流域水系生態綜合治理工程采用PPP模式]實施的前期思路研究

余 民

(重慶國際投資咨詢集團有限公司，重慶 400023)

0 引言

建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計，必須樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策。2021年10月，國務院辦公廳印發《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》，為社會資本參與生態保護修復提供了新的指引，明確了參與機制、重點領域、支持政策和保障機制等內容。近年來，我國各地積極推動流域水系生態綜合治理工程，相應衍生出若干投融資模式，本文圍繞流域水系生態綜合治理工程采用PPP模式實施開展了前期思路研究。

1 采用PPP模式的重要意義

流域水系生態綜合治理工程的操作模式比較多，包含PPP、EOD等。采用PPP模式具有重要意義，具體如下。

1)有助于轉換政府職能，降低短期內財政支出壓力。實施PPP模式，政府可以從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監管的角色。項目由社會資本(或項目公司)負責項目融資，不僅可以減輕短期內財政支出壓力，又可將社會資本有效地引入流域水系環境綜合治理中。

2)有助于降低項目成本費用。初始階段社會資本與政府部門共同參與項目的識別、可行性研究、融資等建設過程，保證了項目在技術和經濟上的可行性，縮短前期工作周期，降低了項目費用。

3)有助于提高資源使用效能和建設、運營效率。PPP模式有利于“專業人做專業事”，引導社會資本參與到項目的建設、運營、維護等工作中來，能將社會資本在投資建設中更有效率的管理方法與技術引入到項目中，還能有效地實現對項目建設與運行的控制。

4)有利于合理分配項目風險。PPP模式在項目初期可實現風險分配，使風險分配更合理，減少了承建商與投資商的風險，提高了項目融資成功的可能性。政府部門(實施機構)和社會資本共同參與項目的建設和運營，可實現高效控制，有利于降低項目建設投資的風險，較好地保障國家與社會資本各方的利益。

5)具有廣泛的社會意義。PPP模式下，政府部門(實施機構)和社會資本雙方可以形成互利共贏、長期合作的機制，更好地為社會和公眾提供服務，社會意義重大。

2 前期基本思路

實施流域水系生態綜合治理工程，首先須對流域水系本底現狀進行摸底調查，系統梳理存在的問題。然后基于問題，針對性地提出綜合治理要達到的預期目標(定量和定性結合)。圍繞預期目標，分門別類地明確治理工程舉措，并細化形成實施的工程項目包。采用PPP模式實施需要著重考慮工程項目包的系統性和完整性，確保項目實施后，能夠形成可量化的效果，以便于后續的績效考核。由于社會資本方的參與，需要理清項目權屬和邊界，避免項目范圍內出現多個實施主體，造成邊界不清、相互推諉的后果。同時，在前期各方確定形成工程項目包的過程中，需要考慮一定的收益性項目(使用者付費不低于10%)，以滿足財政部門的相關要求。前期基本思路內容如圖1所示。

圖1 前期基本思路內容

3 本底現狀問題調查梳理

流域水系是一個復雜的生態系統，存在多行政區域、多行業主管部門、多實施主體相互交織的情況，生態綜合治理工程是一個系統工程，主要包含水環境、水安全、水生態、水資源和水管理等環節，各個環節相互關聯、相互影響。要達到綜合治理的總體目標，就需要打破行政區域、行業主管部門、實施主體之間的壁壘，高效協作，形成合力。采用PPP模式推進流域水系生態綜合治理，須堅持問題導向，以本底現狀問題為基礎。

3.1 水環境問題

1)水環境質量問題。①對相關監測斷面水質達標情況進行動態監測，找出超標指標和原因。②對流域相關水庫水質指標超標情況進行監測。③對流域生態基流和環境容量情況進行監測。

2)污染源問題。①對相關排水口污水排放情況進行監測。②點源污染包括城鎮生活污染、污水處理設施尾水排放和工業點源污染。③面源污染包括城鎮面源污染(如施工揚塵、車輛攜帶泥土以及大氣沉降物)、農業面源污染(如畜禽及水產養殖污染、種植業面源污染、農村生活污染)等。④內源污染包括流域水系河床底泥淤積等。

