治理視域下江蘇省社區養老服務政策研究綜述

羅 歡，吳曉寅

（上海工程技術大學 管理學院，上海 201620）

老年人口的快速增加導致社會養老的負擔不斷加重，同時“反哺式”家庭養老的功能隨著社會經濟的轉型逐漸弱化，使老年人對于家庭外部社會化養老服務的需求不斷增加，政府亟須一種經濟有效的養老方式來應對老齡人口的養老問題，社區養老由此誕生。近年來，隨著社區養老服務需求的改變，社區養老的形式與內容由單一走向多元。

一、江蘇省社區養老服務政策出臺概況

選取的政策文本來源于江蘇省人民政府辦公廳、民政廳（局）、人力資源和社會保障廳（局）、財政廳（局）、老齡工作委員會辦公室等的官方網站，同時通過訪問如白鹿智庫等政策大數據平臺加以補充。在明確社區養老的概念的基礎上，先以“養老”“社區養老”“居家養老”“養老服務”等與社區養老直接相關的關鍵詞進行檢索，由于老齡事業發展對社區養老有重要影響，許多有關老年人的政策對于社區養老也有所涉及，因此又以“老年人”“老齡”“為老”為關鍵詞進行檢索。初次檢索所得相關政策文件有200余個，為保證所選政策樣本的準確性、代表性，在政策內容上要求所選政策內容明確提及社區養老建設措施，剔除泛指社區養老的政策文獻。政策類型上選擇以法律法規、規劃、通知、意見等為主的規范性文件。截至2019年12月31日，共梳理有效政策文獻樣本20份。

從政策出臺時間來看，江蘇省2004—2012年期間只出現了4項有關社區養老服務的政策，于2013年起，每一年都會出臺相關政策，具有連續性，并于2017—2018年到達頂峰。就政策發布頻次來說，江蘇省政府起初沒有重視社區養老服務的推進工作，在2004—2012年的九年間，僅發布相關政策4項。于2013年起，政府轉變對于社區養老服務的態度，并自2016年起加速對于社區養老服務的建設。

從發文單位來看，江蘇省社區養老政策共計20份，其中19份由江蘇省人民政府發出，1份由江蘇省老齡工作委員會發出。省政府的發文數量占政策總量的95%，可以看出，政府在社區養老服務的推進過程中占據絕對的領導地位，但民政局、老齡辦等協同部門的作用相對缺失。

從文種來看，江蘇省社區養老服務政策以意見（65%）為主，規劃占20%，通知占15%。以意見、通知為主的政策可以起到一定的引導作用，但規制性的法律規章的完全缺失，使社區養老服務實踐面臨無法可依的局面。

二、社區養老服務政策分析框架與研究工具

政策工具不僅是實現政策目標的手段，也是進行政策分析的重要工具。羅斯韋爾和澤貝爾德則將政策工具分為供給型、環境型以及需求型三類。借鑒羅斯韋爾和澤貝爾德則分類法以及國內已有的對于養老政策的研究成果，將政策工具分為供給型、環境型以及需求型三個維度（X維度）。供給型政策主要表現為對政策社區養老建設的直接推動力，即政府通過擴大基礎設施、信息技術、資金、人才等要素的供給，推動社區養老事業的不斷發展與進步。

環境型政策工具是間接性推動社區養老的政策，即政府通過金融稅收、法律規章、發展規劃等政策優化社區養老服務的宏觀環境。

需求型政策工具包括政府購買、外包等措施，刺激老年人的被服務需求，減少社區養老市場中的不確定性，以拉動社區養老服務市場的開發與利用。

社區養老服務的內容維度（Y維度）的構建參照《老齡事業發展“十二五”規劃》《老齡事業發展“十三五”規劃》等老齡事業發展指導性政策，根據各個階段的社區養老發展目標及任務，將社區養老服務內容劃分為生活照料、醫療護理、安全保障、精神慰藉與社會參與五個方面。綜合兩個維度的特征，建立江蘇省社區養老政策二維分析框架。

在構建完成二維分析框架的基礎上，將政策文本的具體條款作為分析單元，按照序號—具體條款—具體章節進行編碼，并將內容分析單元歸入相應的框架類目中，可以得到社區養老政策的二維分析圖。

三、江蘇省社區養老服務政策特征分析

江蘇省政策編碼數量共206項，如表1所示。從政策工具分布圖來看，在江蘇省社區養老服務政策中，供給型政策工具占據政策工具總量的絕大多數，其中又以基礎設施建設方面的政策工具占絕對主導，金融稅收措施缺位。供給型政策工具是一種直接推動社區養老建設的政策工具，而基礎設施建設又是其中最容易完成的量化指標，因此政府采用這種方式推進社區養老建設無可厚非，但是在推進的過程中，在完成“量”的目標后，其“質”的方面是否能符合老年人的真實需要，需要進一步的思考。

表1 江蘇省社區養老政策工具分布表

江蘇省趨向于采取供給型的政策推進社區養老服務建設，供給型政策占政策總量的75.73%，在供給型政策中，更青睞于基礎設施建設方面。環境型政策（21.84%）中大多是策略性措施政策，占比75.56%，需求型政策較少，僅占2.42%，并集中于政府采購（100%），外包及貿易管制并未涉及。社區養老服務內容方面，以生活照料（50%）為主，醫療護理（19.42%）、安全保障（16.5%）為輔，精神慰藉（7.77%）及社會參與（6.31%）則有所欠缺。這說明現階段社區養老是圍繞社區養老服務內容的基礎部分展開的，其主要手段是推進社區養老的硬件設施建設，以推動社區養老事業整體發展，對于社會參與、精神慰藉以及安全保障等領域略有涉及，但目前所占比例不大，不是現階段社區養老建設的主要推動力量。

