區分自然資源資產所有者權利與管理者權力
——以礦產資源開發為例的產權“二元結構”分析

康紀田 聶淑亮

（湖南婁底行政學院，湖南婁底，417000）

一、問題與思路

多數國家的自然資源管理，已由憲法、法律規定了自然資源資產產權關系。美國、英國等發達國家，對自然資源資產的價值實現以及資產化管理的研究始于20世紀初期，至20世紀中期已建立并基本完善了自然資源資產產權制度。發達國家的礦藏、森林等自然資源資產，實行分散資源統一管理的模式，重視自然資源資產市場配置與政府監管之間的分工；在自然資源管理與開發中，能夠在堅持生態保護優先條件下充分實現自然資源價值。但是關于自然資源管理方面的權利與權力關系問題，仍在持續進行深入探索[1]。

我國在進入改革開放以后，逐步重視自然資源的價值與保護。在市場經濟條件下，國家將礦藏、森林等自然資源資產從無償利用轉向有償利用，以價格導向保障礦藏、森林等自然資源資產的價值及其實現①本文以“礦藏”資源及其開發為例進行分析，有兩個方面的必要：一是礦藏及其開發的地位與復雜性，幾乎可代表自然資源類，而且從五四《憲法》以來的《憲法》，總是將“礦藏”排在各類自然資源的首位。本文根據“礦藏”的地位及其復雜特性，特選擇“礦藏”作為自然資源的代表性研究。二是以復雜龐大的自然資源為對象的研究，相當于是在大海中游泳而難以著邊際，需要在海中尋求一個標志性的島為坐標。研究復雜并抽象的自然資源產權，不能將其視為研究一臺小車的權利那么簡單。因此，不贊成隨便地給自然資源類附加“所有權”，因為抽象的自然資源不便于具體的、排他性的支配。。隨著市場經濟的發展，更加重視礦藏、森林等自然資源的利用價值與生態文明的關系②是否將土地歸入自然資源，目前爭議很大。《憲法》第9條規定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有”。《憲法》第10 條專門規定了土地問題，這說明土地與自然資源是并列關系，并沒有將“土地”列入自然資源類。歷屆憲法將“礦藏”列于自然資源的首位，主要是“礦藏”的戰略地位決定的，礦藏的不可再生性、儲量的不確定性、開發的社會性等特性，均可代表自然資源的基本屬性。礦藏屬于自然資源類而稱為“礦藏資源”，但習慣稱為“礦產資源”，如《礦產資源法》。。黨的十八大以來，將礦藏、森林等自然資源的利用與管理列為改革進程中的重大事項。針對這項重大改革作出了分兩步走的戰略安排：先從制度的職責方面實行統一管理，然后再從體制的功能方面區分市場與政府的職能。黨的十九屆三中全會關于《深化黨和國家機構改革方案》明確：由國家安排統一行使礦藏等自然資源的所有者職責，以此整合分散的自然資源所有者職責。于是，全國人大會議批準組建“自然資源部”，統一行使礦藏等自然資源資產的管理職責，能有效促進自然資源的保護和利用。建立統一管理礦藏等自然資源的體制，這是第一步改革的初步完成。同時，根據黨中央與國務院在2015年制定的“生態文明體制改革總體方案”進行第二步改革。在生態文明體制改革總體方案的原則中，明確了自然資源管理制度改革的總要求：區分“自然資源資產所有者權利與管理者權力”③在2015 年《生態文明體制改革總體方案》中，提出了關于生態文明制度改革的原則：堅持自然資源資產的公有性質，創新產權制度，落實所有權，區分自然資源資產所有者權利和管理者權力，合理劃分中央地方事權和監管職責，保障全體人民分享全民所有自然資源資產收益。。在建立與完善自然資源管理制度方面，如何區分“自然資源資產所有者權利與管理者權力”(以下簡稱為：區分“兩權”)，是黨中央總體改革方案中提出的總要求④為簡化起見本文將其簡稱為：區分“兩權”，即區分“自然資源資產所有者權利和管理者權力”。重點在于“區分”而不是“兩權”，因為兩權并列是顯然的，關鍵是如何辨認、判斷與處理的問題。。

自然資源資產管理改革總要求，就是先從管理體制上實行統一，再從管理職能上予以區分。礦藏、森林等自然資源實行統一管理以后，改革的關鍵是明確區分“兩權”：管理者既行使資源的所有權又負責資源利用的監管權，因此面臨處理市場主體與政府管制者的雙重身份問題；自然資源資產權利的所有者構成，既有行政機關更有企業和個人等，相互之間存在主體地位關系問題；既要讓市場決定自然資源資產的配置，又要更好地發揮政府的監管作用，才能從生態文明方面推進政府治理現代化。由此看來，區分“兩權”的第二步改革，需要重點研究的領域是如何區分：從主體、職責、規則以及行為等方面區分政府的“運動員”與“裁判員”身份，給出便于區分兩者身份的判斷標準，并建立區分“兩權”的相關制度。問題在于，第二步改革的總體要求提出多年后，并沒有引起學術界的普遍重視。通過梳理文獻時發現，分別研究礦藏、森林等自然資源資產的“所有者權利與管理者權力”的學術成果較多，并有實用價值；區分自然資源資產“所有者權利與管理者權力”的研究成果比較少，更缺乏區分與判斷“兩權”的理論分析。因此本文以分析自然資源資產產權為導向，專注于區分自然資源資產“兩權”關系，并通過產權狀態“二元結構”理論模型以區分“兩權”，以此構建礦藏、森林等自然資源資產產權管理制度。

二、界定區分“兩權”的基本方向

黨中央、國務院關于礦藏、森林等自然資源資產管理的改革，總體要求是合理區分“兩權”。合理區分“兩權”的目的在于，建立和完善礦藏、森林等自然資源資產管理制度。這就必須進一步明確，自然資源資產管理制度改革的目標在于區分權利與權力。總體要求在管理職能上區分“兩權”，既要分辨出礦藏、森林等自然資源資產管理的權利主體與權力主體，又要處理好權利與權力之間的關系。面臨自然資源現代產權制度設置，需要把握和確立區分“兩權”的基本方向。