3)排水系統問題。①流域沿線相關居民區、工業區排水體制是否完善，是否存在溢流、混錯接等問題。②污水處理設施運行效能情況是否存在污水處理遺漏區域。③截污干管是否存在建設質量和運行維護管理等方面問題，截污干管實際過流能力是否滿足需求，是否存在溢流情況，是否存在管道外水入流、入滲情況。市政排水管網是否存在雨污混接及管網結構性、功能性缺陷等問題，外流、滲漏是否發生。市政排水管網過流能力是否滿足片區遠期需求等。

3.2 水安全問題

①流域沿線防洪排澇體系是否健全。②分析片區洪澇主要來源，結合防洪、排澇總體布局和洪澇災害歷史數據，掌握歷史重大洪澇災害期間的雨情、水情、工情和災情。③分析城市洪澇災害成因和存在的主要問題。

3.3 水生態問題

①流域水系岸線建設品質、水景觀打造存在的問題。②城市消極空間綜合利用情況，水生態經濟打造是否充分等。

3.4 水資源利用問題

①水資源開發利用情況，開發利用率是否超過警戒線。②流域水資源利用效率情況。

3.5 水管理問題

①水環境檢測體系是否完備。②氣象、水利等部門數據聯動共享平臺是否搭建完成，是否實現共建共享氣象、水利、環保、管網、污水廠等相關數據，為運行管理部門提前部署應急措施提供支撐。③是否搭建排污企業監管數據平臺和地理信息系統，有效管理和監督排污企業的排水行為。

4 流域水系生態綜合治理工程目標

在流域水系本底調查的基礎上，系統充分剖析水環境、水安全、水生態、水資源和水管理等環節存在的問題，堅持問題導向和目標導向，提出生態綜合治理工程實施的目標。目標體系是流域水系生態綜合治理工程的重中之重，需要與區域國土空間規劃以及區域環境保護、供水、排水等專項規劃銜接；與城市防洪標準銜接；與城市建設和征地拆遷計劃銜接；與區域重大基礎設施建設項目銜接，確保和其他規劃、項目實現高效互補，形成合力，避免重復建設、重復投資。鑒于PPP模式合作期限較長，一般達10年以上，涵蓋建設期和運營期，可以對綜合治理目標進行有效分解，定量和定性相結合。目標體系的確定，也直接關系到PPP模式回報機制和績效考核評價。

5 綜合治理工程措施

結合流域水系本底調查問題梳理和綜合治理工程目標的情況，針對性提出綜合治理工程舉措，主要包括水污染治理工程、防洪排澇工程、水生態系統建設工程、水資源利用工程、固廢處理與資源化利用工程、水景觀水經濟打造工程、水環境信息化管理系統工程等方面的措施。

5.1 水污染治理工程

1)排水管網體系優化。①新建區域嚴格采用雨、污分流制。②建成區域加強合流制溢流管控，具備條件的實施雨污分流改造，實施混錯接改造，提高干管截流倍數。③排水管網擠外水、收污水、治雨水。消除污水管網空白區和污水直排口，完善排水管網檢測，實施管網改造與修復。

2)完善污水系統。①結合城鎮建設規劃，新改擴建污水處理廠，統籌考慮污水集中收集處理。②新改擴建截污干管。

3)工業污染管控。①強化工業偷排漏排和散排監管。②積極推進工業企業綠色清潔生產。③提高工業用水效率，推進循環利用。④開展重點企業排水在線監控。

4)農村生活污染管控。①對于農村連片及工業聚居區域逐步取消小型分散式污水處理設施，統一納入城鎮污水系統集中處理。②因地制宜，分類實施一般農村居民點可與城鎮協同集中納入處理，村與村之間聯合建設處理，村內集中或分散處理。

5)流域面源污染控制。①城市面源污染管控。②農業面源污染控制。

6)水庫水環境綜合整治。①開展水庫上游污染源排查整治，完善污水收集系統，補齊設施短板，強化污染源管控。②開展湖庫生態清淤，降低水庫生態負面影響。③實施水庫生態修復及景觀打造，構建全食物鏈生態系統，提升湖庫自凈能力。