四、江蘇省社區養老政策存在的問題

（一）社區養老金融稅收型政策不足

經濟因素制約著社區服務組織的良性發展，稅收減免和利率優惠等金融措施是影響社區養老組織發展的重要因素，若不能為這些組織提供一個良好的發展環境，其也很難為社區老年人提供優質的服務。在已有的20份江蘇省社區養老政策文本中，僅有4份提到有關政府采購方面的政策，外包和金融管制政策則處于缺位狀態。金融稅收相對缺失相對不足，這也會在經濟方面成為社區養老的難題。

（二）缺少對社區養老資源的充分利用

需求型社區養老政策的只要目的是釋放老年人對于社區養老的需求，就目前江蘇省社區養老服務的現狀來說，政府提供的社區養老服務及設施很多，但利用率卻很低，如何刺激老年人對于社區養老的需求，強化老年人社區養老的意識，是下一階段的主要任務，而加強需求型政策工具的使用，是刺激老年人需求的最好方式。

（三）社區養老的心理照料相對不足

在社區養老服務內容方面，江蘇省以老年人在社區中的“醫養結合”建設為主要目標，圍繞生活照料以及醫療護理為老年人提供服務。江蘇省的社區養老服務內容大多集中在生活照料方面，其次是醫療護理和安全保障環節，在生活照料及醫療護理方面的政策傾斜最為顯著，其都以供給型政策工具以及環境型政策工具為主。江蘇省為實現社區養老生活照料、醫療護理目標而使用的政策工具共156項。由于社區養老基礎設施全面建設始于近幾年，設施安全保障功能較強，因此政策對于安全保障方面顧及較少，但仍保持持續推進的態勢。精神慰藉及社會參與方面的政策工具運用較少，除了生活照料中有5次需求型政策工具出現外，沒有需求型社會參與、精神慰藉、安全保障及醫療護理的內容出現。現階段的社區養老政策是圍繞社區養老的基礎環節展開的，其主要目的是保障老年人在社區中的基本生活。換言之，重視老年人的生理需求，對老年人的心理需求關注較少。

（四）社區養老政策聯動存在信息壁壘

江蘇省已初步形成以醫療護理為主，兼顧老年人安全保障及精神慰藉的社區養老模式，在長三角一體化進程中，已逐步建立醫療保險異地結算機制，但在社區養老服務一體化過程中，卻難以形成協同機制，主要表現在各地政策聯動水平低、服務聯網存在信息壁壘。

五、江蘇省社區養老的優化措施

（一）著重專業人員培養，走高質量發展道路

江蘇省是教育強省，可著重于解決社區養老專業人員短缺問題，加大專業人才培養力度，有利于社區養老事業由高速向高質量轉變。為社區養老事業高質量發展奠定基礎。其次，在人員隊伍穩定的基礎上加大科學技術支持及資金投入，如建立人才隊伍信息交流系統、開展社區養老經驗論壇、建設長三角地區示范性社區照料中心等，以促進互學互鑒。最后，專業社區養老隊伍以小組的形式，對各省市的社區照料中心（機構）進行督察、矯正，以期提升社區養老服務質量。

（二）加強社區養老心理關懷建設

隨著社區養老的發展，對于老年人安全保障方面的關注有所加強，這也與建設“平安社區”的目標相吻合。精神慰藉以及社會參與是老年人能夠從“老有所養”向“老有所依”轉變的重要因素，亟須政府進一步加大這兩個方面的政策力度。

（三）落實社區養老服務組織主體責任，優化社區養老環境

社區養老服務組織是養老服務政策的直接實施者，在社區養老服務供應鏈中發揮著重要的橋梁作用：落實社區養老服務組織的主體責任。首先，要使其有法可依，政府需要建立健全相關法律規章；其次，在服務的遞送過程中，要強化社區養老服務組織的治理意識；最后，加強需求型政策工具的使用，實現社區養老服務組織利益，政府可以通過購買服務、外包等形式，以促進其良性發展。

（四）統籌布局社區養老空間，共享社區養老服務資源

根據老年人的活動路徑分區域合理布點社區養老服務設施，提升省內各地社區養老服務便利化水平。目前，省內人口流動大，存在異地養老的需求，但是在異地醫療、社區服務結算、養老補貼等方面仍存在一定阻礙。省內需要加強政策協作與資源整合，建立老年人信息共享系統，完善醫養結合養老服務保障及服務體系，依托科學技術支持，擴大優質醫療資源覆蓋范圍，共享高質量醫療服務，打造區域化高品質“智慧養老社區”。

結語

江蘇省社區養老的建設仍處于建設基礎設施階段，從現有政策看，省內社區養老設施建構完備，但是，對于老年人在社區養老過程中的精神慰藉以及社會參與問題關注較少。安全保障、精神慰藉以及社會參與也是社區養老服務內容中極為重要的組成部分，根據馬斯洛需要層次理論，在人的基本生理需要得到滿足以后，人會產生更高層次的需要，如情感方面的需要、尊重的需要。而這些高層次的需要僅僅依靠生活照料和醫療護理是無法完全實現的。在老年人生活照料及醫療護理方面得到滿足的情況下，如何使老年人的高層次需求在一定程度上得到滿足，是未來社區養老建設的重點任務，也是判斷社區養老建設質量的重要指標之一。另外，高質量的社區養老服務源于高質量的養老服務隊伍建設，江蘇省可以結合自身教育優勢，開發與培養專業人員，使社區養老獲得更好的發展。