(一)區分“兩權”而不是分開“兩權”的主體

計劃經濟時期的礦藏、森林等自然資源資產的政府管理，按計劃供應資源資產并無償劃撥給資源利用者。這時候的政府權利與權力是合一的，因而沒有必要進行區分。市場經濟條件下的政府職能，要適用市場配置資源，并讓市場起決定作用。由此，黨中央和國務院反復要求處理好政府與市場的關系。而合理區分“兩權”，屬于處理政府與市場關系的具體實現，也是市場經濟條件下管理自然資源資產的目標。

礦藏、森林等自然資源資產管理區分“兩權”的目標，是區分而不是分開。當前，有學者傾向認為“把所有者與管理者分開”[2]。而且“分開”論者進一步認為，將這兩者分開是全方位的：不但是同級管理的平面分開，而且要保障上下級的垂直分開。學者將所有者與管理者“分開”的理由是，因為現行體制的礦藏、森林等自然資源“資產管理”與資源“行政管理”合一：習慣于將“運動員”與“裁判員”集于一身[3]。并提出了將“所有者與管理者分開”的依據，在于借鑒國有企業的國有資本管理改革經驗，來改革礦藏、森林等自然資源管理“政資不分”與“政企不分”的傳統模式，從而厘清政府和市場的關系[4]。

應當看到，自然資源產權改革不可能借鑒之前的國有企業改革經驗，區分“兩權”不是之前的國家所有與企業經營方面的分開。區分“兩權”關系，應趨向于鞏固資源分散管理轉向統一管理改革的第一步成果：即“運動員”與“裁判員”已集于一身的機制。如果仍然從主體上將兩者再度分開，將會返回到第一步改革之前的多元管理體制。例如，我國《民法典》《礦產資源法》均規定：由國務院行使礦產資源資產的所有權；國務院《礦產資源開采登記管理辦法》規定：開采相關礦產資源由國務院所屬部門審批⑤《礦產資源法》第3條規定：“ 礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權。地表或者地下的礦產資源的國家所有權，不因其所依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變”；《礦產資源開采登記管理辦法》第3 條規定：開采下列礦產資源，由國務院地質礦產主管部門審批登記，頒發采礦許可證。以此“法定”政府職能：既是裁判員又是運動員。。國務院授權自然資源部具體行使相關資源資產所有權，同時，自然資源部又是國務院的行政管理部門，負責相應的行政監管職責。由此可知，自然資源資產管理體制統一以后必然集“運動員”與“裁判員”于一身，因為行使國有資源資產所有權的政府必然是自然資源利用過程中的監管者。因此，在市場經濟運行條件下，礦藏等自然資源資產管理改革的重心，不是“分開”所有者與管理者而是如何“區分”所有者與管理者；從所有者權利與管理者權力的性質、規則、運行以及效果等方面區分不同主體，通過可區分的手段來更好地規范其行為。

(二)區分“兩權”而不是辨析“兩權”的概念

能夠區分不同主體以后，應進一步區分主體的權利與權力。礦藏等自然資源的保護和可持續利用的制度改革，關鍵在于區分“兩權”的對象范圍。對于政府管理者而言，所有者權利與監管者權力的行使主體是同一的，已統一表現為政府對礦藏等自然資源的管理職責。當礦藏等自然資源管理的“兩權”交織并集于一身時就需要區分，政府的公權力行政許可是為了監管資源的市場利用，政府行使的資源權利是為了市場決定資源的配置。政府行使資源管理職責時，需要通過區分權力與權利來判斷是否合理、缺位與越位等。政府既是所有者又是監管者，只有“權利”與“權力”的歸屬明確、邊界清晰，才能保障礦藏等自然資源價值實現與持續發展。

然而政府監管部門的理論研究者認為：關于礦藏等自然資源管理制度改革，最根本的是要區分“所有權”與“監管權”[5]，即區分基于所有權的管理與基于行政監管權的管理。學界認為區分所有權與監管權確有重要價值，是生態文明建設的內在要求。由此可以明確不同性質的兩種管理行為的差別，劃清兩者之間邊界，以此回答“所有者職責”是什么與“監管者職責”是什么[6]。所有權、所有者職責源于“資產管理體制”，而監管權、監管者職責源于“資源監管體制”，這只是辨析“兩權”時給予一般概念的區分。然而，黨和國家提出管理自然資源資產的職責要區分“兩權”，不是靜態性分辨“所有權”和“監管權”的內涵，而是要結合不同主體進行全面的區分。區分“兩權”是全方位的，是區分關于“所有者權利與管理者權力”的性質、權源、內容與形式等方面的根本性問題。

全方位區分“所有者權利與管理者權力”，才能針對爭議性的問題給以定分止爭，并為制度安排作出合理的導向。礦業開發中的“采礦權”，屬于《民法典》《礦產資源法》等法律中關于礦藏資源價值實現的主要權利。法定“采礦權”的內涵為：開采行政許可證規定范圍內的礦產資源、獲得開采礦產品的權利⑥1994年國務院關于《礦產資源法實施細則》第6條規定：“采礦權，是指在依法取得的采礦許可證規定的范圍內，開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利。取得采礦許可證的單位或者個人稱為采礦權人”。這是所有者權利包裹在管理者權力之中的混合體，從市場經濟視角是無法理解的。因此，需要區分“兩權”才能適應市場經濟的發展。。法律關于采礦權內涵的權利與權力比較豐富，在“許可證規定的范圍內”，既有所開采的礦產資源物權，又可以通過開采獲得礦產品權，而且是可以開采的行政許可授權。在許可證規定范圍內的權利與權力“雜糅”于一體，沒有將權力與物權予以區分。多面體的采礦權，長期以來被學術界從不同的面分別確定性質：自物權、他物權、準物權、特許物權、債權等，一直存在激烈的爭議[7]。本來，所要區分的“所有權”和“監管權”的性質是簡單而不可能有爭議的。但是，當法定采礦權將“所有權”和“監管權”均以“采礦權”推出時，讓所有者權利與管理者權力攪和在一起。這就必須區分“所有權”和“監管權”的權源及其主體，才能分別確定其主體性質⑦采礦權，相當于將眾多權利與權力投入一個籮筐里，這就讓權利與權力“連體”。對于采礦權，一個資源產權的性質都不確定，就不可能設置合理的產權制度。若要區分兩者，就必須分辨誰的權利、誰的權力。如果僅分清權利與權力，這一簡單程序不能理順任何關系。。同時，包括水流、森林等自然資源產權都存在權利邊界不清的現象。

