國有企業內部控制優化策略研究
——基于中央巡視整改報告分析

孟 含

（蘭州財經大學，甘肅 蘭州 730030）

一、引言

當前，國有企業將治理重心放在防范化解重大風險上，而規范建設有利于企業發展的內部控制體系是規避國有企業重大風險的最佳途徑。雖然國有企業在內控管理建設方面重視程度很高，但依然還存在很多不足。而黨的十九大以來，中央巡視工作領導小組落實黨中央要求，已開展三輪巡視，完成了對中管企業的全覆蓋，取得明顯成效。相比較其他監督方式，政治巡視具有特殊優勢。從結果上看，巡視巡察能在短時間內，發現問題多、移送線索多、查處案件多、整改力度大、工作效率高。巡視監督與內部控制從內外兩方面加強對企業權利運行的監督。對過往文獻研究可知，巡視監督能夠幫助提高國有企業的全要素生產率，推動其高質量發展。那么巡視監督與內部控制之間是否存在一定的邏輯關系呢？又如何通過巡視成果影響企業內部控制建設？文章通過梳理相關文獻和整改報告，并應用因子分析法得出巡視監督視角下，影響企業內控有效性的主要成分，并結合樣本企業整改措施提出相應內部控制體系優化策略。通過梳理整改報告可以看出，巡視組在反饋問題和提出意見階段主要集于治理結構、思想意識、崗位權責、濫用權力等宏觀層面。文章選擇的樣本企業為直接由中央管理的國有企業，在落實整改階段，不僅關注宏觀層面，大多數還能做到舉一反三，主動從巡視意見中挖掘更深層次的問題，通過對其整改報告的研究，可以為其他國有企業提供改進思路，“由內聯外”推動國有企業健康向前發展。

二、基于巡視整改報告的國有企業內部控制分析

1.樣本選擇和數據來源

黨的十九大以來，中央巡視工作領導小組落實黨中央要求，已開展三輪巡視，完成了對中管企業的全覆蓋，取得明顯成效。本文從十九屆中央第三輪巡視的3 家中央單位和42 家中管企業中，選取42 家中管企業的巡視整改報告作為研究樣本。選取的樣本企業普遍單位體量大、業務類型廣、巡視反饋問題透徹，具有研究價值和代表性。

2.變量設計及取數表

根據對中央巡視整改報告中反饋問題的整理，本文先將樣本企業中存在的內控缺陷歸納定義為32 個具有代表性的問題并賦值，完成第一次降維。再結合COSO 內部控制框架，將32個問題整合為8 個要素因子（如表1）。結合選取變量表，使用SPASS26.0 軟件匯總42 份整改報告相關數據，并通過因子分析對相關數據進行分析統計。

表1 選取變量表

3.研究分析

相關性分析：基于SPASS26.0 相關性分析得到表2，可以看出，八個因子之間具有一定相關性，但只有因子CF1 與因子CA1 之間呈現較顯著正相關關系。即八個因子之間相互影響程度較小，有較少重疊信息，分類較為合理。

表2 八個因子的相關性矩陣

主成分分析：運用主成分分析方法，基于特征根＞1 的條件對8 個因子提取出三個公因子，并得出表3 的公因子總方差解釋。根據總方差解釋，可以看到三個公因子方差貢獻率分別為：29.333%、16.314%、13.472%，累計貢獻率達到59.119%，原則上可以代理八個因子的變量信息。通過觀察表4 可知，影響第一主成分的主要包括第一因子和第七因子；影響第二主成分主的主要包括第三因子和第四因子；對第三主成分影響最大的主要是第二因子。

表3 八個公因子總方差解釋

表4 八個因子的主成分分析

4.分析結論

通過相關性分析得出，樣本企業有效組織架構及合理的權責劃分與企業是否能夠執行適當控制活動顯著正相關，也就是，企業執行適當控制活動來降低風險需要良好的組織架構及有序的權責劃分。

通過主成分分析，對樣本企業內部控制形成影響的因素主要包括以下三個方面：一是組織架構設置不科學，權責劃分不嚴密，黨政企不分問題未得到解決，特別是對于黨組織融入公司治理結構貫徹差強人意，使得企業規范與黨的系列條例之間難以有機融合，加之如果不能對治理層級形成有效控制，易存在“內部人控制情況”，其通過影響企業政策制定，進而以符合規則的形式掩蓋不當利益獲取渠道，致使國有資產流失問題不能得到控制。且在企業日常管理中，不能通過選擇有效的控制方法并執行控制活動來降低風險，以至企業內部政策制定及落實不到位，生產質量問題、資產管理問題、重大違規、“微腐敗”等問題頻發。二是缺乏符合組織目標要求的用人導向及策略，以至于選人用人質量不高，常出現“使命感不強”、重大資金、項目消極決策等問題，加之未能落實有效的激勵和問責制度，導致監控管理不到位，主體責任層層衰減，對于內外監督提出的問題，常出現整改不利、敷衍整改甚至虛假整改的情況。三是治理層、管理層缺乏履行“勤勉盡責”的承諾，領導人員或是管理人員及其親屬或特定關系人利用職務便利，經商辦企業并于集團企業業務往來、內部人控制產生的轉移國有資產等問題難以規避，且企業內部以風險為導向的內控文化并未盛行，致使對重大風險的防范化解問題認識虧折，投資經營問題頻發、帶息負債和“兩金”占用嚴重等問題遲遲未能解決。

