政府投資基金政策導向和管理情況調查
——以N 市J 區為例

潘 妍，李佳慧，權冠宇，婁晉屹，朱夢元

（南京審計大學，南京 211815）

0 引 言

國家“十四五”規劃提出要繼續大力支持創新，形成促進發展的新動力；優化區域經濟布局，促進區域協調發展等。為了實現上述目標，需要進一步發揮投資的作用，充分發揮政府投資的引導作用。增強投資力度、開拓投資空間、增強投資后勁，提升政府基金支持國家戰略、區域經濟發展和創新型行業等重點領域的有效性、持續性。

一方面，區域經濟對解決現實中經濟發展不均衡和實現中華民族可持續發展問題有著重要意義，創新型行業集聚是區域經濟發展的重要動力，需要大量的資金投入和各種資源的配合。另一方面，政府投資基金有助于解決初創企業的融資難題，引導各種資金投資相關產業，繼而支持產業發展形成產業集聚，促進區域經濟發展?；诖?，本文以N 市J 區政府投資基金的管理情況進行研究，并提出完善建議。

1 文獻綜述

我國現行的政府引導基金主要包括創業投資引導基金、產業投資引導基金、天使投資引導基金，從創業投資引導基金的運作模式方面看，一般采用引導型基金的模式運行，主要以“母基金”型引導基金、多元型政府引導基金為主。政府引導基金具備實現產業戰略發展、轉變政府職能、加強政府與社會資本合作、充實國家財政投融資體系的功能，發揮資本引導效應、創新創業引導效應、產業引導效應，取得了諸如引導和帶動社會資本投資、策應國家和省重大區域發展戰略、推動重點產業發展和轉型升級、提升政府投資基金的資源集聚能力等成效，體現了投資的政策導向。

政府引導基金之所以被認為是政策導向的風向標，主要由于政府引導基金發揮著促進國家實現產業戰略發展、加強政府與社會資本合作的重要作用，政府引導基金的投向代表著產業發展的“新風口”。黨的十九大以來，我國大力推動實現“經濟新常態”，以發展政府引導基金深入推進供給側結構性改革，助力大眾創業、萬眾創新的重要著力點，隨著社會主義市場經濟發展進程不斷深化，政府引導基金將助力產業升級，促進我國經濟發展質量的提升。

就引導基金的發揮效果來看，部分學者認為政府引導基金可以通過直接向被投企業投資或間接向創業投資機構投資的方式，推動資本流向相應領域，促進被投企業技術創新水平的提升，但也有學者通過實證研究認為政府引導資金并未有效發揮對創投資本的引導作用，甚至在部分地區形成擠出效應。結合地域因素，在創業投資發展成熟的省份，政府引導基金會擠出社會資金；而在創業投資發展比較薄弱的地區，政府引導基金對創業投資有一定引導作用。就政府產業基金的引導效果來看，政府產業引導基金通過引導社會資本，對新興產業和高科技產業的發展起到支持和促進作用。

盡管政府引導基金發揮了一定實際效用，但當前我國政府引導基金的發展依然存在明顯的不足。政府引導基金缺乏整體統籌和統一的規劃管理，使得政府引導基金的實際運行效果與設立目標產生偏差，出現碎片化、同質化現象；由于政府引導基金具有政策導向性，容易造成運作方式行政化、政府介入過早或過晚，政策性目標和商業性目標不協調等問題；當前政府引導基金缺少合理的監管機制、退出機制和績效考核機制，缺乏完整的運作基礎；政府引導基金對資金未能發揮良好的引導效應，存在資金募資額未達預期或大量資金沉淀造成閑置的狀況。

綜上所述，不少學者從什么是政府引導基金，政府引導基金體現怎樣的政策導向，我國政府引導基金采用什么引導機制，發揮引導效果如何等角度加以研究，但少有以調研方式研究政府引導基金管理情況。本文從調研角度，對N 市J 區政府引導基金管理情況展開論述。