三、確立區分“兩權”的基本內容

黨中央、國務院從生態文明總體要求上區分：礦藏、森林等自然資源資產的“所有者權利和管理者權力”。這是將礦藏、森林等自然資源管理從計劃經濟徹底轉向市場經濟的戰略安排，也是資源管理體制統一以后必須進行的改革。既然必須區分“兩權”，就需要全方位理解所要區分的對象以及范圍等。所要區分的對象，主要包括自然資源資產、所有者權利以及管理者權力這三個方面。合理區分并科學處理這三者的相互關系，是合理構建自然資源資產管理制度的前提。

(一)實行礦藏、森林等自然資源資產化管理

自然資源管理與自然資源資產管理，兩者的任務與目標不同。一方面，自然資源管理，屬于宏觀管理。主要是將礦藏、森林等自然資源納入國民經濟的規劃體系，依靠整體制度、長遠規劃以及公權力等保護資源的安全及其權益；除法定集體產權以外均屬于無人能競爭的國家專屬權，對此不必要刻意區分“兩權”⑧《憲法》第9條規定礦藏等自然資源都屬于“國家所有”，那么其他任何人都不是所有者，也包括了政府也不具有這種專屬權。但僅限于礦藏、森林等自然“資源”體系，不是指自然資源資產。所以，本文強調“兩權”區分的對象是：自然資源資產而不是自然資源。所以，黨和國家強調建立自然資源的“資產”產權制度。。另一方面，自然資源資產管理，屬于微觀管理。將礦藏、森林等自然資源轉化成相應資產，保障該類資產適應市場經濟的公平、健康發展；要求在會計制度中將資源資產納入企業產出品的成本核算，以此激勵企業從根本上關注降低自然資源的消耗：資產價值實現的具體性管理，面臨市場與政府的關系，必須區分“兩權”。這就必須明確，區分“兩權”的對象是礦藏、森林等自然資源資產而不是自然資源。

礦藏、森林等自然資源的種類較多，其中的各類又分別具有廣泛性、抽象性與不確定性，是一個復雜而龐大的資源體系。礦藏、森林等自然資源資產，是指稀缺的、可以直接利用的、能帶來收益的財產。將自然資源“特定”為自然資源資產，至少滿足四個基本條件：一是稀缺性，具有內在價值并可貨幣化計算，能夠將其投入市場進行營運和交換；二是有用性，在市場利用過程中，能為利用者產生收益的激勵；三是獨立性，特定自然資源體是可以準確登記的、具體的物，即彼此之間有物理邊界；四是可控性，在現有的經濟技術條件下，能夠為主體實際占有、利用等，即可事實上的排他性支配。由此看來，礦藏等自然資源資產化強調其“特定”性，從整體資源中特定出來的資源體，才可以具體支配。因此，只有礦藏、森林等自然資源資產，才可以進一步確立具體的所有者權利。所以，學界一直強調自然資源資產，必須具有“明晰的所有權”[8]。礦藏、森林等自然資源不便于明晰具體的所有權，因為抽象的自然資源很難排他性支配⑨民法已將所有權的權能固化，與所有權并列存在的他物權，即占有與使用權等，成為利用自然資源的重要支配方式。比如，自然資源中的草原、灘涂等，從來只需具有他物權便可。一般來說，所有權是最全面的支配權，而占有與使用資源并不是全面支配。所以，解決自然資源類的權利設置問題，需要上升到現代產權的高度。參見劉尚希：《自然資源設置兩級產權的構想—基于生態文明的思考》，《經濟體制改革》2018年第1 期。。

關鍵是礦藏等自然資源資產化的可操作性、可支配性問題[9]。比如，礦產資源資產化才能設立排他性的礦產權。所謂礦產資源，是一個抽象的、不確定的、多礦種的集合體；賦存于地表或地下的隱蔽狀態，在地殼表面與垂直空間廣泛分布。礦產資源資產，是將特定區位內的礦產資源通過勘探以后查明其類型、儲量、品位以及地質構造條件等，能夠以地質資料將勘探查明的相關信息進行描述，并且依據描述可以確定價格、做出開采計劃的財產。根據地質資料相關信息可以計價并能開采的塊段礦產資源，是從抽象的礦產資源中特定出來的“礦產資源資產”，可簡稱為“礦產”。抽象的礦產資源不能成為市場競爭的所有者權利的客體[10]，必須特定為礦產才能成為可控的權利客體。礦業開發，必須區分礦藏資源與礦藏資源資產的關系，這是區分“兩權”的基礎條件⑩但是，我國相關法律的規定以及學術研究，對未發現或未查明的整體性礦產資源與已經發現并已查明的礦產資源資產很少予以區分。問題出在籠統地為抽象的礦產資源規定所有權，并相應認定為礦產資源國家所有權。實質上，只有已經發現并查明的礦產資源資產才具有所有權法律關系，抽象的礦產資源無法設立具體的所有權。如果還肯定礦藏等自然資源也存在所有權，則更加缺乏法理依據。。而且，整個自然資源領域的大多數，都需要在“資產化”的基礎上區分“兩權”。比如，抽象的森林資源與特定區域的林木、水流資源與特定河段的水體，均屬于資源與資產的關系，只有資源資產化以后才可以實際支配并設置具體權利。

(二)區分礦藏、森林等自然資源資產所有者權利

在實現礦藏、森林等自然資源價值的市場競爭中，直接參與者除了自然資源資產管理部門，還包括多層次的資源資產的權利所有者；所體現的權利不只是自然資源資產所有權，還包括多類型的資源資產所有者權利。總體上來說，是由不同層次的所有者與不同類型的權利相互匹配，依次構成自然資源及其資產的所有者權利體系。

