新發展格局下安徽自貿區體制機制創新研究

李彥

摘要：體制機制創新是推進自貿區高水平建設的重要保障。運用SWOT方法分析安徽自貿區開展體制機制創新的可行性，結果表明安徽自貿區的優勢在于政府重視程度、政府服務水平、營商環境、經濟實力四個方面，而劣勢主要體現在要素配置效率不高、產業協同機制和對外開放體系不完善三方面。面對國家戰略支持、可借鑒經驗多和承接產業轉移的發展機遇，以及招商引才日趨激烈、法律體系不夠完善的現實挑戰，安徽自貿區應當加強管理體制、貿易制度、金融政策方面的創新，并促進片區聯動發展。

關鍵詞：新發展格局;安徽自貿區;體制機制;SWOT分析

“雙循環”新發展格局下，加快自貿區體制機制創新有助于推動安徽經濟高質量發展。2020年9月24日，中國（安徽）自由貿易試驗區（以下簡稱“安徽自貿區”）正式揭牌。根據安徽省商務廳公布的最新數據顯示，2021年安徽自貿區實現進出口1540.7 億元，FDI達8.7億美元，分別占全省的22.3%和47.4%。由此可見，安徽自貿區建設成效十分顯著。

值得注意的是，鑒于中美貿易摩擦、常態化疫情防控工作的外圍壓力，以及長三角一體化進程加快的內在挑戰，如何完善安徽自貿區體制機制、進而構建更高水平開放體系，成為亟待解決的問題。因此，為全面深入貫徹中央決策部署，本文基于新發展格局的時代背景，采用SWOT方法深入探討安徽自貿區進行體制機制創新的可行性，從而為推動安徽自貿區高質量發展提供決策參考。

一、文獻綜述

自貿區體制機制創新是指自貿區在營商環境、監管制度、產業布局等方面所做出的制度改進和優惠措施（張紹樂，2020）。目前，國內關于自貿區體制機制創新的研究主要集中在以下三方面。

其一，關于自貿區的制度創新。丁宏（2020）認為現有自貿區在對接國際經貿規則、法律保障制度等方面仍存在一些不足，為應對日趨激烈的國際貿易競爭局勢，未來自貿區應當加強頂層設計，充分賦權賦能，促進科技與產業深度融合。為了適應新發展階段的需要，尹晨（2019）認為上海自貿區應當進一步擴大制度性開放，在公共產品供給、監管方式改進、營商環境改善等方面發揮出示范效應。河南自貿區是典型的內陸自貿區，劉燁（2018）認為應當借鑒國內發展成熟的自貿區的先進經驗，圍繞“放管服”改革，推廣智慧通關、多式聯運的監管模式，采取仲裁與調解相結合的商務糾紛解決機制。優化人才服務是自貿區進行制度創新的重要舉措。對此，唐擎和吳華（2019）認為國內現有自貿區在人才引進和人才保障方面積累了許多寶貴經驗，如經費支持、配套服務等措施，但對人才培育和發展的重視不夠。

其二，許多學者探討了如何優化自貿區的營商環境。徐明強和董大海（2020）選取2018年底前成立的中國四個自貿區為研究樣本，通過編碼分析發現腹地經濟對自貿區發展具有重要支撐作用，另外應當注重發揮軟環境和科技創新的正向影響。劉祺和馬長俊（2020）認為改善中國四大自貿區營商環境的關鍵在于簡政放權，明確政府職能邊界，不斷優化商事登記程序和投資審批流程。就上海自貿區來說，龔柏華（2014）認為應當建立高效的行政管理體系，對標國際經貿規則和法治體系，持續提升政務服務質量。

其三，許多國內學者探討了自貿區的產業發展問題。趙亮（2021）采用定性分析的方法，研究認為自貿區不僅能夠通過貿易開放、制度變革等中介路徑來推動本地產業結構升級，而且能夠通過溢出效應影響周邊城市的產業布局。此外，多數使用實證計量的方法來驗證自貿區對產業發展的政策效應。上海自貿區設立之后，對區域產業結構變遷具有重要影響，聶飛（2019）采用DID方法，研究發現上海制造業結構逐漸趨向合理化。鄧慧慧等（2020）運用反事實估計法，分析發現由于各自貿區的資源稟賦和外資條件具有差異，因而其對當地產業升級的促進效果不盡相同。金澤虎和袁浩（2021）運用DID方法，分析發現滬津閩粵四大自貿區的成立有效推動當地融入“雙循環”發展格局。

綜上所述，已有學者對自貿區的制度創新、營商環境以及產業發展等問題進行多方面的探索，這為本文的研究奠定了必要的基礎。然而，在新發展格局下，關于安徽自貿區體制機制創新的研究仍然缺乏。面對日趨復雜的國際貿易競爭環境，安徽省應當如何加快自貿區建設，明確具體的戰略方向和建設重點？回答這些問題，對于推動安徽省更高水平開放具有深遠意義。

