基于PPP模式的河北省建筑垃圾處置產業化發展路徑探究*

張敏 曹聰慧 宋曉剛

(河北經貿大學，河北 石家莊 050061)

0 引言

建筑業是我國國民經濟發展的支柱性產業之一。隨著新型城鎮化進程的加快與城市化規模的迅速擴大，建筑業發展呈現持續上升趨勢。2020年，我國建筑業產值增速超過國內生產總值增速，總產值達到26.4萬億元[1]。但是，隨著建筑業的發展，建筑垃圾的產量也在急劇增加。近年來，我國大中型城市建筑垃圾年產量超過20億t，占城市固體廢物總量的40%，是生活垃圾總量的10倍[2]。加快建筑垃圾資源化利用，可以有效減少建筑垃圾處置不當導致的環境污染問題，降低對原生自然資源的開發需求，對于實現“碳達峰、碳中和”目標具有重大戰略意義。

1 國內外建筑垃圾處置現狀

1.1 國外建筑垃圾處置現狀

目前，歐美國家建筑垃圾總體資源化率達90%[3]。德國早在20世紀50年代就開始重視回收利用建筑垃圾，通過制定系統的法律法規，建立了成熟的建筑垃圾回收機制，提高了建筑垃圾利用率，促進了建筑垃圾處置產業化發展[4]。日本于2002年頒布實施了《建筑廢棄物再生利用法》，并且每6年發布一次《建筑回收促進計劃》。通過清晰劃分相關主體責任和提供完善的建筑垃圾處置配套設施，日本建筑垃圾總體資源化率超過95%[5]。

1.2 我國建筑垃圾處置現狀

雖然我國建筑垃圾處置和資源化相關研究起步較晚，但經過近幾年的快速發展已經取得了可觀成效。2018年，全國35個建筑垃圾治理試點城市(區)共建成995座建筑垃圾處理廠，綜合處理建筑垃圾46 082.53萬m3，資源化總量為21 718萬t/a。2016年，工業和信息化部與住房和城鄉建設部聯合發布《建筑垃圾資源化利用行業規范條件(暫行)》(以下簡稱《規范條件》)，對行業產業的示范和引領效果逐步顯現，建筑垃圾回收與再生利用標準體系框架初步建立。

2 建筑垃圾處置產業化發展影響因素分析

本文采用PEST分析法對建筑垃圾處置資源化產業發展的外部環境進行分析。PEST是指政治(Political)、經濟(Economic)、 社會(Social)和技術(Technological)四大類外部環境因素。

2.1 政治環境

20世紀90年代，我國制定了建筑垃圾處置的相關法律法規，目的是維護城市市容和管理城市固體廢物垃圾。此時，并沒有對建筑垃圾資源化進行具體規定。2003年，《城市建筑垃圾和工程渣土管理條例》提出，城市建筑垃圾應統一管理、資源化利用。此后，建筑垃圾的回收利用及處置得到社會各界廣泛關注。國家不僅頒布了一系列相關法律，而且投入大量資金，并給予相關企業政策優惠等扶持，有效推動了我國建筑垃圾產業化發展。2016—2020年，我國建筑垃圾處置相關政策示例見表1。

表1 2016—2020年我國建筑垃圾處置相關政策示例

基于表1數據和相關研究成果可知[6]，在2016—2020年我國建筑垃圾處置相關政策中，強制性政策占比為48.03%，經濟激勵性政策占比為18.11%，引導性政策占比為33.07%，自愿性政策占比僅為0.79%。由此可見，強制性政策經常被使用，自愿性政策較為缺乏，經濟激勵性政策需要加強。

2.2 經濟環境

建筑垃圾產業化發展的經濟環境分為兩大部分：一是上游的垃圾處理方式；二是下游的再生產品消費市場，包括建筑垃圾的處理、產品的價格、市場環境和競爭環境。

目前，我國建筑垃圾回收利用尚未形成完整的產業鏈，存在一定的局限性。其中，信息不對稱問題尤為突出。一方面，在產業鏈的上游，許多建筑垃圾的生產者對建筑垃圾處理不當，如隨意填埋、丟棄等，對環境造成嚴重污染，而有能力處置建筑垃圾的可再生材料生產者則缺乏原材料；另一方面，在產業鏈的下游，再生產品主要面臨兩個考驗：價格和質量。基于此，首先，應把控建筑垃圾再生產品的價格。消費者對于價格是敏感的，在同等質量下，通常會優先選擇價格較低的產品。在不能正確認識再生產品的情況下，對于相同質量、相同價格的再生產品和天然產品，消費者通常更傾向于天然產品。其次，嚴格把控再生產品的質量。再生產品的質量必須符合國家相關標準，滿足消費者使用需求。這兩個方面如果處理不當，不僅會打擊相關企業的生產積極性，而且會對產業鏈的發展造成嚴重影響。

2.3 社會環境

從建筑垃圾產業化利益相關方的角度分析，社會環境主要包含以下內容：人們對環境保護的意識、社會責任、價值觀、投資傾向、對回收產品的接受程度等。目前，社會環境問題較為嚴重，主要原因如下：

(1)不同于日常生活垃圾，建筑垃圾一般堆放或掩埋在城市郊區，對人們日常生活的直接影響較小。因此，人們對建筑垃圾處置問題的緊迫性認識不到位。

(2)建筑垃圾回收產業化具有投資大、回收期長等特點，地方政府缺乏足夠的資金投入，社會投資的動力也明顯不足。

(3)消費者對回收產品知之甚少，受傳統觀念影響，對回收產品持懷疑態度。相關數據表明：消費者對建筑垃圾資源化的了解程度一般，深度了解的僅占11.5%；經常使用再生產品的占比較低，僅為10.6%，偶爾使用的占比達53.7%[7]。

