基于政府治理視角的政府審計研究

左夢瑤 秦慶 重慶工商大學會計學院

引言

政府審計產生于公共受托責任，是政府治理不可替代的重要構成，對于實現政府治理優化有重要意義。政府審計依托于政府治理產生，隨著國家經濟社會的發展，政府治理難度加大，政府審計的功能逐漸拓展、地位愈發關鍵。通過對政府審計的研究，可以發現政府審計執行過程中不足，進而及時解決改善，顯著提高政府治理能力。

一、政府治理的內涵及體系組成

（一）政府治理的內涵

治理理論于20世紀末興起于一些西方國家，如今被各國政府治國轉型普遍應用，我國相關學者也進行了研究，如今已經形成了一套成熟的理論體系。政府治理指的是政府行政管理系統作為治理的主體，聯合社會組織、市場組織等非政府部門共同參與協作形成網絡型活動，行使公共權力，對社會矛盾進行協調，對公共事務進行管理。良好的政府治理能對國家公共資金和社會資源進行合理約束，推進社會秩序的穩定，促進市場經濟的發展，保障公眾利益最大化，實現國家良性運轉。

（二）政府治理體系的組成

政府治理體系是在黨的領導、人民當家作主和依法治國這三者有機統一的框架下所構建的以政府為中心，社會組織、市場組織共同協作的開放的多層次多維度體系，其體系構建如圖1所示。

圖1 政府治理體系示意圖

二、政府治理與政府審計的關系

（一）政府治理與政府審計具有共同的理論基礎

從根本上來說，政府和政府審計均起源于公共受托責任的存在。政府是為了履行人民群眾委托的公共責任而設置的公共管理組織，政府治理產生自公共管理中的“政府失效”（即政府履行公共責任過程中出現新的問題）。而政府審計正是為檢查衡量政府公共受托責任履行狀況和監督政府行使權力、管理公共事務、分配社會資源情況而設置的控制機制，“政府失效”的需求決定了政府審計的產生。因此，政府治理與政府審計都以公共受托責任的委托代理問題為核心，共同目標在于防范政府在履行公共責任過程中造成損失和全面促進政府在奉行公共受托責任中發揮作用。

（二）政府審計是政府治理的重要構成

為了有效運行和落實公共權力，政府的公共受托責任被分為三項基本組織活動，分別是決策、執行和監督，而政府審計作為政府監督體系的重要形式，正式被授予了相應的權力、以相對獨立的形式制約和平衡權力，通過審計活動對政府其他權力機關進行監督，對受托責任人履行職責情況進行問責和考評，為決策系統和執行系統提供支持，對政府治理狀況評測考量，使公共受托責任獲得規范、高效、全面的踐諾，推進政府走向良治。

（三）政府審計與政府治理的本質與目標相匹配

從本質角度看，政府治理和政府審計都源于國家治理，同是屬于國家治理這個巨大運行系統內的齒輪和零件，是依法行使公共權力的制度安排。從目標的角度來看，政府治理和政府審計的根本目標都是實現公共受托經濟責任的規范奉行，都以提升國家治理效率和治理能力、捍衛國家利益為工作重點和發展方向。政府治理的目標決定了政府審計的工作重點，政府審計的各項工作都理應緊密圍繞政府治理的目標，政府審計工作應保持專業性和獨立性以實現政府治理目標。

三、政府治理視角下政府審計的功能

在我國目前的事業建設過程中，政府治理的現代化要求政府審計職責定位不斷深化，實現“邊審邊改，以審促改”。政府治理視角下，政府審計在政治、經濟、社會等國計民生領域的各個方面都發揮著積極作用，表現在以下幾個方面：

（一）監督制約權力

我國政府治理必須堅持黨的領導，因此，黨的先進性與純潔性一定程度上影響著政府治理的能力與效率。政府審計監督和制約權力的職能主要體現在領導干部經濟責任審計制度。領導經濟責任審計以服務黨要管黨、全面從嚴治黨為使命。可見，政府審計在促進權力規范運行方面有獨特優勢，能有效防范國家公共權力異化，保證國家權力真正作用于治理國家、服務人民。