二、安徽自貿區開展體制創新的SWOT分析

2022年3月，安徽省人大常委會審議通過《中國（安徽）自由貿易試驗區條例》，標志著自貿區進入高質量發展階段。因此，有必要就安徽自貿區如何開展體制機制創新進行SWOT分析，從而更好地研判未來的發展方向和路徑。

（一）優勢分析（Strength）

1.政府重視程度較高。安徽自貿區按照統籌管理、分級負責的原則，建立精簡高效、權責明晰的行政管理體制，推進治理體系和治理能力現代化。具體來說，自貿區現已建立高規格的工作推進機制，成立由省委書記、省長任組長的安徽自貿試驗區建設工作領導小組，合肥、蕪湖、蚌埠三個片區均成立管理機構。其中，領導小組負責組織領導和統籌協調自貿試驗區工作，研究決定自貿試驗區建設發展的重大事項，其辦公室設在省商務廳，而片區管理機構主要負責推進片區改革試點工作和承擔片區的建設、管理與服務等具體事務，由所在地市政府負責片區建設。

2.政府服務水平較好。近年來，安徽省政府不斷加大改革力度，努力營造“四最”營商環境。根據國家行政學院電子政務研究中心公布的調查報告顯示，2021年安徽省級政府一體化政務服務能力總體指數為91.02，位居全國第四。2021年1月，蕪湖片區于設立安徽自貿區首個綜合服務中心，并入選安徽自貿試驗區第一批標志性建設成果。由此可見，安徽自貿區的服務水平不斷提高。

3.營商環境有所改善。安徽自貿區自建立以來，始終堅持需求導向，以擴大內需為基點，對照國際高標準，不斷探索推動國內國際雙循環的新措施，努力營造良好的營商環境。以合肥片區為例，為全鏈條保障并提供專業的涉外商事法律服務，合肥片區與安徽省貿促會等機構進行深入合作，于2021年11月建立全省首個國際商事法律綜合服務中心，為自貿區國際仲裁、涉外商事等業務服務，這一舉措極大優化了自貿區的營商環境。

4.經濟實力明顯提升。安徽地處長江三角洲，處在生產、配送等業務的樞紐地帶，近年來經濟一直保持著穩定快速的增長，且發展重心正逐漸轉向第三產業。2020年，安徽自貿區三個片區城市的GDP總和達15882億元，相比于2016年分別增長53.3%，三次產業結構比為4.71：39.05：56.23，表明服務業成為拉動園區經濟增長的主要力量。此外，自貿區自主創新能力較強，從專利申請授權數來看，2020年安徽自貿區的數值為58795件，相比于2016年增長85.79%。總之，安徽自貿區經濟發展實力不斷增強，這成為其進行體制機制創新的間接優勢。

（二）劣勢分析（Weakness）

1.要素配置效率有待提高。雖然安徽省擁有較為豐富的自然資源，但在合理配置資源要素的體制機制方面仍存在許多潛在問題。在勞動力資源分配上，安徽自貿區勞動力結構與實際用人需求存在較大的結構差異;在土地資源分配方面，自貿區的用地空間十分有限，在要素保障不足的情況下可能會制約園區經濟發展;在投融資方面，自貿區的市場機制不夠健全，所提供的金融產品缺乏多樣性和針對性;在新興產業扶持方面，自貿區的配套服務能力也有待增強。

2.產業協同機制有待改善。近年來，安徽省的產業結構層次不斷增強。然而，與滬蘇浙自貿區相比，安徽自貿區所擁有的中國百強企業較少，產業鏈條不夠穩定，企業核心競爭力較弱。在裝備制造業方面，安徽自貿區所擁有的重大技術設備較少;在產業數字化方面，安徽自貿區也存在很大的提升空間。此外，安徽自貿區不同片區之間存在一定的重復建設現象，產業協同互補性較差，這些問題需要在自貿區開展體制機制創新的過程中加以改善。

3.對外開放體系有待完善。隨著交通基礎設施的改善，安徽省的經濟外向度不斷提高，但是與滬蘇浙地區相比還存在差距。例如，2021年安徽自貿區FDI達8.7億美元，而同期上海自貿區（浦東）部分的FDI就已達103.73億美元，二者差距十分顯著。在對外貿易方面，安徽自貿區的貿易對象主要是美國、新加坡等，外資來源不僅過于集中，而且他們投資的行業主要集中在制造業領域，對科技行業和金融業的投資比重較低，這些因素不利于自貿區開放型經濟的可持續發展。

（三）機遇分析（Opportunity）

1.國家戰略支持。內陸開放是當前國家改革開放的重點戰略，無論是2004年提出的中部崛起政策，還是2013年習近平總書記提出的“一帶一路”倡議，以及2015年提出的長江經濟帶發展戰略，抑或是2018年正式上升為國家戰略的長三角一體化發展戰略，安徽省均是受益省份之一。作為中國的內陸開放新高地，安徽自貿區的發展將拉動內陸市場和沿海市場的經濟聯系，憑借自身的科技創新優勢，在汽車、鋼鐵、化工、煤炭、電力等領域開展國際產能合作，依托中歐班列等方式，促進本土企業積極融入國際大循環。