1.政府所有者權利。雖然礦藏、森林等自然資源具有抽象性與不特定性，但可以宣示為屬于“國家所有”。這屬于國家所有者權利，但并不是“國家所有權”，必須特定為自然資源資產時才能設立排他性所有權?根據《民法典》第114 條規定，“特定的物”才能成為所有權的客體。學界基本認同所有權要求其客體“必須是獨立物、特定物與單一物”；所有權客體，必須在物理、概念以及法律上與其他的物明顯區別開來，以方便管控、公示、交易為獨立的標準。特定性的內在要求是能夠用準確信息進行產權登記，足以防止利用中的產權爭議。“礦產資源”與“水果”“ 蔬菜”等概念的地位一致，分別是不同物種而且不確定的集合體，不能設立具體的所有權。。因為支配不特定性資源的主體是唯一的，既不需要登記產權也不存在權屬方面的爭議[11]。那么，除了被法定出來屬于集體所有以外，自然資源“專屬于”國家所有，其他任何人都不允許成為自然資源權利的所有者。

實現礦藏、森林等自然資源的價值，必須在資源資產化以后通過特定主體行使所有權。《民法典》第246條規定：由國務院“代表”國家“行使”所有權，《礦產資源法》《水法》《森林法》等單行法都做出了同樣的規定。國務院行使所有者權利：一方面是代表權，國務院作為礦藏、森林等自然資源資產的權利主體，代表“全民”行使權利；另一方面是行使所有權，而不是國務院享有所有權。所謂行使所有權，是指國務院有權代為將國有自然資源資產予以處分；與民法中因取得而享有所有權存在根本區別，這是區分所有者權利的重要方面?目前，在理論研究與制度設置方面都忽視了這種根本區別。代表身份的所有者權利受到限制，不得隨意處分國有資產，而享有所有權的所有者可依其意志處分其權利。應區分行使所有權與享有所有權，政府法人才是真正行使自然資源所有權，但不享有所有權。。區分以代表身份“行使”所有權，目的在于明確權利與責任的相互性，即所有者權利內在地負有義務。

國務院代表國家行使所有權，但國務院仍不是具體行使主體，則依法授權國務院自然資源主管部門行使?2019 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，明確國務院“授權國務院自然資源主管部門具體代表統一行使全民所有自然資源資產所有者職責”。。國務院授權自然資源主管部門，實質上是肯定了所有權權限的再授權過程[12]。被授權具體行使礦藏等自然資源資產所有權，是國務院權利的實行者，其所有者權利的內容沒有變化。除此之外，國家還要求進一步探索地方性所有者權利。國有礦藏等自然資源資產廣泛，不可能全部確立為國家級所有者權利，按照清單制度由地方政府行使一定的所有權[13]。比如，石油、天然氣等貴重礦產資源以及大江大河大湖等由國務院行使所有權，除清單之外的由地方政府行使所有權。地方政府行使所有權的制度趨向于雙管齊下：一是法律授權制，由法律直接規定相關的礦藏等自然資源資產由地方政府行使所有權；二是委托代理制，委托省、市（地）以及縣政府代為行使所有權，委托代理不同于法律授權，是一種代理性的契約關系?前述《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》明確：“探索建立委托省級和市（地）級政府代理行使自然資源資產所有權的資源清單和監督管理制度，法律授權省級、市（地）級或縣級政府代理行使所有權的特定自然資源除外”。。地方政府因委托或授權而行使礦藏等自然資源資產所有者權利，均應承擔保障資產價值與效用的合理性義務。

2.市場所有者權利。無論是授權代表還是委托代理行使所有權，政府所有者權利主要是將礦藏等自然資源資產出讓。受讓人獲得礦藏等自然資源資產的開發利用權以后，則具有了相應的所有者權利。出讓人與受認人地位平等，但權利內容各不相同。開發利用礦藏等自然資源資產的所有者，包括個人、承包戶、合作社以及企業等，企業是礦業開發的主要主體。所有者權利主要是所有權、用益物權及其開發利用權等，還包括開發利用獲得收益的權利。受讓人的所有者權利，應當認可受讓“所有權”的事實，特定出來的礦產、水體、樹木等資產出讓，屬于國有資源資產的所有權出讓；因為受讓人在利用以后將客體消耗殆盡，只有將其區分為所有權才能保障國有資產的價值?出讓的不是礦產資源而是特定的礦產，國有礦產以所有權出讓及其價值實現，并不影響國有礦產資源的專屬權。認可受讓人取得礦產所有權，既能保護受讓人權益也能保障國有財產價值實現。在此問題上，希望法律及學界解放思想、從事實出發，才能接近產權的真實。。同時，區分受讓方的所有者權利，主要是源自于礦藏等自然資源的財產性權利以及利用中勞動物化的價值，以此防止所有者權利的擴大化。

(三)區分礦藏、森林等自然資源資產管理者權力

區分并界定資源出讓、受讓的所有者權利體系，則為區分管理者權力提供了條件。政府對開發利用礦藏等自然資源資產的所有者行為進行監督與管理，一般稱為政府管制?管制：就是政府單方面所采取的干預行動，用來糾正市場的不當，是為或者設計來為公共利益服務的。通常分為經濟管制與社會管制。。針對進入壁壘與交易價格的經濟管制，發生在礦藏、森林等自然資源規劃階段，比如是否或何時將自然資源投放市場，某區域內的礦產是現在開發還是留給后代開發等。而在自然資源資產生產領域里，資源資產投放產業市場以及進入企業生產的政府干預屬于社會管制，主要是通過政府普遍的禁止或強制的決定等權力方式來影響企業的決策。社會管制是基于市場失靈時的政府發揮作用，讓政府的許可與控制行為替代市場選擇。因為“市場失靈意味著由于較高的排他成本，造成外部性內部化的困境”[14]。開采礦產的企業既要多采出礦產品又要保障安全工作條件，后者只有成本投入而無效率，采礦安全的增加始終伴隨著成本的增加；自由市場不支持無效率的資本投入，而礦山企業也沒有任何激勵因素，為此市場可能失靈。在環境保護方面也是如此，采礦的廢水、礦渣等隨意排放造成污染而產生了外部性問題，礦產品價格不能反映社會為采出該礦產品而必須付出的價值。