（二）改善發展民生

政府審計突出關注民生領域的重點事項和重點資金，完善民生管理制度，保障民生政策的貫徹和民生項目的推進，揭示民生資金撥付、民生工程建設中存在風險隱患。在“三農”、扶貧、社保等重要的民生項目和工程中有所作為，保障民生資金用到民眾身上，民生項目為民眾解決問題。為提升人民的幸福指數作貢獻，將政府工作真正做到利民惠民，讓人民對政府產生信心。

（三）保障民主建設

“一切權利屬于人民”，本著政府對人民負責的基本原則，政府審計要做到堅持為人民服務，審計人員要以維護人民利益為初心。各級政府在行使國家權力時，要做到公開公正、合法合規，建立陽光政府、透明政府。政府審計對政策的合法性、合規性、有效性進行審核，能有效促進政府公務信息透明化和決策民主化，盡可能減輕政府與社會公眾之間的信息不對稱狀況，為社會公眾積極參與到監督和決策中提供有效的信息獲取途徑，避免各級政府在管理過程中出現問題，全面提升人民對政府當局的信任程度。

（四）防范治理風險

目前我國發展還處在重要戰略機遇階段，伴隨著機會的大量增加，各領域也出現了很多新式的風險。政府審計具有預防、揭示和抵御功能，能及時揭示社會運行中的不穩定因素，在防御國家風險、維護社會安全方面發揮著不容忽視的作用。通過政府審計在各個領域的全面覆蓋，能夠及時發現運行過程中的薄弱部分，揭示風險隱患帶來的危害，協調各方妥善處置苗頭性問題，清除妨礙政府治理的障礙，有效規避化解國家安全風險，盡可能地降低風險損失。

（五）促進經濟良性發展

政府審計能促進經濟的持續健康發展：一是監督國家經濟政策是否在各地區各級的政府得到了有效落實，我國政府管理規模大、層級多，易有政令不通、措施貫徹不嚴的情況，政府審計可以持續對政策規定的執行狀態進行跟進監督，及時掌握經濟政策是否精準落實到位的情況。二是服務于決策部門，提供依據或給出建議，政府審計部門通過自身工作能掌握大量經濟信息，辨析信息的有效性以及真實性，對決策進行豐富補充可以降低失誤。三是確保政策目標的實現情況和實行結果不會與政策目標偏差，政府審計可以不間斷的跟進經濟決策，及時發現和揭示決策實施過程中的問題漏洞，并迅速將處理結果反饋給相關部門，進而保證政策充分發揮作用、實現應有的效果。

四、政府治理視角下的政府審計存在的問題

（一）政府審計的獨立性無法保障

我國現行的審計制度是雙重領導體制，審計機關不僅要接受本級政府的直接領導，還要接受上一級審計機關的領導，這種情況下審計結果可能會受到影響。以地方審計機關為例，員工職務變動、獎勵懲戒等事項全都由該級政府進行管理，會導致審計部門工作中一定程度上對政府妥協，與真正實現獨立性存在一些差距。且由于地方審計部門隸屬于地方政府，工作資金、時間、人員等受政府安排，其審計目標難以避免會受到政府的干預。因此，不能完全保證審計工作的獨立性和審計結果的公正性。

（二）政府審計法規滯后

我國目前正處于一個經濟社會飛速發展的時代，新事物、新問題、新技術層見疊出，政府治理壓力不斷加大。一方面，由于新情況的產生，審計工作中不可避免遇到一些新的問題，而政府審計在法治化方面建設比較落后，法律法規不具體、不全面、不深入，導致審計工作中處理問題的法律依據不足。另一方面，法律制度賦予政府審計的權限和資源較為有限，審計機關現有的權限和人財物資源難以支持審計職能的充分發揮，可能發生審計機構收集資料緩慢困難、無權處理等一些問題的出現，不符合政府審計發展的要求。

（三）政府審計手段、方法不完善

政府治理涵蓋范圍廣、工作復雜，各部門內部結構和性質各不相同，審計所用的方法也應該有針對性，但實際工作中，審計機關難以實現對每個部門的調整審計方法都能與之相適應，審計工作形式較為單一，不能得出正確的審計結果。另外，相比社會審計中對信息技術的熟練應用，例如數字化儲存會計資料、利用計算機輔助審計檢查等，政府審計對信息技術的使用還十分有限，審計的效率低下、效果堪憂，不能滿足現代政府治理的需求，審計手段和審計方法有待改進。