2 政府投資基金政策導向及發展規?！珖秶?/h2>

2.1 投資基金自身規模和數量

從2012 到2020 年上半年，政府投資基金在數量以及規模上有了很大的增長。如圖1 所示，政府引導基金的自身規模逐年增加，從808 億元增長到21 453億元，增長了24 倍；截至2020 年6 月底，政府投資基金總規模（包括母基金和子基金）達到93 958 億元；政府投資基金在數量上增長了將近7 倍，由2012 年的175 支增長到2020 年上半年的1 349 支，增加了1174支。如圖2 所示，政府投資基金的快速發展期在2015年前后；2017 年后，政府投資基金自身規模增長速度和數量增長速度都有所減緩。

圖1 2012—2020H1 全國政府投資基金新增與累計規模、數量①圖1—圖3 數據來源于CVSource 投中數據。

圖2 2012—2020H1 全國政府投資基金規模和數量增長率①圖1—圖3 數據來源于CVSource 投中數據。

2.2 政府基金六個區域分布情況

2012 至2020 上半年間，各地域的政府投資基金都有了一定發展，其中政府投資基金的設立集中于浙江、北京、上海、深圳、江蘇和廣東這六個區域。截至2020 年6 月，這六大區域的政府投資基金自身規?？傆嫾s9 527 億元，占全國總規模的44.4%。如圖3 所示，在政府投資基金數量上，江蘇、浙江和廣東位列前三；從自身規模來看，北京、江蘇和廣東三個區域位列前三；從平均每支基金規模上來看，北京和深圳分別達到每支35.2 億元和38.9 億元，領先于其他四個區域。

圖3 截至2020H1 六大熱門區域政府投資基金規模和數量①圖1—圖3 數據來源于CVSource 投中數據。

2.3 政府投資基金投資行業

數據顯示：2017—2019 年政府投資基金參與投資的領域主要有醫療健康、IT 服務、硬科技、人工智能、先進制造等。如圖4 所示，2017—2019 年間政府投資基金在先進制造、電子設備和醫療健康領域的投資金額較多，分別達到62.5 億元、45.5 億元和45.3 億元。此外，政府投資基金在硬科技領域（以自主研發為主，需要長期的研發投入、持續積累形成高精尖技術）參與投資的企業數和投資金額都較高，分別為83 家和38.46 億元。

圖4 2017—2019 年個領域政府投資基金投資金額②數據來源于智研咨詢。

3 N 市J 區投資基金管理情況

3.1 N市J區經濟發展概況

在政府投資和市場活力的支持下，N 市J 區在創新產業和區域經濟發展上取得了一定成果。J 區的戰略性新興產業有明顯的發展。N 市J 區與多家新型研發機構簽訂投資協議，投資的創新企業數居全市之首。2020 年上半年間，J 區的生物醫療領域實現主營業務收入同比增長25%，超過520 億元；半導體領域則超過250 億元。2017—2020 年，J 區的GDP 從由1 211億元增長到2 104 億元，增長速度快且增長率明顯高于N 市總體水平（如圖5 所示）；同時J 區占全市生產總值的比重由10%逐年穩步增加到14%。

圖5 2017—2020 年N 市和J 區生產總值增長率變動情況

3.2 N市J區政府投資基金管理現狀

3.2.1 管理制度

為增強投資的有效性，制定了相關管理制度。在管理方式上J 區采用了委托管理而非自主管理，將投資基金委托給基金管理機構。委托管理對于基金管理機構的專業度、市場化、從業經歷以及以往投資經驗等均有要求，在基金管理機構的標準、條件以及程序等方面也有相對嚴格的遴選制度。委托管理的管理方式將政府投資基金委托給專業的投資機構和人員，滿足了對投資的專業化要求，同時更加適合市場化程度高的投資領域。在投資方式上，采用FOF 母子基金形式，通過設立母基金再分散設立子基金投向不同行業，也存在母基金直接投資產業的情況。經濟區域中的政府基金分散管理制度更加有利于執行不同的職能、進行項目選擇和資金管理。此外，在具體的投資項目中采用靈活的投資形式，除了通過常見的參股投資、跟進投資方式外，還包括融資擔保等方式。

為保障投資基金按制度進行運作和管理，促進有效投資和政策目標的實現，建立了審計監督和績效考評制度。針對管理部門的管理風險，對管理人的管理能力、道德風險和對基金合伙協議的信守履約進行監督；針對基金合伙協議中的合同風險，完善條款中約定不清晰、不完善之處。此外，相關部門根據指標對基金的政策目標的實現情況、投資運營管理情況等進行評價；同時子基金的管理機構應向母基金的管理機構提交季度運營報告和年度審計報告。