在礦藏等自然資源資產利用中，過于自由而且不受管束的市場，不僅極其沒有效益，而且會帶來諸多社會問題。“偉大社會是這樣一種理念：為了達到保護和促進公共福利的目的而擴大政府的作用；如果有必要的話，甚至可以實施強有力的限制”[15]。政府以強有力的方式干預或者限制市場行為的能力，就是政府的管理者權力。市場經濟發展以后的現代社會，從公司董事會到生產層職工、從礦山企業到掘進巷道設立工程等都離不開政府干預。對于礦產的開采，實行普遍禁止下的特別許可授權制度，政府從環境保護、礦山安全、開采計劃以及采礦資質等方面審查后決定企業是否準入市場，未經政府許可任何人不得擅自進入開采市場。對于許可進入市場開采特定范圍礦產的企業，政府要對開采行為進行檢查與監督等，發現問題時要進行處置。

四、構建區分“兩權”的產權“二元結構”理論

單獨區分礦藏、森林等自然資源資產的所有者權利或管理者權力，通常使用描述性的方式可以闡釋。但是，對比區分管理者權力與所有者權利及其相互關系，就需要通過一定的手段。前述法定采礦權，是在許可證規定范圍內開采礦產并獲得礦產品的權利。這在實質上，是管理者權力與所有者權利的融合，并且屬于管理者權力“包辦”所有者權利?在計劃經濟時代，一切都是按政府的計劃進行生產與分配，并沒有區分“兩權”。。對比區分“兩權”的特殊性在于，所有者權利與管理者權力的行使，既出自于同一政府又是針對于同一自然資源資產。在兩個“同一”性的條件下作出不同的區分，需要在市場經濟思維下推出一個區分“兩權”的判斷標準。構建一個可以定分止爭的判斷標準：產權狀態“二元結構”理論模型。

區分管理者權力與所有者權利，需要將礦藏、森林等自然資源資產權利從傳統的“所有權”關系提升至現代“產權”關系。所有權，是一種對特定物具體支配的操作性權利，《民法典》進一步將所有權以權能結構固化而缺乏拓展空間。“所有權”在民法中普遍使用，已形成一種“古老的拜所有權教”[16]7。自然資源資產權利類型與權利結構比較復雜，仍普遍使用羅馬法初期的“所有權”則不適宜區分“兩權”?傳統的所有權是具體的權利，對主體、客體及其關系的要求嚴格；權能構造已被民事法律固定，權利內容不能結構化。具體、狹窄、固化的所有權，已明顯不適應宏觀而廣闊的自然資源資產權利的市場改革。。需要以現代產權關系替代傳統的所有權關系，才能展開自然資源資產權利體系。因為產權狀態結構具有宏觀性與包容性，所以黨中央、國務院強調以“產權”定位并堅持以“產權”為中心，一般不使用“所有權”。從十六屆三中全會的決定開始，黨中央一直強調“產權是所有制的核心”；黨中央、國務院反復提出，完善自然資源資產“產權法律體系”?中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》中明確要求：“完善自然資源資產產權法律體系”；《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》中強調：“產權制度是社會主義市場經濟的基石”。。

礦藏、森林等自然資源產權屬于不動產物權，其產權結構可按物權狀態進行“二元”分置。《民法典》物權編第205條明確：本編調整因“物的歸屬和利用”所產生的民事關系?《民法典》第205 條規定是2007 年《物權法》第2 條第1款規定的復制。2007年的《物權法》第2條第1款規定“因物的歸屬和利用而產生的民事關系，適用本法”。這也是《民法典》規定的調整對象。。民法典物權編關于物的“民事關系”分為兩類：物的歸屬與物的利用。那么，礦藏、森林等自然資源及其資產產權的“民事關系”，可依民法典物權狀態“二元結構”分置為：物的歸屬產權與物的利用產權。

(一)靜態：歸屬產權

礦藏、森林等自然資源屬于一種客觀存在的物，當自然界的“物”被明確權利以后就轉化為“客體”，也就有了主體與客體之間的民事關系。但這種轉化所形成的民事關系，主要是明確一種關于礦藏、森林等自然資源的管領權關系，以此證明該物已經確立了主人。但僅限于確立主體與客體之間的民事關系，就是《民法典》第205條規定關于“物的歸屬”關系，即“歸屬物權”或“歸屬產權”?物權應歸屬于產權，現代產權制度以物權、知識產權、信息技術產權、貨幣資本與人力資本產權等為內容。分別規范并整體構建產權體系，最終由法律予以調整。現代產權關系，應成為法律制度的主要內容。。歸屬物權的設立，是一種具有法律效力的民事確權，界定了該物已屬于特定的主體支配，證實此物是我的而不是其他任何人的。礦藏、森林等自然資源明確歸屬產權，是市場經濟發展中的必要判斷，也是市場經濟有秩序、有效率運行的基本前提?據此，凡有價值、且能支配的資源，必須盡可能確立其歸屬產權，這是市場經濟的內在要求。比如，村民們發現一只在田間跑動的野狼，因野狼未明確歸屬權而導致田間多個村民競爭性搶奪。那么，秩序、效率以及道德等均因搶奪而受到損失。因此，市場經濟的首要問題是確權。。歸屬物權處于一種可以忽略時間與空間變化的靜止狀態，表現為一種“靜態”物權，屬于“靜態”歸屬產權。憲法規定礦藏等自然資源屬于“國家所有”，在此明確自然資源的國家歸屬產權，屬于一種忽略時空變化的宣示，除國家以外的任何人不具有礦藏等自然資源歸屬權。

