地方政府隱性債務風險預警體系研究

唐 洋，彭 卉，劉子源

（南華大學 經濟管理與法學學院，湖南 衡陽 421001）

0 引 言

目前我國經濟發展進入新常態，“保民生，促發展”是我國近年來宏觀政策的主基調。面對經濟下行壓力的持續增大，地方政府利用各種金融渠道在市場上變相融資，政府購買服務的范圍在不合規的情況下逐步增大，由政府出面收購的PPP 項目也接連不斷，這些融資行為讓地方政府債務的隱性風險不斷加大，對社會經濟發展產生了較大的沖擊，很有可能演變成經濟新常態下的“灰犀牛事件”。中央在防范化解重大風險工作上給予了高度重視，體現了其防控風險的意識和穩定經濟的決心，其中金融風險更是做好工作的關鍵一環。近年來，地方隱性債務風險問題層出不窮，隱性債務舉借規模不容小覷，但由于其規模龐大、透明度低，來源、主體、渠道等不易被探查，想要對其進行精確的度量具有一定的挑戰性，因此，構建科學合理、具有操作性和推廣性的債務風險預警指標體系是亟待解決的重要議題。在此背景下，本文以地方政府隱性債務為研究對象，分析我國地方政府隱性債務形成的原因，構建地方政府隱性債務風險預警體系，綜合運用層次分析法和熵值法來進行賦權評估，為防控化解地方政府隱性債務風險提供思路和建議。

1 地方政府隱性債務形成機制的分析

1.1 地方政府隱性債務的統計口徑

“政府隱性債務”概念由美國公共經濟學家Harvey S.Rosen 于1992 年首次提出，他在其著作《財政學》中，將政府隱性債務定義為政府對未來支付款項的承諾。Hana（漢娜）于1998 年從法律和道義責任，以及債務責任確定與否的角度，建立了顯性與隱性、直接與或有四個維度的財政風險矩陣，并第一次提出了政府隱性或有負債的概念，漢娜財政風險矩陣得到廣泛認可和借鑒。劉尚希（2002）基于漢娜矩陣估算了我國的政府債務規模，提出今后改革的重點是風險責任明晰化，并將政府作為一個公共主體的身份，構建了一個財政風險的理論分析框架。由于地方政府隱性債務的復雜性和特殊性，學者們根據自己的研究對其做了不同的定義。平新喬（2000）將政府隱性負債分為直接隱性負債（即政府無法用立法或條約形式規定的必然支出項目）和不會官方公開但經權衡之后仍會承諾支付的間接隱性負債；吉富星（2018）則認為隱性債務的實質是不規范的融資舉債，其認定核心在于是否將財政資金作為還款來源，是否由政府兜底；韓文琰（2020）提出隱性債務異化，將其界定為地方政府利用政策空間主動形成的新隱性債務。中央也高度重視政府隱性債務風險問題，2014 年出臺的《新預算法》正式將地方政府債務問題以法律的形式加以規定，財政部50 號文件將地方政府隱性債務定義為地方政府通過非正規渠道融資方式來進行違法違規的變相舉債，中央辦公廳等相關部門也對隱性債務做出了官方界定。我們根據已有研究成果，結合具體國情，將地方政府隱性債務分為兩類：直接隱性債務，即政府為了保證業績和追求利益主動違規舉債融資；間接隱性債務，即政府因職能要求或公眾預期而形成的債務。

1.2 地方政府隱性債務的形成機制分析

近年來，各界在防范和化解隱性債務風險方面都做了諸多探索，并取得了有效進展，但仍存在不容忽視的問題，地方政府隱性債務規模依然偏高。我國地方政府隱性債務的形成離不開財權分配、財政體制和經濟周期變化等原因。具體體現在以下四個方面。