3.2.2 組織形式

J 區政府投資基金的管理組織主要包括基金管理委員會、母基金、子基金三個層次。首先，設立新興產業發展基金管理委員會，由委員會制定基金的投資制度，負責對母基金進行投資和運作管理，并對子基金和母基金直投項目進行監督和績效評價。其次，母基金根據區域重點發展的新興產業依法設立子基金，并對子基金運作的合規性和效益性進行考核。子基金以市場方式投資項目，對重點產業進行投資支持。子基金應當具有健全的投資機制，能夠激勵投資、防范風險并接受母基金對于投資業務領域的質詢：是否開設不符合政策甚至違法違規的業務，是否對相關領域進行了投資支持。

J 區管委會通過全資以及和其他政府資金共同出資成立并實際控制了5 家母基金：Y 國資投資集團、國有資產管理有限公司、產業投資集團、公用控股集團和投資發展有限公司（見表1）。其中Y 國資投資集團、產業投資集團和投資發展有限公司承擔對新興和創新領域的投資，通過設立子基金和直投的方式主要對醫療健康產業、貿易服務業、集成電路等產業進行投資。

表1 N 市J 區管委會直控基金投資情況表

4 資金管理

政府投資基金的資金來源主要是地方財政和社會資本，中央層級資金和地方層級資金都可以參與設立產業投資基金；社會資本以私募方式為主，包括來自各類金融機構和民間的資本。由政府財政獨資設立的子基金并不多見。通常是由不同層級財政出資設立母基金，并由專用賬戶接受財政對母基金的出資，再通過募集社會資金、爭取中央和其他地區資金共同設立子基金。一般來說，政府出資占基金總規模的20%左右，杠桿比例為4～ 5 倍。

要保障國有資金的安全和效益，必須對國有資金的運作過程和退出機制做出規范。為了保護政府投資基金不被資金空轉而消耗，按照有關規定，當資金在運作過程中出現閑置時，應投資于有較高固定收益的資產，如銀行存款、國債等，以保障資金的安全性和流動性；另外，在特定情形下（如基金長時間未開展投資業務或未能按時對投資項目出資）政府投資基金可以提前強制退出。一般情況下，政府投資基金通過上市交易、轉讓股權、企業進行回購或破產清算等方式退出。并且要建立科學的投資回報制度，明確子基金的收益處置方案。通常子基金的各投資方按出資比例享有收益；母基金獲得協議約定的收益，可以將其超額收益讓利給基金管理者和出資方作為激勵。

5 投資績效

5.1 成立母基金吸引社會資金和其他政府基金，有效發揮母基金的杠桿作用

以Y 國資投資集團為例，如圖 6 所示，2014—2021 年間Y 國資投資集團累計出資額及其所投子基金總規模都在不斷增長。截至2021 年3 月Y 國資投資集團共進行了42 項投資，以總出資額353 億元撬動各類資金，使子基金的總規模達1 007 億元。其中引入的社會資金、外資、商業銀行資金以及其他省份政府資金占比31.6%，從很大程度上擴大了投資基金的規模。

圖6 2014—2021Q1Y 國投子基金累計總規模和累計出資④數據源于公開資料。

5.2 建立投融資平臺，提高投資效率，推動數字化金融發展

構建投融資平臺，促進融資方和投資方直接接觸，促進政府投資基金市場化運作，提高投資效率。同時，促進了以云計算和區塊鏈技術為核心的數字技術與金融業的融合發展，推動創新技術在金融投資領域的運用。N 市數研院搭建的江蘇股交區塊鏈業務系統，目前已吸引了大量創新企業以及大量投資資本進入，聚集服務機構463 家，服務企業69 872 次，幫助企業實現融資3 402.34 億元。

5.3 更好地實現政策目標

政府引導基金不僅可以促進財政效應放大，推動社會資本集聚，提高財政資金的使用效益，也在全局上促進有效市場和有為政府的建設，改善整個經濟系統。一方面，N 市J 區政府引導基金對項目的投資形成了對國家和省級重大發展戰略的策應，既能對接國家級基金資源，又能全面推進地區重點產業發展和轉型升級，切實實現“全國上下一盤棋”的目標；另一方面，政府引導基金可以帶動社會資本關注創新活動，支持創新企業進入市場，為市場帶來更多競爭，起到促進產業競爭與推動創新創業型經濟發展的效果。

