歐盟外語教育領域中的循證政策運用

張京濤

（河北師范大學外國語學院，河北石家莊 050024）

在教育領域，人們越來越意識到有用證據的重要性，思考如何更好地尋求證據，使科學證據更好地支撐政策，使決策過程和結果令公眾信服，使政策更有效地為教育的發展和創新服務。因此，“循證”（evidence-based）思想和理念、“循證政策”（evidence-based policy）在歐美國家教育領域越來越受到推崇。例如，美國循證教育的發展呈現出從循證醫學到循證實踐、再到循證教育的發展脈絡。[1]20世紀90年代，英國學術界和政策制定者越來越重視“循證政策”理論及實踐，日益關注教育等公共部門中證據的作用。[2]同樣，外語教育領域也關注證據的作用。歐盟就將循證政策運用到了外語教育政策的研究和實踐當中。目前學界對于歐盟教育領域的循證政策雖有一定研究，但鮮有涉及歐盟外語教育領域循證政策的研究。鑒于此，本文梳理了歐盟外語教育領域對于循證政策的典型性運用，以期進一步認識和豐富循證政策在外語教育政策等方面的理論與實踐，為外語教育政策的制定者和研究者更好地分析相關問題提供一定的參考。

一、循證政策的相關概念

循證思想和理念的真正推廣起源于醫學領域，后來一些國家開始從循證醫學發展中汲取經驗并運用到其他方面，使循證從醫學領域逐步擴展到了公共政策、教育學、心理學、經濟學等領域。在此過程中，循證政策應運而生，并逐漸形成了理論體系。循證政策強調運用經過科學方法檢驗的證據作為政策制定的依據，在許多領域都有較強的應用價值。與之類似的“循證決策”（evidence-based policy-making）也在諸多領域受到關注。循證政策有助于政策制定過程的科學化，形成政府、專家、公眾的三元參與主體框架。

聯合國將循證政策定義為一種幫助規劃者在更充分的信息條件下決策的政策過程，該過程以最佳可得證據為核心。循證政策通過把能找到的最有用證據當作政策制定等環節的重要內容，幫助政策制定者作出更好的決策。循證政策制定的過程包括政策研究者提供與政策相關的最佳證據，政策制定者根據最佳證據進行政策制定，政策管理者制定政策指南并與其他三方協調溝通，政策實踐對象積極參與政策過程的四元結構框架。[3]

高質量的證據是高質量的循證政策的核心。可獲得性、真實性、有效性是證據最重要的特性。證據的原材料是信息，需要經過科學加工，其既可以由外部科學研究產生，還可以由一線人員、政策受眾的經驗等相關系統信息產生。可采用的證據包括組織內部和外部的各種客觀數據、現有的統計資料、現有的國內外研究、以前政策的評估、網絡資源、專家知識、利益相關者的咨詢意見與咨詢結果以及個人經驗、信念和價值觀等。證據可被分為描述性證據、研究性證據、情境性證據和受眾性證據等。將證據應用于政策制定中，可參考蘇格蘭行政院（Scottish Executive）提出的循證政策制定模型 （見圖1）。

圖1 循證政策制定模型

循證政策在歐美發達國家備受推崇，成為歐盟教育領域研究與應用的重要內容，被歐盟視作優先事項之一，并運用到外語教育政策領域。歐盟如何有效地促進教育政策，特別是外語教育政策，從“基于意見”（opinion-based）和“基于經驗”（experience-based），向“循證”轉型，成為歐盟（外語）教育等領域中的重要話題之一。

二、歐盟在教育和政策制定領域對循證政策的相關體現

在教育和政策制定領域，歐盟對循證政策的相關運用進行了積極研究和實踐，積極推進以掌握有用的證據為基礎、前提和動力的相關政策制定。2007年，歐盟委員會（European Commission）發布《以知識為基礎的教育、培訓政策與實踐》文件，指出成員國和歐盟機構需要推行基于證據的政策與實踐，使用更加健全的評估工具，來確定最有效率的改革和實踐。[4]2008年，歐盟委員會發布《政策制定的科學證據》報告，指出歐盟有責任促使在政策制定中利用科學的證據。2009年，歐盟委員會發起“循證政策與實踐”項目，并且為了促進證據在政策制定與教育教學實踐中的運用，其還資助了“歐洲教育的循證式政策與實踐”項目，來增進證據生產者和證據應用者之間的互動，并提高循證意識和增強循證能力。[5]