1.2.1 財政分權是地方政府隱性債務形成的根源所在

1994 年分稅制改革之后，財權向上轉移，兩個比重增加，地方尚未形成完整的稅收體系，地方財政收入一直低于財政支出，難以支撐地方所承擔的事權。在履行公共設施、民生保障等經濟責任和社會職能方面，地方政府財權與事權的脫離性越來越明顯，這一現象在偏遠地區表現得更為突出。在經濟新常態的背景下，地方政府的財政收入增速放緩，這讓地方財政收支矛盾越發嚴重，財政運行更加困難，個別地方甚至通過舉債來發放養老金等。

1.2.2 政績考核是地方政府隱性債務形成的內在動力

我國實行自上而下的政績考核體系，上級政府以經濟增長率為標準來衡量地方官員的任職能力，過分強調GDP 的考核機制使地方官員與當地的建設發展相比，更關心自己的政治仕途。在這種考核體制下，地方官員往往追求短期經濟績效，容易關注側重GDP 增長的項目設施，大規模投資建設公共工程等基礎產業，將用于科教醫療和社會保障等領域的“民生”支出，轉向“時間短，見效快”的城市建設。

1.2.3 預算軟約束是地方政府隱性債務形成的主要動因

當地方出現債務危機時，因為知道中央政府會“兜底”，于是地方政府有不斷打破既有規定的底氣，進而形成了更多不合理的違規舉債，加重了地方債務壓力。我國中央與地方政府長久以來的“父子關系”意味著當中央政府看到地方因債務壓力難以維持當地正常運行時，會及時伸出援手給予救助。即使國務院在公告中明確指出地方債務自償，中央不救助，但地方政府仍堅信中央不會置之不理，因為若地方政府破產，其負面效應必將危及中央，中央政府不得不施以援手。

1.2.4 監督不到位是地方政府隱性債務形成的現實原因

地方人大身為權力機關有權對地方政府的資金活動進行監督，但由于存在政府官員利用職務便利逃避監管的現象，地方人大難以對同級政府的“錢包”實行有效監督。而地方司法機關的人事任免受到地方政府的影響，執法過程受到行政機構的干預，也難以對地方債務形成法律約束。作為債權人的金融機構對債務人有特定的判斷標準，但因政府身份的特殊性，金融機構面對其貸款要求難以拒絕，也難以形成有效約束。

由于以上原因的存在，以及其他方面的影響，我國地方政府隱性債務規模增長較快。另外，由地方隱性債務所引起的債務風險會對社會經濟的穩定發展造成一定的負面效應，因此，要嚴格控制地方政府隱性債務。

2 地方隱性債務風險預警體系的構建

2.1 隱性債務風險預警指標選取的原則

地方隱性債務風險評價指標的選取，會直接影響風險識別的最終結論，因此，本文在選取隱性債務風險預警指標時遵循以下原則：首先，科學性。指標具有科學性是風險預警活動得以實現的基礎，具體表現為數據的獲取要有明確可靠的來源；指標的定義和測試要有理有據；指標的分析要與現實情況相符。其次，代表性。指標具有代表性就是指標與隱性債務的規模高度相關，對隱性債務風險的形成具有重要影響，選取的指標足以表明地方隱性債務的實際情況。最后，實用性。指標的實用性是風險預警的保障，由于隱性債務復雜多樣且難以測量，因此要秉承數據方便獲取、測度易于操作、結果真實可信的原則來選取預警指標。

2.2 隱性債務風險預警體系指標的選取

鑒于地方政府債務實質上是一個包含“借”“用”“還”的循環過程，故本文將風險預警指標確定為舉借、使用和償還三個部分，并將舉借債務分為顯性債務和隱性債務作為一級指標。舉借過程作為債務活動的基石，其規模的合理與否直接影響到地方經濟的發展狀況，將其分為顯性債務和隱性債務也可以更加明確地辨別隱性債務風險；使用過程在債務活動中至關重要，只有充分利用債務才能取得理想的收益進行地方建設并償還債務；償還過程是確保債務正常運行的關鍵，若政府未能按時償還債務，則會產生重大債務危機，影響地方乃至整個社會的經濟發展。基于此，本文設計的隱性債務風險預警指標體系如表1 所示。