(二)動態：利用產權

《憲法》規定礦藏、森林等自然資源專屬于國家所有，明確國家排他性支配資源產權。發揮物的效用是通過對物的利用來實現的，即以其行為實際地占有、使用并因此獲得收益的有效利用。靜態歸屬物權是一種不能實現其價值的被動產權，沒有進行利用則是資源閑置甚至浪費；對歸屬物權進行利用并使其效用最大化，則能充分發揮歸屬物的經濟價值，充分利用物權才是主動產權。主體發揮物之效用最大化的實踐行為，就是《民法典》第205條規定關于物的“利用”關系，這屬于民事“利用物權”或“利用性產權”。歸屬于國家所有的礦產資源，被特定為礦產后出讓給市場主體開采，受讓人“開采”礦產的權利就是“利用物權”。凡已明確歸屬權的資源均要求進入利用階段，物權利用是物權歸屬的目的，所以主動物權又是目的物權。利用物權地位的重要性，是人們從以“所有”為中心轉向以“利用”為中心的動力所在[17]。現代“產權關系，從強調‘占有’，轉向強調‘使用’，與此相應的財產法律關系也日漸從靜態轉向動態”[18]。

礦產開采過程中的掘進空間在時刻變化，空間變化引發與空間關聯的相鄰權關系變化，還有政策安排的變化等。此過程說明，利用物權始終處于變化狀態，相對于物之歸屬權來說，應屬于“動態”利用物權。物權利用的動態性決定了利用物權的社會性，主要是權利行使的相互性與相對性。礦產的開采，要利用他人土地、生態環境、道路交通等，僅有明確歸屬權的礦產是無法開采成礦產品的。動態利用物權，是眾多行為選擇的權利束，每一權利都要顧及權利運行相關聯他人利用的機會和利益，這樣才能有共同利用的自由。因此，利用物權的行使要受到他人權利實現的約束，為了公眾利益還要接受公權力的管制。權利行使受到必要的約束與限制，屬于利用物權所應承擔的義務。

(三)區分：“二元結構”產權

從產權方向將物權區分為靜態“歸屬物權”與動態“利用物權”，將兩者結合起來則構成狀態“二元結構”的現代物權關系或產權關系，也就是《民法典》第205條規定因“物的歸屬和利用”所產生的“二元結構”的民事關系。其實現代物權制度，是“財產歸屬制度與財產利用制度組成的二元結構體系”[16]58。物權依狀態區分為“二元結構”，物權結構之間的兩種狀態分別獨立，各自的獨立性成為區分“兩權”的前提；分別保持其特性，歸屬物權體現為人與物的關系，而利用物權強調因物引起的人與人之間的社會關系?產權狀態“二元結構”理論，屬于筆者的概括。筆者認為，該理論可以彌補傳統所有權權能分析的尷尬，甚至可以取代所有權權能結構分析，可以辨析和解釋經濟社會中一些重大疑難問題，還可以作為制定其他制度、政策等方面的工具。物權、知識產權以及資本等，均可從“二元結構”理論方面分析。。《憲法》第9條第1款宣示：礦藏、森林等自然資源專屬于“國家所有”；第2款規定：國家保障自然資源的“合理利用”。《憲法》在同一條規定中以兩款的方式區分了自然資源產權“二元結構”狀態：“國家所有”與“合理利用”。這就構成自然資源產權狀態“二元結構”的憲法區分，也是《民法典》第205條規定的憲法依據。在憲法區分中，國家是“歸屬物權”的主體，但不是“合理利用”的主體；國家以政治主體地位保障利用，而“利用物權”的主體是國家主體以外的多數人。這就表明，憲法關于“歸屬物權”與“利用物權”主體的異質性，是以“歸屬物權”與“利用物權”分別獨立存在為條件的。?關于憲法的這種“二元結構”的產權構建，應該成為民法關于自然資源產權制度的依據。但是非常遺憾，學界僅選擇自然資源“國家所有”解釋為“國家所有權”，再在“國家所有權”上展開論證，而對于憲法的“合理利用”卻視而不見。這種遺憾，成為區分“兩權”的障礙。

“二元結構”的歸屬產權與利用產權之間，資源被確立歸屬產權后才能進入利用產權，兩者處在不同階段的兩種狀態，既相互獨立又相互連接。兩者形成統一體，靜態歸屬產權的排他性與動態利用產權的相互性，構成對立統一的自然資源資產產權關系。將兩者統一起來以后，與“所有權”的內容是一致的。但是，所有權的缺陷很明顯，除了不適應宏觀分析以外，還在于不能分置成為各自獨立的權利狀態?有必要認識到這個關鍵問題，才能緩解“拜所有權教”的趨勢。物權法中的所有權分離出用益物權以后，其所有權仍然保持不變，只是受到一定限制。比如農地三權分置，分為所有權、承包權、經營權，三者同時存在，所有權還是原樣。這從權利來源與去向方面來看，將權利的實現方式作為權利分置。。從產權狀態的角度區分“二元結構”，才能認識產權結構之間的價值[19]。自然資源的歸屬產權可以而且必須清晰，該物是我的就不是你的；自然資源的利用產權邊界從來就是不確定的，普遍存在剩余控制權與剩余索取權。因此，黨中央與國務院關于“生態文明體制改革總體方案”的原則中要求：“構建歸屬清晰”的自然資源產權制度。在此，強調“歸屬清晰”而不是產權清晰，就在于產權狀態“二元結構”的區分。而且，在黨中央、國務院的系列決定與政策中，一直注重資源產權狀態“二元結構”的區分。

五、依產權狀態“二元結構”理論區分“兩權”

從對比中判斷與區分“兩權”，需要有一個尺度或標準。構建產權狀態“二元結構”理論模型，擬用于區分“兩權”的工具，成為判斷與區分“兩權”的依據。《憲法》第9條連續兩款規定明確：礦藏等自然資源的歸屬權是“國家所有”，礦藏等自然資源的合理利用由“國家保障”；關于自然資源“國家所有”屬于所有者權利，關于“國家保障”資源合理利用屬于管理者權力。《憲法》第9條規定自然資源“國家所有”與“合理利用”，就是以“歸屬物權”與“利用物權”的產權狀態“二元結構”理論為依據，并以此區分所有者權利與管理者權力。憲法依產權狀態“二元結構”明確區分“兩權”，那么礦藏等自然資源產權制度在區分“兩權”方面就有了憲法依據。