循證政策在歐盟教育和政策制定等領域不斷得到體現。2019年，歐盟理事會（Council of the European Union）發布《關于進一步發展歐洲教育區以支持面向未來的教育和培訓體系的決議》，指出應“促進對教育和培訓‘證據’的合作與分享，因為與教育和培訓相關的有效公共投資知識、數據的更新和分析水平的提升，可以幫助成員國發展更具包容性、更有效和反應更迅速的教育與培訓系統，同時避免給成員國帶來額外的行政負擔”。[6]2020年，歐盟委員會發布2020年工作計劃報告，涉及“從未來的角度加強決策和執行”，提出“在2020年，歐盟委員會將更多地利用其戰略遠見能力，確定長期趨勢，提高委員會的優先事項確定能力和循證決策能力”[7]。另外，歐盟委員會每年發布《教育和培訓監測》報告，以介紹整個歐洲教育和培訓系統的發展；還宣稱“教育和培訓監測”其實就是一種促進和鼓勵循證決策的工具。“以掌握證據為基礎的教育相關政策制定”已經成為歐盟及其成員國在確定教育評估規則與教育監測體系時被必須遵循的方針。[8]

外語教育政策是教育政策的有機組成部分，所以在歐盟外語教育領域，循證政策在政策文本和政策過程里也多有體現，為相關政策的制定和發展發揮了重要作用。歐盟在制定外語教育政策時，往往是“政策未動，證據先行”，即運用循證政策的模式。循證政策的思想、理念和實踐滲透到了歐盟外語教育政策的制定與評估等多個環節，以確保政策的合理性、有效性和科學性。鑒于歐盟外語教育的復雜性，需要其在制定相關政策時運用謹慎科學、實事求是的政策思想和模式，而循證政策的運用無疑是一項符合歐盟外語教育政策要求和特點的選擇。

三、歐盟在外語教育領域對循證政策的相關運用

循證政策在歐盟外語教育領域的宏觀運用，可以從以下政策過程獲得些許端倪。1995年，歐盟開始加大對成員國外語教育的關注程度；2000年，歐盟開始對公民語言能力進行調查；2002年，歐洲理事會（European Council）巴塞羅那首腦會議出臺“從很小就教授至少兩門外語”方針，提出了歐盟明確的外語教育政策；2005年，歐盟開始對中小學外語教育狀況進行調查分析以獲得主要數據；2006年，歐洲晴雨表（Eurobarometer）進行相關調查，促進出臺相關文件。可以看出，歐盟從1995年加大對外語教育的關注后，并沒有很快出臺高級別的政策，而是在2000年進行調查以獲得證據，之后在2002年明確提出大政方針，之后又于2005年和2006年對外語教育情況進行調查，進行既有政策評估的同時，為后續外語教育政策制定獲得新的證據，這樣循環往復。歐盟通過循證政策模式收集和分析歐盟層面及其成員國層面的外語教學數據及外語教育信息，并以此為基礎制定和發展科學、有效、理性的外語教育政策。循證政策在歐盟外語教育領域的典型具體運用及其主要循證過程，可以通過以下內容進行分析。

（一）歐洲語言能力調查

在外語教育政策領域，歐盟在循證過程中的證據來源較多元，主要包括通過歐洲語言能力調查、歐洲教育信息網（Eurydice）報告、歐洲晴雨表調查等方式獲得的內核證據，還包括歐盟統計局（Eurostat）數據，以及通過與歐洲委員會（Council of Europe）、聯合國教科文組織（United Nations Educational,Scientific,and Cultural Organization，UNESCO）、經濟合作與發展組織（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD）等合作獲得的外圍證據等。下面先來看歐洲語言能力調查相關的循證政策運用和循證過程。