表1 地方政府隱性債務風險預警指標體系

2.3 隱性債務風險預警體系指標的賦權

為了給防范化解債務風險指明方向，本文構建了基于債務運行流程的指標體系，并在此基礎上，結合層次分析法和熵值法來構建評價模型。由于層次分析法是憑借主觀經驗賦權，雖有參考價值但容易產生偏差，熵值法更加注重數據信息的質量，利用矩陣客觀計算。因此，將兩個方法結合使用，均衡了各自的特點，能達到最優效果。首先，使用層次分析法來計算權重，其次，使用熵值法來進行賦權，最后，進行綜合賦權，即把層次分析法的權重和熵值法的權重結合起來計算出一個新的權重。

采用上述方法對相關政府在2018—2020 年間的各項指標進行計算評估，樣本數據來自中經網統計數據庫、Wind 以及政府財政公告等，根據綜合賦權的結果得知：隱性債務風險中的地方國有企業資產負債率、地方商業銀行不良貸款率；顯性債務風險中的債務率、債務依存度；債務使用風險中的民間投資增速與債務增速比；債務償還風險中的償債率、債務借新還舊率和債務逾期率這些項指標的權重較大，則認為它們在地方政府債務風險預警體系中的貢獻度相對較高，從而為防范化解債務風險指明了方向。表2 為地方政府隱性債務風險預警指標權重。

表2 地方政府隱性債務風險預警指標權重

續表

3 地方政府隱性債務風險治理的對策

3.1 深化改革財政體制，加強地方財政實力

將地方政府承擔的事權進行一個合理的劃分，明確地方政府的支出責任，使其與地方所擁有的財權相匹配，從而減少地方政府通過不正當渠道進行舉債的行為，避免隱性債務風險的增加。進一步調整并優化中央與地方在稅收收入方面的分配，適當增加地方的財政收入。建立起以消費稅等為基礎的切實有效的地方稅務體系，以此來加強地方的財政實力，夯實地方的財政基礎，這樣不僅可以提高地方化解債務風險的能力，還可以為地方的建設發展提供有力的經濟支撐。

3.2 完善地方考核機制，強化官員問責機制

進一步完善政績考核機制，轉變“唯GDP 是從”的考核理念，將代表經濟可持續性發展的指標在考核內容中加以強調，并提高其權重。在原有考核機制的基礎上，加入自下而上的考核體系，引入基層群眾對領導干部的考察評價，引導地方官員樹立正確的政績觀。傳承甘為孺子牛的奉獻精神，堅持“功成不必在我”的為政之道，嚴禁執政者將舉債融資變成仕途晉升的籌碼，避免因個人因素形成不合理的隱性債務風險。同時加強問責機制，對地方財政預算施以更嚴格的約束，將地方債務風險控制在合理的范圍內。

3.3 加強債務風險約束，規范政府融資行為

在穩增長的背景下，地方政府傾向于將債務壓力轉移到PPP、城投債等方式上，這極易引起隱性債務風險，因此，要加大對地方政府融資行為的規范力度，落實對融資平臺的監督管理，減少地方違規舉債行為的產生。進一步完善地方融資舉債制度，構建部門聯合監控網絡，將政府與社會資本的合作加以規范。打消地方政府對“中央救助”的預期，強化地方化解債務風險的責任意識，對不合理的舉債行為實施嚴厲懲罰，切實守好不發生金融風險的最后一道防線。

3.4 推進債務信息透明，提高監督管理能力

為了可以更加精確地進行隱性債務風險預警，地方政府需要將負債情況納入報告范圍，在資產負債表中公開政府項目，披露債務信息，使其他機關和上級政府對其債務結構有個清晰的了解。同時要提高地方人大的監管能力，以此對行政單位的舉債過程進行實質性監督。聘請專家學者對政府舉債行為進行審查和評估，從根源上制止地方的不規范融資，并充分利用互聯網等現代信息技術實現全民監督，使地方政府的債務運行經得起考驗。