(一)以產權“二元結構”理論區分與判斷“兩權”

《憲法》第9條規定的自然資源產權“二元結構”，是區分“兩權”的基本依據。依憲法規定的路徑，進一步對自然資源資產區分“兩權”。依產權狀態“二元結構”中的歸屬物權與利用物權關系，來區分礦藏等自然資源資產的“管理者權力與所有者權利”。依此進行區分“兩權”的路徑明確，凡資源資產的歸屬物權屬于人與物的個體關系，由市場價格決定去向，所有者自由行使權利，一般情況下禁止公權力出現在歸屬物權場合；凡資源資產的利用物權屬于人與人的相互關系，由市場自由與公權力管制共同起作用，由公權力為利用物權界定權利范圍以及權利能力，利用物權在限定的邊界內才是完全的所有者權利。依產權狀態“二元結構”區分“兩權”的路徑，整體成“梯形”結構圖：

1.靜態歸屬物權：所有者權利絕對自由。礦藏、森林等自然資源資產歸屬物權，在市場上僅以價格競爭為原則流向能人手中。無論是自然資源資產歸屬權的享有、流轉、處分以及法律救濟等，都是在行使資源資產所有者權利，公權力不得干預。在市場上，礦藏、森林等自然資源資產與其他資產平等、自由地進入市場，市場競爭只認可資產的質量與價值；各產權主體的地位平等，國有資產進入市場同樣是競爭者，出讓人與受讓人地位平等并保障公平交易。在此，應遵循自然資源開發利用規劃，只有符合資源開發利用規劃的資產投入市場才是自由的?資源開發利用規劃是宏觀與長遠安排，屬于公權力的自然資源管理，而不是資產管理。比如，已特定出來的礦產，即時開發還是一定時期以后投入開發，都依據礦業開發的總體規劃。制定礦業開發規劃與將符合開發規劃的礦產投入市場，前者是管理者權力而后者是所有者權利。當前的制度下缺乏合理規劃，主要靠投入市場后再進行廣泛的資源整合，造成較大的社會成本，而且飽受詬病。。政府的自然資源管理機關，作為資源資產出讓人行使所有者權利，保障國有資源資產歸屬權的價值實現。礦產、林木、水體以及草原等自然資源資產的歸屬產權出讓中，政府自然資源管理部門均在行使完全性的所有者權利。

平等、自由與自主行使礦藏、森林等自然資源資產歸屬物權，一般不允許行使監管者權力。但是在此需要區分類型的特殊性：分辨歸屬物權、認定征收征用權。一方面，需要分辨自然資源資產的歸屬物權。準確認定物權狀態的目的在于，防止以利用物權“搶奪”歸屬物權的排他性，轉而以歸屬物權為由來拒絕公權力監管。鑒別所有者權利性質是區分“兩權”的一種方式，自由與自主的所有者權利不受公權力干預，僅限于靜態歸屬物權，不包括動態利用物權或其他權利。比如，將樹栽在已明確歸屬權人的土地上，當所栽的樹長大以后，因擅自將樹砍掉或過度修剪而受到公權力處罰。所栽的樹是利用公共環境長大并成為生態環境的一部分，這一發展了的、原本不具有的動態權利，屬于公眾利益而不應是是歸屬物權；監管者權力的行使是為了維護公共利益，并沒有涉及所有者原本具有的靜態權利。另一方面，實行必要的征收征用。為了公共利益的目的依法實行征收征用，這是一種永久或短期的強制性“剝奪”歸屬物權而行使的監管者權力，權利所有者只有服從的義務。短期“剝奪”物權的征用只針對動態利用物權，永久性“剝奪”的征收是針對靜態歸屬物權。征收，是為了公共利益而強制讓度權利人的歸屬物權，是公權力強制流轉歸屬物權的特別現象。因此，法律嚴格規定了征收的目的、程序以及補償等。

2.動態利用物權：所有者權利受管理者權力管制。根據物權“二元結構”理論，動態利用物權不是完全自由的，必須接受社會約束和政府管制。利用物權的相對性與相互性，決定了所有者權利的社會責任。物權僅有利用還不行，必須“合理”利用，就是依法、有效、公平地利用。憲法之所以規定國家保障礦藏等自然資源資產“合理利用”，也就是國家授權公權力彌補市場的不足。行使礦藏等自然資源資產的利用物權，由監管者權力與所有者權利共同促成，以此保障“合理”與“利用”的統一。動態利用物權源于歸屬物權的利用，是歸屬物權的價值實現，屬于所有者權利。但是動態利用物權的行使必須經過公權力許可或監管，在自然資源領域的利用物權，未經公權力許可不得行使所有者權利。當然，盡管是合力行使利用物權，仍然需要區分“兩權”及其關系。監管者權力在法律授權范圍內作出決策，即便有自由裁量權也是受到嚴格限制的；所有者權利因公權力限制而縮小權利邊界，而且不能越過公權力所確定的邊界，只有在邊界范圍以內才是自由的。

礦產開發權的行使，就是所有者權利與監管者權力的結合與統一。已經擁有礦產歸屬物權的所有者，當然擁有開采礦產的利用物權。但是，礦業開發屬于國家普遍禁止的行為，未經公權力許可不得開采已明確歸屬物權的礦產。開采者需要向政府申請開采，政府根據申請人的開采資質、開采計劃、安全與健康保護能力、環境保護措施以及礦業用地等方面的條件進行審查，符合條件的申請者則決定許可授權開采，并發放開采許可證。開采過程中仍然要時刻接受監管者的檢查、監督以及處置，凡有所有者權利行使的時候就有監管者權力的隨行。