2012年，在前期循證準備、循證調查等循證過程的基礎上，歐盟委員會發布了《首次歐洲語言能力調查：最終報告》及相關技術報告與執行摘要等文件。文件指出，調查旨在向參與國提供有關外語能力的比較數據，以及語言學習的優秀案例。其“不僅是一項語言能力調查，而且還是一項能夠提供有關語言學習、教學方法和課程的信息的調查”。[9]首次歐洲語言能力調查公布的數據顯示，歐洲學生整體在教育系統獲得的語言能力仍須提高。文件用基于《歐洲語言共同參考框架》（The Common European Framework of Reference for Languages，CEFR）的調查表給出了證據。

從表1可見，在第一外語測試里，只有42%的學生達到了獨立使用者水平（B1+B2），而在第二外語測試里只有25%的學生達到該水平。此外，第一外語有14%、第二外語有20%的學生甚至沒有達到入門級（A1）水平。另外，成員國在外語教育方面的表現差異較大。在第一和第二外語水平及技能方面，不同成員國學生達到較高等級的比例差別很大。調查顯示，在第一外語（英語）方面，達到獨立使用者水平的學生比例從馬耳他和瑞典的82%到法國的14%不等。對于第二外語（非英語），瑞典（西班牙語）和波蘭（德語）的獨立使用者水平的占比分別為4%和6%，而荷蘭（德語）為48%。[10]語言表現方面，英語是最多學生掌握的外語。

表1 歐盟第一和第二外語達到《歐洲語言共同參考框架》各個等級的學生百分比

調查結果凸顯了歐盟及其成員國為提高歐盟的外語能力需要應對的挑戰。[11]第一，語言能力仍須大幅提高，教育系統必須加大努力，使所有學生繼續接受教育和作好進入勞動力市場的準備。在開放式協調法框架下交流優秀案例，將是實現巴塞羅那目標（即從很小就教授至少兩門外語）的主要工具之一。第二，語言政策應解決在學校內外以及其他教育機構中，建立語言友好型生活和學習環境的問題。第三，成員國在語言能力方面差異明顯，表明在語言政策和學習方面，同輩學習（peer learning）具有巨大的潛力。第四，英語作為一項基本技能和就業能力及專業發展工具非常重要，需要采取具體行動，進一步提高英語能力。第五，雖然在進入勞動力市場時并非所有語言都同等重要，但語言多樣性對于文化和個人發展仍然至關重要。因此，在全球化背景下提高語言技能以提高就業能力的需求，必須與促進語言多樣性和文化間對話結合起來。在循證政策模式的基礎上，調查給出了歐盟外語教育面臨的挑戰，并提出了外語教育政策制定的建議，體現了循證政策運用。另外，調查結果表明，較早開始學習外語，與所測試外語的較高熟練程度有關，學習更多語種的外語和古典語言也是如此。這為歐盟制定“從很小就教授至少兩門外語”的教學對象、課程設置等外語教育相關政策提供了證據。

2012年6月，歐盟委員會發布首次歐洲語言能力調查結果后，其在11月發布的《就業能力、流動性和增長的語言能力》工作文件中就用上了調查的證據。該工作文件在引用調查提供的開創性證據時，認為該調查評估了學生初中畢業后的第一和第二外語的知識程度，是有史以來第一次提供了有關歐洲年輕人跨境交流能力、他們對外語的態度及期望和接觸程度，以及該領域教學方法和途徑的經驗證據。[12]除該調查外，歐盟還進行了其他調查并提供相關報告，運用循證政策為外語教育提供證據。例如，2015年歐盟委員會下屬的聯合研究中心發布了《語言與就業能力》政策報告，旨在為歐盟的決策過程提供循證科學支持。該報告回顧了有關歐洲公民外語能力的證據，并提出了關于外語技能與就業可能性之間關系的新發現。[13]

