考評維度，包括是否建立了公共采購質疑投訴機制和體系，監管部門處理質疑投訴的時間、成本以及利益受損方的補償方式等。同樣在WTO框架下的《政府采購協定》(GPA)的規則體系和理念中也有類似的要求。我國當前采購招標的質疑(異議)投訴舉報機制存在渠道單一、主體和范圍限制多、程序設計不夠科學合理、質疑投訴處理不夠及時有效、官本位色彩重、放管服的理念未深入等問題。

2.2.3 跨行業、國際化類比進展評價指標不多

對資源共享和平臺經濟使用的關注度還有待進一步提升。各類電子交易平臺或交易軟件工具未能有效關聯，形成新的“信息平臺孤島”，無法滿足市場信息開放流動及交易大數據成果共享。

2.3 O(機遇opportunities)

2.3.1 國際競爭需要

立足于經濟全球化和“世界未有之大變局”，推動建立人類命運共同體這一宏偉戰略規劃，著眼應對國際競爭需要，中國繼續實施互利共贏的開放戰略，建設開放型經濟，維護多邊貿易體制，更積極地參與全球經濟治理，推動世界經濟全球化朝著更加開放、包容、普惠、平衡、共贏方向發展。

2.3.2 本國經濟基本盤的穩固與經濟循環的暢通

發揮國內超大市場優勢和內需潛力，廣泛參與國際競爭，通過積極加入RCEP、GPA等相關協定，積極參與區域經濟合作，推進高質量共建“一帶一路”，有力推動形成國內大循環為主體、國際和國內雙循環相互促進的新發展格局，用中國的經濟發展和營商環境持續改善，為世界營商環境的持續改善提供中國樣本，成為吸引國際商品和要素資源的巨大引力場。

2.3.3 平臺經濟和數字經濟迅猛發展

平臺經濟是為適應大數據、人工智能、區塊鏈、5G等數字技術不斷突破發展而興起的新經濟形態，可以廣泛動員社會供給與需求，實現智能化匹配，對于資源配置和營商環境的作用日益凸顯。公共資源交易平臺是連接市場與政府的橋梁，在信息數據挖掘、資源共享和深層次利用上前景廣闊，它的健康發展也關系到線上、線下營商環境的優化與提升。營商環境評價體系中應當增加該內容指標的權重。

2.4 T(威脅threats)

2.4.1 市場公平交易機制依然存在諸多短板

招標采購實踐中，有關部門越位制定許多限制性規定，束縛了市場活力，阻礙了要素資源高效配置流動，制約了市場配置資源的決定性作用，弱化了市場主體應當享有的自主權利；招標采購領域排斥特定市場主體參與競爭的情況時有發生，甚至弄虛作假，圍標串標，把原本公平交易的程序變成為違法行為穿上合法外衣的工具。

2.4.2 公共采購存在腐敗，增加了交易成本

據世界銀行通過對88個經濟體中3 400家企業進行調查研究表明，公共采購中賄賂等腐敗行為金額占采購支出的4%～10%，全世界政府采購合同金額的1/5都損失在腐敗上。我國隱形存在的權錢交易行為和利用職權尋租情況仍然不少，但查處的比例并不高，反腐倡廉工作依然任重道遠。

2.4.3 公共采購等領域的監管仍有不少弊端

隨著互聯網平臺經濟的發展，許多行業紛紛建立了本領域的各種平臺，在豐富平臺經濟的同時，也產生新的管辦不分等負面影響，以及由此造成監管不到位或缺位。而且，當平臺做大而掌握一定話語權之后，又會產生資本天然本性所帶來的掠奪性定價、搭售、偏向性引導、價格歧視，壟斷等負作用。此外，官僚主義導致的數據失真情況也需要引起重視。

通過上述SWOT分析可以發現，中國特色營商環境評價體系的構建，要拿出更多惠企利民的有效措施，鞏固和發揮自身優勢，補齊短板，克服不利因素，抓住機遇應對挑戰，不斷發展完善營商環境評價體系。

3 中國特色營商環境評估體系結構及采購招標類評價指標設置的優化

立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，不斷鞏固中國特色營商環境評價體系的“四梁八柱”，制定以公共采購和招標、投標為代表的，從效率、質量、透明度、完整性、救濟機制和問責機制各方面更加完善的評價系統及評價指標，如圖2所示。

圖2 評價系統及評價指標優化路徑

3.1 評價主體的多元化和個性化

營商環境評價圍繞市場主體展開，中國特色營商環境評價應進行廣泛的民意調查，傾聽老百姓真實的呼聲，促使公共部門通過公共采購為民眾獲取更多的產品和優質服務，增強民眾對公共資金使用的信任度。不同的市場主體的合理個性化訴求應當得到充分及時的響應。我國的營商環境評價體系還應當包括各省、市、自治區甚至部分有條件的地市，可以結合當地的實際情況因地制宜進行設置及細化“自選動作”，以滿足現實發展的需要。還應積極引入第三方評價，組建由專門機構、律師、會計等專業事務所組成的評價團隊組織實施。

3.2 評價方式的法治化和標準化

優化營商環境要用法治思維和法治方式，強化制度建設和制度執行，用法治來規范政府和市場的邊界，打通制約營商便利化的堵點，困擾企業的痛點，打破各種各樣的“卷簾門、玻璃門、旋轉門”，努力為市場主體投資興業，營造更加穩定公平透明、可預期的、公平競爭的良好環境，推動構建“親”“清”的新型政商關系。可以引入ISO簇群國際認證標準為指南，并遵循SMART原則，對于評價的口徑、標準、指標權重等進行平衡和協調。對于招標采購市場主體信用評價的指標應當統一標準和統計模型。通過評價指標精準設置與研判，引導政府“聰明(Smart)”管理。

3.3 評價內容的多樣化和精準化

增加評價公共資源交易等政府公共部門代表國家向企業讓渡資產資源方面是否合理及便利性等，以及比較和體現資金循環利用滾動效能乘數增長情況的評價內容。增加國家或地區公共衛生和疾控體系對營商環境促進作用的評價指標。增加交易爭端解決機制的評價指標比重。研究建立行業自律調解、質疑投訴、行政復議、仲裁、司法訴訟等相互補充銜接，在一些訴求事項上改“串聯”為“并聯”的多元化交易爭議解決機制，公正高效維護市場主體合法權益，通過評價指標優化促進交易爭端解決機制擴容提質。

3.4 評價工具的智能化和數字化

采用大數據、區塊鏈技術，通過數據比對與溯源復合，邏輯診斷等進行結構性調試。探索設計營商環境評價指數，開展數據分析研判，作為衡量區域經濟發展水平的“風向標”。順應各類電子化平臺系統迅猛發展趨勢，在評價指標體系中增加全流程電子化招標采購交易、CA互認、電子擔保、全程留痕可追溯、電子監管等網絡平臺系統建設方面的營商環境評價內容。

4 結語

改善營商環境永遠在路上。中國開放的大門將進一步敞開，借鑒國際先進經驗，構建運用好營商評價指標體系，是優化營商環境的一項很有價值的基礎性工作，值得我們共同努力，為實現我國經濟發展行穩致遠，為營造市場化、法治化、國際化的世界一流營商環境添磚加瓦，用中國營商環境的“良治”促進國際營商環境的進步作出更大貢獻。