2.可借鑒經驗多。為了全面提升安徽自貿區的聯動發展水平，需要做好園區改革試點經驗的復制推廣工作。根據《中國（安徽）自由貿易試驗區專項推進行動計劃方案》的要求，“學習借鑒滬蘇浙和中部地區自貿試驗區經驗”。事實上，作為國家設立的第6批自貿區，安徽自貿區可學習借鑒的經驗較多，因此，需要做到因地制宜、因企施策，從而更好地推動自身高質量發展。

3.承接產業轉移。由于工人成本上升、土地租金提高等原因，許多江浙滬地區的企業正向中部地區進行有序轉移，而安徽自貿區在其中起到重要的承載功能，特別地，蚌埠片區受益于寧波的結對幫扶，這將有利于帶動當地的產業轉型和消費升級，并最終推動國內大循環的進程。根據總體方案，安徽自貿區三大片區將聚焦不同的戰略性新興產業，伴隨著這種差異化發展，生產要素會在不同城市間進行分工與協作，并產生規模經濟效應。

（四）挑戰分析（Threat）

1.招商引才制度不夠完善。截至目前，我國已設立了21個自貿區，在招商引資方面，安徽自貿區可能會遇到不小的競爭壓力。此外，高端人才是自貿區競爭力的重要支撐，而與滬蘇浙自貿區相比，安徽自貿區在創業環境、工作待遇、住房保障等方面仍存在許多不足，這可能導致本地人才的進一步流失。對此，應設置專門機構，統一協調好園區的招商引資和人才引進工作，并完善相應的配套服務和制度改進。

2.法律保障體系不夠健全。縱觀國內外發展較為成功的各類自貿區，均需要有完善的自貿區相關法律方案的支持。當前情況下，盡管安徽自貿區已出臺一些招商引資的優惠政策，但政策實施的精準性有待增強。為了適應復雜多變的外部市場環境，安徽自貿區應當借鑒上海自貿區的發展經驗，建立完善的法律保障體系，并做好相應的宣傳推廣工作。

三、推動安徽自貿區體制機制創新的對策建議

通過上述SWOT分析可知，安徽自貿區在開展體制機制創新的過程中具有一定的優勢，但也面臨著諸多挑戰。對此，本文從管理體制創新、貿易制度創新、金融政策創新和片區聯動發展四個方面來提出相應的對策建議，從而為實現安徽自貿區高質量發展提供參考。

（一）加強制度創新，探索高效管理體制

為彌補政府單一管理部門的管理局限，可借鑒國外典型自貿區管理經驗，如愛爾蘭香農自貿區的政企聯合管理模式，自貿片區管委會要轉變服務職能，完善區內的基礎設施建設，營造良好的投資貿易環境，企業則根據市場需求進行統籌規劃、招商引資，提高自貿區內企業經營的靈活性。在管理主體方面，要充分發揮政府、企業和社會組織等多元主體作用，通過負面清單制度和專業化資歷機構，探索形成適應市場的高效管理體制。

（二）改善營商環境，加強貿易制度創新

良好的營商環境有助于提高市場主體的創業熱情。對此，一方面要努力打造公平公正、服務高效的一流營商環境，例如，合肥片區可依照國際商事法律綜合服務中心，開展自貿區國際仲裁、涉外商事等業務，蕪湖片區可依托自貿區綜合服務中心，為企業提供“管家”式定制化服務，蚌埠片區可推廣“一網集成”模式，簡化企業開辦涉稅業務的流程。另一方面，要加強貿易制度創新，鼓勵企業發展數字貿易、云貿易等模式，推廣洋山港-蕪湖港的“聯動接卸”新模式，優化蕪湖港的進出口海關監管流程，進一步提高口岸管理效率。

（三）突出金融支持，促進科技金融融合

安徽自貿區應當加大金融支持力度，探索多樣化的科技金融服務模式。一是要大力培育數字金融業態。可參照上海自貿區做法，通過建立金融服務平臺來拉動產業投資，憑借數字化建設，實現線上招商。二是要加快金融業深度開發，適度放寬外商在安徽省內金融機構的持股比例，鼓勵社會資本按照市場化原則設立科技成果轉化基金，為自貿區科技發展提供資金支持。三是要完善相應的金融保障制度體系，可參照浙江自貿區做法，對跨境人民幣結算、企業境內外融資等業務給予必要的政策保障。

（四）強化產業關聯，促進片區聯動發展

安徽自貿區要立足于三個片區的產業基礎，探索形成產業關聯、片區聯動的發展模式。一是要推動區域協同創新，可借鑒浙江自貿區做法，促進自貿區與聯動創新區的協同發展，破除區域之間的要素流動障礙。二是要加快產業協同創新，三個片區政府在相同的基礎產業上制定協同發展的政策，重大優勢產業集群，允許產業資源跨區流動。三是要加強人才協同創新，不僅要加強片區之間、自貿區之間的人才互動交流，還要利用好中科大、合工大等校友資源，加強培育并舉，推進校企合作，從而最終推動安徽自貿區高質量發展。

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