6 政府投資基金管理尚存不足

6.1 政府投資基金缺乏有效的篩選和引導機制

J 區管理委員會投資的5 家企業，存在投資同質化、被投資企業存在經營異常等問題。其中，N 市J區南京江北新區國有資產管理有限公司所投資的16家企業中，有1 家企業已注銷，1 家企業被列為失信被執行人。J 區管理委員會投資的企業存在自身風險和較多的關聯風險，且在募資困難的大環境下，子基金規模中國有資本的占比較高，杠桿放大作用有限，難以實現目標既定的引導作用。

6.2 政府投資基金沉淀余額大，投資效率不高

截至2019 年底，J 區政府投資基金沉淀余額近61 億元，沉淀率達76%。截至2020 年5 月，南京市財政累計向產業發展基金公司撥付資金80 億元，實際有效利用資金僅為35.41 億元，超過一半資金處于閑置狀態。主要原因在于財政資金撥付進度與基金出資進度不一致，造成政府投資基金沉淀余額大，運營效率低。

6.3 國有股確權流程不明確，國有資金缺乏完善的退出機制

政府投資基金投資企業主要屬于國有股投資，當前各部門履行職能時缺乏總體統籌，未能設立流程化、系統化的國有股確權體制，國有股確權的實際運作過程中存在硬性障礙。政府投資基金進入投資領域，發揮實際效用之后，資金的退出也是關鍵問題。N 市J 區管理委員會投資的5 個主要企業建立時間自1992—2016 年，實際已經有部分基金達到退出年限。目前財政部出臺的《關于加強政府投資基金管理 提高財政出資效益的通知》已明確政府投資基金應按期退出或未產生實際效力的情況下提前退出，但具體退出機制和量化標準仍缺乏指導性意見。

6.4 政府投資基金缺乏健全的評價考核機制

當前J 區建設的預期性指標和約束性指標主要集中在地區產值、固定資產投資增長、社會消費品零售總額等宏觀指標，仍然缺乏評估政府引導基金重大政策指引、杠桿放大作用等實際效用發揮情況的指標，政府投資基金缺乏高效、可量化的評價機制。

7 優化政府投資基金管理的建議

7.1 加強對“政策性”和“市場化”的平衡，建立良好的激勵機制，提高基金利用效率

波特—勞勒期望激勵理論指出，激勵良性循環的實現，取決于獎勵內容、制度、組織分工、管理水平、考核公正性等多種綜合性因素。在堅持政策導向的前提下，讓利市場主體，通過對子基金進行分類等方式，盡可能實現“政策性”和“市場化”的平衡。同時要對政府投資基金主理機構建立良好的激勵機制，發揮其自主能動性，提高基金利用效率。

7.2 科學評估基金規模，合理配置資金

馬克思主義國家學說指出，國家的存在需要依托于高效地獲取、配置和運用公共資源。扎緊財政資金支出的“口袋”，科學評估政府投資基金的使用規模，一方面制訂合理的投資計劃，提高基金下撥和使用的協同性，減少基金沉淀；另一方面合理配置基金，加強對基金投入項目的考察，完善投資篩選機制。從整體上加快基金投資進度，提高基金投資質量。

7.3 強化部門統籌，確立國有股確權及退出機制

督促相關部門加強統籌和協調，加快國有股確權機制建立進程。同時，建立完善的退出機制，賦予政府投資基金強制退出權，明確提出政府投資基金可退出投資基金的具體條件，明確責任劃分。

7.4 針對政府引導基金，開展全過程績效管理，建立符合經濟環境的考核目標

孟德斯鳩、阿克頓等近代知名思想家都針對權力制衡的重要性，提出重要觀點，認為“不受約束的權力必然腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”。未來政府引導基金取得良性發展，應當基于經濟大環境和地區具體情況，建立全方位、全流程、立體化的考核機制，更加注重考核機制的靈活性。當前以深圳前海產業投資引導基金、上海市天使投資引導基金、青島市新舊動能轉換引導基金為代表，多地政府相繼修訂管理辦法，從子基金出資比例、績效管理等多維度進行調整，促進政府投資基金良性發展。