（二）歐洲教育信息網報告

歐盟的歐洲教育信息網是一個機構網絡，也被稱為“歐律狄刻網絡聯盟”等。20世紀70年代中期，歐洲共同體（European Community）教育部長理事會決定建立一個便于成員國教育信息交流與共享的網絡平臺，并以此為基礎加深成員國間的教育交流。作為這一政策性建議的結果，歐洲教育信息網在1980年正式建成并投入使用。[14]它由在布魯塞爾設立的歐洲部（European Unit）和在所有參加歐盟教育行動計劃“蘇格拉底計劃”的國家設立的國家部（National Units）組成，不僅涵蓋歐盟成員國的教育系統，還涵蓋歐洲自由貿易聯盟①歐洲自由貿易聯盟是由冰島、列支敦士登、挪威和瑞士組成的政府間組織，于1960年成立。和歐洲經濟區②歐洲經濟區包括歐盟國家以及冰島、列支敦士登和挪威，于1994年1月1日成立。國家，以及參與“蘇格拉底計劃”的歐盟候選國的教育系統。歐洲教育信息網是“蘇格拉底計劃”的組成部分，開展與博洛尼亞進程等相關的工作，自2014年也被納入“伊拉斯謨+”計劃。歐洲教育信息網是一個多部門聯動的動態相互依賴網絡。歐洲部負責協調活動，起草和分發大部分的文件，并設計和管理歐洲教育信息網數據庫和中心網站，在需要時支持歐盟委員會與其他機構、國際組織等開展的工作。國家部提供并參與處理數據，并確保數據結果到達該國國內的目標群體。在大多數國家，國家部設在教育部內，但也有少數設在圖書館資源中心或行政和研究機構。自1980年以來，歐洲教育信息網一直是歐盟委員會及其成員國為支持歐洲在教育領域的合作而存在的戰略機制之一。它作為機構網絡，收集、監測、處理和傳播關于整個歐洲教育體系與政策的可靠、易于比較的信息，其首要目標是致力于為決策者和教育相關人員提供適合其需求的信息與研究。歐洲教育信息網旨在通過增進對制度和政策的理解、信息交換來促進歐洲范圍內教育領域的合作，對教育系統內普遍性的問題和歐盟感興趣的特定主題進行比較研究等。同時，其所發布的報告等信息是歐盟外語教育領域運用循證政策的重要證據來源。

為滿足政策制定者、管理者等用戶的需求，歐洲教育信息網編寫并發布有關教育系統的可比較且定期更新的文件。這些文件可大致分為對國家教育體系的描述、針對特定主題的比較研究以及指標和統計數據，涵蓋學前教育、高等教育以及教師培訓等內容。2005年，歐洲教育信息網和歐盟統計局等合作發布關于學校外語教學的“主要數據”報告，提供歐盟及其成員國在外語教育領域的重要信息。2005年版“主要數據”報告使用了不同的指標，來解析歐洲教育信息網所覆蓋的教育體系中語言教育的相關情況，涉及家庭語言和學校語言狀況、外語教學開始和結束時間、外語語種規劃、各階段所學外語的數量、外語教師等。自 2005 年版以后，歐洲教育信息網又陸續發布了三版階段性報告。這四版報告主要分析了歐洲范圍內的學校外語教育，特別是中小學外語教育狀況，本文結合該報告的范圍、主要內容、關鍵詞等，將其譯為《歐洲中小學外語教育主要數據》（Key Data on Teaching Languages at Schools in Europe）。歐洲教育信息網發布此類報告的目的是將歐洲相關教育系統的統計數據和定性信息結合起來，以專題報告的形式給出外語教育的相關指標，提供清晰、準確和可比較的信息，并配以圖表和簡短的評論。《歐洲中小學外語教育主要數據》的指標主要涵蓋初等和中等教育，也有涉及學前教育；大部分指標與普通教育相關，少數與職業教育有關。這些“主要數據”為歐盟制定和評估外語教育政策提供了證據與依據，并且構成了“主要數據”系列。例如，2005年第一版、2008年第二版、2012年第三版、2017年第四版《歐洲中小學外語教育主要數據》都解析了影響歐洲國家外語教學的主要政策，涵蓋外語進入政策（外語教學起始年齡、兩門外語開設等）、外語語種政策、外語課程政策（課程性質、教學時長等）、外語教學法政策、外語師資政策等；數據主要來源都為歐洲教育信息網和歐盟統計局；數據涵蓋范圍都包括歐盟當時的所有成員國、歐洲自由貿易聯盟和歐洲經濟區國家、當時的特定歐盟候選國等，如2017年版涵蓋了當時的歐盟所有28個成員國以及波斯尼亞和黑塞哥維那、瑞士、冰島、列支敦士登、黑山、前南斯拉夫馬其頓共和國、挪威、塞爾維亞和土耳其。既有的4份《歐洲中小學外語教育主要數據》系列報告之間的時間跨度分別是3年、4年和5年，對于了解歐盟及其成員國外語教育政策的發展脈絡和趨勢可以起到很好的參考作用；可以有助于對歐盟整體外語教育的起始年齡、學生學習特定外語的人數增減趨勢等作出判斷；可以發現歐盟外語教育領域需關注的主要證據，為歐盟在教學對象、語種政策、課程政策、教學法政策、師資政策等外語教育領域運用循證政策提供證據庫和證據網絡。