(二)以產權“二元結構”理論矯正“兩權”不分現狀

合理區分“兩權”，需要以產權狀態“二元結構”理論為依據。政府必須嚴格管制動態利用物權，自然資源利用必須始終處在監管理者的視力范圍內，管理者權力與所有者權利如影隨行；公權力不得干預靜態歸屬物權，通常保持公權力與歸屬物權之間的“絕緣”。如果不能界定礦藏等自然資源資產產權“二元結構”，那么管理者權力必然要覆蓋歸屬物權與利用物權，導致公權力取代自然資源的市場配置，因此很難從計劃經濟轉向市場經濟。在自然資源產權配置方面，以行政許可方式配置資源的現象并不少見。而且，學界認為公權力配置國有資源的理由充足：自然資源的稀缺性與公共性[20]。

學界認為，“在我國礦產資源開發利用過程中，存在明顯的權利與權力的沖突”[21]。主要是法定“采礦權”忽視了產權狀態“二元結構”理論，沒有將歸屬性的“礦產權”與利用性的“開采權”予以分置，而是兩者融合為一體[22]。公權力許可開采一定范圍內的礦產時，便將靜態礦產權“暗含”在管理者權力之中一并許可了；公權力的采礦許可既是歸屬物權的許可也是利用物權的許可。所有者權利“暗含”于管理者權力，因此無法區分“兩權”。采礦權的混合性與多面性，形成一個尷尬的礦業管理局面：首先，采礦權出讓的尷尬。形勢迫使礦產等自然資源資產有償使用，于是全面推進“礦業權招拍掛有償出讓”[23]。相關規定明確市場出讓采礦權的程序，并細化招標、拍賣細節?《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法》第20條規定，“以招標拍賣掛牌方式確定中標人、競得人后，主管部門應當與中標人、競得人簽訂成交確認書”；該管理辦法第25 條規定，“主管部門應當按照成交確認書所約定的時間為中標人、競得人辦理登記，頒發勘探許可證、采礦許可證”。。礦產物權可以招標、拍賣出讓，而行政許可開采授權禁止上市招標、拍賣。以招標、拍賣、掛牌方式出讓采礦權，所遵循的市場法則與采礦權行政許可中的公權力許可根本不相容?按照市場交易程序的擇優原則確定中標人、競得人，并當即簽訂成交確認書；中標人、競得人繳納采礦權出讓費用以后并簽訂采礦權出讓合同，行政主管部門依約定頒發采礦許可證，辦理登記并保障中標人、競得人的合法權益。中標人、競得人取得行政主管機關的行政許可，并取得相應范圍內一定年限的采礦權。。其次，采礦權轉讓的尷尬。法律規定采礦權轉讓必須經過行政審批，主要審查采礦權轉讓合同、轉讓人與受讓人資質條件等?1998 年國務院關于《探礦權采礦權轉讓管理辦法》第8 條規定了轉讓申請人必須準備并向管理機關報送六大的資料，包含轉讓申請書、轉讓合同、轉讓人條件、受讓人資質條件、開采情況報告以及要求提交的其他有關資料；第10 條第3 款規定，采礦權經“批準轉讓的，轉讓合同自批準之日起生效”。。經審查后決定批準轉讓的，則采礦權轉讓合同生效；未經批準而擅自轉讓采礦權的，則吊銷采礦許可證。本來產權轉讓合同屬所有者權利自由，但是轉讓合同中的礦產物權“暗含”在采礦許可之中，必須經過審查批準。如果允許自由轉讓則管理者權力缺位，如果必須經過批準才能轉讓則管理者權力越位[24]。最后，采礦權處置的尷尬。散、亂、差的礦山開發布局導致長期性未端處置，采取強制性的礦產資源整合，主要以管理者權力為后盾[25]。而且行政機關為了完成計劃整合任務，被迫使用行政自由裁量權[26]。強制性資源整合以及其他行政處置，只能是將礦產歸屬物權一并進行。管理者權力做出的吊銷與收回采礦許可證的決定，必然將礦山企業的礦產物權及其投入一并收繳。

依產權狀態“二元結構”理論，國有土地使用權出讓與房地產開發的兩者分別獨立，因而管理者權力與所有者權利之間界線分明。現行采礦權應依產權“二元結構”予以解構，讓其中的礦產權與開采權分別獨立，才能明確區分“兩權”。一方面是礦產權獨立，采礦權關于許可證規定范圍內的礦產資源資產從采礦權中獨立出來，屬于靜態歸屬物權并維護其特性；另一方面是開采權獨立，對許可證規定范圍內的礦產資源資產的開采行為仍留在許可證之中，這屬于動態利用物權并受政府管制。依產權狀態“二元結構”理論解構采礦權以后，則便于區分“兩權”。從礦產資源中特定出來的礦產應由資源管理部門出讓，政府部門行使資源所有者權利；如果對受讓的礦產進行開采，必須進行特別許可與監督，政府部門行使管理者權力。

礦藏、森林等自然資源資產，在我國已實現從無償利用到有償利用。在國家“機構改革后，自然資源部整合了分散在各部門的自然資源資產”[27]。接下來的任務是如何實現憲法規定的“合理利用”，為此，黨中央與國務院要求將區分“兩權”作為改革的總要求。利用資源是永恒的，“合理”利用需要合理的制度安排，區分“兩權”是制度合理安排的關鍵。如果不能正確區分“兩權”，就很難構建合理利用自然資源資產產權制度。

礦藏、森林等自然資源資產管理區分“兩權”的分析，能夠為厘清政府與市場關系提供一個可行的范式。就是從產權的視角構建狀態“二元結構”理論模型，以此運用于市場與政府關系的界分，這在物權、股權、知識產權以及人力資本等方面均能起到工具性的效果。我國憲法關于自然資源“國家所有”與“合理利用”產權關系，就是依“二元結構”理論構建的。

同一政府組織管理同一自然資源，具體對象是自然資源資產。然而，“自然資源在具備稀缺性和具有較為完備的產權條件下，轉化為自然資源資產”。自然資源資產化管理依賴于產權狀態“二元結構”理論：歸屬性產權由市場決定配置，政府行使所有者權利；利用性產權必須時刻接受政府監管，政府行使管理者權力。結論認為，產權狀態“二元結構”理論可成為區分市場與政府職能的工具。