7)河道內源污染管控。分段制定河道清淤方案和清淤計劃，合理選擇清淤方式、精確控制清淤深度。

5.2 防洪排澇工程

1)新建水庫。銜接流域防洪規劃，新建兼顧防洪、生態等功能水庫。

2)防洪排澇。新建區雨水排水系統、建成區內澇點整治。

3)河道整治。根據流域水系現狀以及遠期規劃情況，分類確定整治措施。

4)海綿城市。包括建筑與小區、城市道路、城市綠地及廣場等區域。

5.3 水生態系統建設工程

1)水生態系統建設。水源涵養區構建、沿岸緩沖帶構建、水生態廊道構建等。

2)水生態修復。河道形態保持、岸坡生境修復、河道水質凈化等。

3)生態濕地建設。

5.4 水資源利用工程

①河道生態補水。②城鄉供水及水源保護：新建、擴建、關閉一批水廠；供水管網及附屬設施建設；水源保護工程。③非常規水資源利用：建設再生水水廠、管網及附屬設施；雨水利用。④節水減排控制：控制城鎮給水管網漏損、鼓勵使用節水型設施設備，強化自備水源管理。

5.5 固廢處理與資源化利用工程

污水污泥處理處置設施建設；管渠污泥處理處置設施建設；河道底泥處理處置；生活垃圾轉運站建設。

5.6 水景觀、水經濟打造工程

水景觀打造建設；水文化保護利用；水經濟發展。協調“產、城、水”三者關系、推進城市更新、轉換開發模式，打造“山水林田湖草”生命共同體新模式。

5.7 水環境信息化管理系統工程

搭建水環境信息化管理系統，具體包括監測感知平臺、實時監控平臺和管理應用平臺。

6 重點關注

6.1 工程包系統完整、邊界清晰

工程包系統完整，即盡可能囊括一個片區范圍內流域水系生態綜合治理工程的所有工程內容。流域水系生態綜合治理工程是一個系統工程，要實現最終治理目標，離不開水環境、水安全、水生態、水資源和水管理等環節的具體工程舉措。在實操過程中，盡可能保障工程建設內容的系統性和完整性，在前期工程項目包梳理策劃的過程中，避免出現大的遺漏項影響流域綜合治理總體目標的實現和后續績效考核帶來的不便。

邊界清晰，即流域水系生態綜合治理工程需注意項目邊界清晰、權屬劃分明確，避免出現多個主體同時參與項目，進而導致責任劃分不清晰、相互推諉的情況。前期實施機構在考慮PPP模式項目實施范圍的過程中，盡可能避免多個主體同時出現在一個區域的情況。

6.2 公益性項目和收益性項目相結合

根據《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(財金〔2019〕10號)相關要求，使用者付費比例不得低于10%；每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任，不超過當年本級一般公共預算支出的10%。流域水系生態綜合治理工程中，使用者付費的項目較為有限，例如污水處理、城鎮供水、再生水回用、垃圾處理等，除此之外，多數屬公益性項目，沒有穩定的使用者付費。因此，為滿足上述10%的要求，需要在工程項目包梳理包裝過程中，充分考慮納入一定收益性項目，若新建項目存在使用者付費有限的情況，還可考慮納入一定存量資源(如存量污水處理廠、供水廠、片區關聯停車場等)進入工程項目包，以滿足10%的使用者付費下限。

6.3 風險分擔科學，績效考核合理可行

風險分擔各方要基于公平原則，風險由最有控制力的一方承擔，承擔風險與收益要相對等，承擔風險需要有上限等。

績效考核方面，涵蓋建設期績效考核和運維期績效考核。特別是對于采用“可行性缺口補助”回報方式的項目，即年可用性付費+年運維成本付費-年使用者付費，結合績效考核系數確定當年可行性缺口補助金額。

參考公式：當年可行性缺口補助金額=(年可用性付費×建設期績效考核系數+年運維成本付費)×運營期績效考核系數-年使用者付費。

在PPP實施方案編制過程中，須科學合理地制訂績效考核標準表，細化各部分分值權重，使其在項目實施過程中具有可操作性。

7 結語

流域水系生態綜合治理工程是一個系統工程，采用PPP模式實施流域水系生態綜合治理工程，需要堅持系統性思維，堅持問題導向，明確項目邊界和治理目標，堅持公益性項目和收益性項目相結合，風險分擔科學，績效考核合理可行，以順利推進PPP模式落地實施。