以歐洲教育信息網為內核證據來源和證據處理平臺，歐盟運用循證政策加工整合部分外圍來源證據，為歐盟外語教育的循證過程提供官方數據和信息等證據。外圍證據主要包括歐盟統計局、歐洲委員會、聯合國教科文組織、經合組織的數據等。其中，經合組織的數據主要包括兩種，一是“國際學生評估項目”（Programme for International Student Assessment，PISA）數據，它是經合組織主持的15歲學生閱讀、數學、科學能力評價研究項目；二是“教師教學國際調查”（Teaching and Learning International Survey，TALIS）數據，它是經合組織主持的大規模全球教師研究項目。另外，外圍數據還包括“國際閱讀素養進步研究”（Progress in International Reading Literacy Study，PIRLS）數據，它是國際教育成就評價協會（International Association for the Evaluation of Educational Achievement，IEA）主持的大規模對學生閱讀素養進行評價的比較研究。歐洲教育信息網提供的內核證據主要包括歐洲國家的外語教學政策信息等;其他機構、組織提供的外圍證據一般包括其他相關數據。2005年版的《歐洲中小學外語教育主要數據》報告包含的外圍證據有2000年的PISA數據和2001年的PIRLS數據。2017年版的《歐洲中小學外語教育主要數據》報告包含的外圍證據包括兩個來源，歐盟統計局提供的有關學生語言學習參與率的補充統計數據；經合組織的TALIS提供的有關教師跨國流動的背景數據。[15]另外，外圍證據還按教育程度，提供學生所學外語總數及所學外語平均數的統計數據，提供學習特定外語學生比例的數據；所有數據都反映特定年份的狀況，根據特定教育水平的總入學人口計算。這些外圍證據是歐盟在外語教育領域運用循證政策和證據網絡的重要組成部分。

（三）歐洲晴雨表調查

1973年以來，歐盟委員會通過歐洲晴雨表官方民意調查項目，定期發布調查報告，即歐洲晴雨表調查。調查范圍涉及歐洲公民意識、歐盟擴張、社會形勢、教育、衛生、文化、信息科技、環境等方面的內容。調查結果是歐盟運用循證政策采集的關于民意等方面的證據，是歐盟進行循證決策的重要依據。調查分標準調查和特別調查兩種，多以訪談、問卷調查等形式進行。例如，2017年秋季“標準歐洲晴雨表”和“特別歐洲晴雨表-歐洲未來”兩項調查均采用面對面訪談的形式，前者在所有歐盟成員國及候選國訪談了33,193人，后者在成員國訪談了27,881人。

自 2000 年開始，歐洲晴雨表組織了四次與外語水平、外語態度、外語教育等有關的具有社會語言學調查特征的調查（見表2）。因其主要運用循證政策模式為歐盟外語教育政策提供民意證據，所以是循證過程中循證意識、循證文化構建的重要組成部分。四次歐洲晴雨表調查在外語教育方面為歐盟的循證政策提供了評估先前政策和制定后續政策的證據。例如，2005 年9 月發布的“歐洲人和語言”調查顯示，76%被調查者的第一外語在中小學習得，在其他領域習得占20%及以下，確認了先前政策里中小學是歐盟外語教育及制定相關政策的主戰場的做法。此次歐洲晴雨表調查顯示，在小學開設外語課程的成員國，以及在小學學習外語的學生數量都有較大的增加；在不少成員國都有超過30%的小學生在學校學習一門外語。[16]這些證據既證明了歐盟2002年制定的外語教育政策取得了一定效果，也為后續外語教育政策制定、繼續加強政策力度奠定了證據基礎。