（四）政府審計人才匱乏

政府治理作為多層次多維度的復雜體系，要求審計人員無論是在專業技術方面還是在政治素質方面都要保持高水平。并且由于我國新形勢的發展，政府治理難度增加，治理方式越來越專業化和規范化，這給政府審計人員提出了更高的要求，要求審計人員具有更高的專業勝任能力，僅僅掌握財會、審計領域的知識已然不足夠，還要增加自身知識廣度，掌握法律、金融、稅務、管理方面的知識。但目前能達到這樣要求的審計人員較為稀缺，政府審計人員隊伍亟須引進更多的人才。

五、政府審計與政府會計協同提升政府治理的措施

（一）完善審計法規，明確審計權限職責

要順利開展政府審計工作，建立一套完整且內容齊備的法律依據是必須的。這就需要健全國家法律法規，修復現有法律法規中存在的紕漏，盡可能全面覆蓋審計領域，避免各項法規之間矛盾沖突。政府審計法規要涵蓋各方面，不僅要明確政府審計的職能和權限，規范審計人員的工作行為，還要賦予審計機關行政執法權力，使審計人員工作不畏手畏腳，拓展政府審計監督領域，細化政府審計的審計目標和審計任務，讓政府審計工作有法可依。

（二）優化審計流程，創新審計技術方法

政府審計要參與復雜多維的政府治理，必須對審計流程進行優化升級，分別對審計準備、審計實施、審計報告、審計檢查等階段進行完善，引領司法監察機關參與配合審計工作，最大程度開發利用政府審計成果。鑒于大數據和云計算技術的普及應用，政府審計需要樹立現代化審計思維，成立專業數據分析團隊，建立健全的信息化審計系統，引進先進的軟件技術。通過在審計工作的各個環節之中對信息技術的應用，開展全樣本審計，實現審計工作的數據化，提高審計工作效率。

（三）推行審計公開，加強審計工作透明度

由于信息不對稱現象存在，社會公眾具有要求審計機關公開審計的需求，并隨著我國人民參政意識不斷增強、問政途徑不斷增加，其參與政府治理的訴求也不斷增強。為了保障公民的合法權利和合理訴求，政府審計應將審計結果及時向社會公開，并鼓勵人民了解審計信息、參與審計活動和提出相關意見。為了達到人民和政府審計之間及時有效的信息溝通，可以利用電視、網絡、報紙等多重渠道，及時、全面地公開審計信息，接受社會公眾全方位監督問責，以提高政府審計工作的透明度。

（四）培養審計人員，提升審計隊伍水平

隨著政府治理對政府審計提出的標準越來越高，政府審計對從業人員的綜合能力要求也越來越嚴格，畢竟審計人員的能力密切影響著審計工作的質量。因此，要將培養優秀審計人才、提升審計人員的審計思維和審計技術作為提升政府審計質量的重點。首先，要設定科學的培訓目標，制定合理的審計人員培訓制度，使審計人員充分了解自身工作的重要性和審計工作在政府治理中的重要地位和作用，強調審計人員責任感的樹立，明確對審計人員的高從業要求和標準。其次，還要根據培訓目標來調整培訓內容，培訓內容向多元化和現代化發展，不僅掌握審計專業知識，還要涉及一定其他專業的業務知識，不斷掌握新技術和新方法。最后，對審計人員制定獎勵政策，給予資金支持，引進先進技術和管理方法，以提升審計工作效率。

結語

當前我國正在全力推進政府治理體系和治理能力的提升，這意味著政府審計的重要性將愈發突出。在政府治理的過程中，政府審計在監督制約權力、改善發展民生、保障民主建設、防范治理風險和促進經濟良性發展等各個領域都發揮著積極作用。為了進一步滿足政府治理在這些領域的客觀要求，政府審計還需要在審計法規、審計流程、審計公開、審計人員等方面加以強化改進。雖然目前還存在著一些缺陷和不足，但相信隨著政府審計的強化，政府審計將為政府治理提供更強有力的保障。