三、基于政治巡視報告的國有企業內部控制優化策略

1.以結構改善為核心夯實控制基礎

一是“一崗雙責”，搭建制衡高效的治理結構。唐大鵬（2018）認為，黨組織在董事會及管理層中“雙向進入、交叉任職”程度越高，巡視組的威懾效應越強。黨組織作為我國獨特的公司治理機構，通過“雙向進入、交叉任職”介入公司治理，提高了信息傳遞的效率效果，并通過黨管干部進一步加強巡視威懾力量。因此，中管企業應帶頭貫徹“一崗雙責”，探索業務工作和黨風廉政建設攜手共進策略。在公司治理中，理清不同治理主體之間的權責功能，厘清權力界限，堅決落實“三重一大”集體決策制度，企業發展戰略要通過黨組前置程序來把握方向、敦促落實，用行動踐行黨中央重大決策部署落實到位、上級組織工作要求落實到位、企業發展戰略落實到位，確保企業規范與黨系列條例之間有機融合。對于治理層和管理層的成員結構也要實時關注，及時進行調整。還需在干部績效評價中加入內控評價與審核結果的參考部分，給予高度關注并落實成為晉升的重要參考，以此激發企業不斷完善內部控制的內生動力，漸漸形成自主控制、自我優化的良好導向。二是“主責主業”，依靠改革契機完善組織架構。借力國企改革三年行動，圍繞企業總體戰略和應承擔國有經濟的功能定位，聚焦主責主業，著力構建具有中國特色社會主義風采的現代企業制度。對于部門崗位的設置應遵循制衡有術、精簡高效的原則，通過編制澈底澄清的崗位說明書，并基于企業自身情況不斷改進與組織架構相適應的關鍵崗位輪崗、分事行權、專項審計等控制制度。明晰劃分各部門各崗位權責，確保權責匹配、不相容崗位分離。三是“選賢用能”，不斷強化內部控制應用能力。要以培養政治素質過硬、業務能力突出的人才為目標，加強干部和人才隊伍建設。堅持把黨管干部原則與市場標準選拔人才相結合，對于非黨員職工，要引領和教育，努力形成聽黨話、跟黨走的良好氛圍。同時，要將內部控制責任明確到每一位員工，納入到單位考核和個人績效考評之中，將以風險管理為主的內控文化氛圍營造融入企業日常活動之中，有序拓展內部控制設置和實施本領。

2.改進內控系統

當前國有企業內控和風險管理已漸趨完善，但仍需根據實際情況及時查缺補漏。對于對內控系統，應聚焦重點，對反復發生的問題找準主要原因，落實“一針見血”的制約機制，對規章制度明令禁止的活動必須態度堅決。首先要不斷擴展內部控制對象，并建立內部審計與巡視等外部監督體系通力合作模式，信息共享，結果共用，全方位加固權力運行機制。其次根據企業組織結構，分為決策和執行兩個層級。對決策層的控制應與黨委會協調配合，從預防性控制、授權審批控制兩方面防止權力集中帶來的一系列問題；對于執行層，要將權力控制程序有機嵌入業務活動中，如運用信息系統搭建集采平臺等高效的控制制度等。再次，深化落實系統觀念，以運營、合規和報告為主線整合控制體系，并通過持續評價及時反饋內部控制缺陷，對內部控制系統形成動態管理。

3.聯動外部推力

相較于其他外部監督，政治巡視能夠發揮其特有的威懾效應，國有企業開展巡視監督，企業黨組收到巡視組反饋的巡視意見后，會當即采取相關行動踐行主體責任，對于強化國有企業政治導向，助推國有企業自我凈化、自我提升意義重大。因此，依靠巡視全覆蓋統籌聯動，以巡視為主導聯動各方形成監督合力，進一步強化內控建設的外部推力。這需要做到以下三點：首先巡視中要給予企業內控足夠關注，并將內部控制建設作為評估整改效果的有效依據，通過對落實不利集團企業點名批評等，威懾企業不斷優化內控體系。其次要提高黨政領導班子責任考核評價與內控掛鉤程度，激發企業自主優化動力，對違反廉潔紀律、基層“微腐敗”等問題嚴肅處理，持續推動內控整改落實。最后應加強內外聯動，通過召開聯席會議等方式，共享巡視整改和各類監督成果，不斷創新外部監督合作方式和相應壓力傳導機制。