表2 歐洲晴雨表與外語教育相關的調查

歐盟為公民制定了除母語外掌握兩門語言的目標。2012年歐洲晴雨表調查指出，只有8個歐盟成員國（大多數是人口較少的國家）有半數以上的人口實現了這一目標，包括盧森堡（84%）、荷蘭（77%）、斯洛文尼亞（67%）、馬耳他（59%）、丹麥（58%）、拉脫維亞（54%）、立陶宛（52%）和愛沙尼亞（52%）。在盧森堡，3/5的受訪者（61%）除了母語之外，還能說至少三種語言。相比之下，除了母語之外，受訪者能說至少兩種語言的人數占比最少的國家是葡萄牙（13%）、匈牙利（13%）和希臘（15%）。[17]歐洲晴雨表調查提供的公民民意、語言態度和語言國情等證據，為歐盟后續運用循證政策，在外語教育領域制定相關政策等提供了循證依據。

總之，上述的語言能力調查、歐洲教育信息網報告及其發布的《歐洲中小學外語教育主要數據》報告、歐洲晴雨表調查等，都按多項分析指標對歐盟層面及其成員國層面的外語教育進行了統計、分析及比較，有助于歐盟了解外語教育相關現狀與進展，構成制定外語教育政策的證據，提高政策制定的科學性、針對性和有效性。調查結果和主要數據向歐盟所有成員國與歐盟社會公開，在某種程度上可作為對成員國政府的刺激、督促手段來推進政策的執行和落實。此外，調查等“循證”過程，還可能起到另外一種重要作用，即了解并公開民意，并將民意作為歐盟制定外語教育政策的證據。另外，歐盟還把專家知識、意見等作為外語教育領域的證據。例如，為了支持歐盟理事會發布的《關于語言教學的綜合方法的建議》的實施，并促進同行交流，歐盟委員會組織了一系列關于語言學習的實施研討會（implementation seminars）。這些研討會為與會專家提供了在《關于語言教學的綜合方法的建議》發布的背景下，分享知識和經驗，以及就與語言教學有關的問題和挑戰進行辯論的機會。[18]這些研討會及相關專家知識、經驗、辯論結果等，往往為各種調查、報告等打下證據基礎，也構成了歐盟外語教育領域的循證政策運用和循證過程。

四、結語

歐盟外語教育領域中循證政策的上述系統性、典型性運用，體現了歐盟的循證意識、循證理念、循證實踐和循證過程。為了通過循證政策優化外語教育，歐盟積極構建證據庫、證據網絡，使證據來源多元化，遵循了從外語教育證據到外語教育政策的循證過程和循證機制，促進了歐盟外語教育政策的科學化、理性化、循證化。在循證政策的典型性運用中，歐洲語言能力調查積極尋找有效證據，通過循證過程發現外語教育領域需關注的教學對象、課程設置等重要內容。歐洲教育信息網報告利用《歐洲中小學外語教育主要數據》等內核證據，以及歐洲統計局、經合組織數據等多元外圍證據，為歐盟在教學對象、語種政策、課程政策、教學法政策、師資政策等外語教育領域，運用循證政策提供證據庫和證據網絡，促進了歐盟外語教育領域循證政策的運用。歐洲晴雨表調查實現了外語教育相關者之間的互動，在獲得民意、語言態度和語言國情等證據的同時，培育增強了歐盟公民的循證意識、循證文化，為歐盟在外語教育領域后續運用循證政策打下了循證基礎。

展望未來，歐盟外語教育領域中循證政策運用的重心，是強化外語教育信息向外語教育證據轉化，促進外語教育證據向外語教育政策轉化。歐盟委員會、歐盟理事會等機構應加強頂層設計，構建一體化的證據傳輸平臺，建立跨機構協同的組織機制和溝通渠道，實現外語教育政策制定、評估等的跨機構協同。歐盟應加強循證政策模式下系統、連續的證據儲存，通過構建“知識池”記錄各類以證據為中心的外語教育循證過程，促進證據共享和循證政策的體系構建，實現歐盟外語教育領域中循證政策運用的可持續發展。