2.4 技術環境

技術環境能夠反映當前的先進工藝水平。建筑垃圾處置涉及運輸、分揀、破碎、再利用等多種技術。在再生混凝土應用方面，部分學者將廢棄磚料破碎成再生磚骨料或利用廢棄混凝土代替天然石子，深入研究骨料粒徑、水灰比、目標空隙率對材料力學性能和透水性的影響；在建筑垃圾分揀、破碎方面，已研制出移動式自動化快速分揀設備與破碎機。雖然以上研究成果與工具為建筑垃圾產業化進程提供了技術支持，但是為了實現我國建筑垃圾產業化發展，還需要進行技術創新，研發更加高效、可靠的全自動化垃圾處理設備，以提高行業技術水平。

3 基于PPP模式的河北省建筑垃圾處置產業化發展路徑探索

PPP模式是基于公私伙伴關系的項目合作體制，通過社會資本參與提供公共物品和服務，實現公共任務和公私雙方利益。資金是公私伙伴關系制度的重要組成部分，許睦野[8]通過財務收益和國民經濟評估指出，在建筑垃圾回收行業引入PPP模式能夠實現政府與社會資本雙贏。

3.1 基于PPP模式的河北省建筑垃圾處置產業化方案

本文基于PPP項目的一般運營模型，在理論框架內定義適用于河北省的建筑垃圾處置產業化發展PPP模式，以減少建筑垃圾產業化發展的負面因素影響。

3.1.1 BOT運行模式

BOT模式是指基礎設施投資-建設-經營一體的合租方式。在該模式下，政府根據協議給予私營機構優惠，通過籌集資金進行基礎設施建設，并根據協議管理和運營設施并提供相關的商品和服務。在特許經營許可達到合同規定的運營期限后，企業將項目的所有權移交給政府部門。BOT模式的運行主體主要包括三個方面：政府授權的各行政部門；私營機構或聯合體建立的特殊目的公司(Special Purpose Company，SPC)；PPP項目的規劃、建設及運營等單位。在BOT模式下，融資、建設及合同期限內的運營風險承擔者為私營機構，政府通過激勵機制或措施補償私營機構的風險成本。一方面，能夠有效降低政府的財政負擔；另一方面，能夠有效提升項目管理水平。BOT運行模式如圖1所示。

圖1 BOT運行模式

3.1.2 TOT運行模式

TOT運行模式是指政府部門將建筑垃圾處置項目的經營權交給私營機構，由私營機構籌建SPC進行項目運營，并在項目經營期內獲取回報；經營期滿項目移交政府。TOT運行模式的優點是：在不改變所有權的基礎上，政府只將經營權轉讓給私營機構，擁有項目的控制權；政府亦可通過協議引進私營機構的先進技術與管理經驗，提升建筑垃圾處置項目運作水平；私營機構不參與項目建設環節，直接從政府獲得已完工建筑垃圾處置項目與項目特許經營權，規避了施工風險。TOT運行模式如圖2所示。

圖2 TOT運行模式

3.2 各參與主體的任務分配

PPP模式下，政府與私營機構是合作伙伴關系，而非上下級或管理與被管理的關系。在前期準備階段，雙方應就建筑垃圾處置項目達成合作意向，在協商一致后，由私營機構組建SPC開展各項準備工作。

在招投標階段，政府授權相關部門將土地分配給SPC，并授權其他項目主管部門開展預算審查、建筑許可、環境評估等工作。考慮到建筑垃圾處置項目對社會公眾有利，政府部門可為相關企業提供合理的政策幫扶、資金支持相關補貼。補貼分配取決于項目實施效率，可以在項目設計階段一次性分配，也可以按年分配。

在建設階段，SPC需要與銀行、保險公司、設計單位、咨詢公司和施工單位等進行協調，落實貸款協議、保險協議、設計合同、咨詢合同與建設合同的簽訂，以縮短建設周期，降低項目特許經營期成本。

在運營階段，為了保證持續獲得原材料(建筑垃圾)，SPC應與建筑垃圾供應商(施工企業)建立長期合作關系。此外，SPC應具有較高的管理水平，一方面，能夠保障資金的快速回流；另一方面，能夠通過良好的經營方式吸引穩定的客戶流。

在整個項目實施過程中，政府應加強對項目的監督管理，確保建筑垃圾處置產業化發展符合社會秩序與市場機制。在PPP模式下，一方面，企業的管理水平和技術水平不斷進步，生產效率大幅提升，各類新型再生產品陸續開發并得到應用；另一方面，消費者對可再生產品的認識提高，形成再生產品的購買力，保證了建筑垃圾處置產業的社會效益、經濟效益和環境效益最大化。

3.3 PPP模式下河北省建筑垃圾處置產業化發展保障措施

3.3.1 建立健全建筑垃圾處置法律法規

政府與合作企業應簽訂合同，建立合作關系，同時保證合同內容符合國家和行業的相關法律法規。因此，服務標準和質量、市場準入和退出機制、違約責任等必須明確，并應根據建筑垃圾處置產業化發展的實際情況進行補充和完善。

3.3.2 加強監督管理體系建設

與傳統的工程項目管理相比，PPP模式倡導政府與社會資本合作，因此，項目的建設與運營監管十分重要。在PPP模式下，政府不僅需要提供公共服務，而且需要監督項目運營。引入PPP模式后，應建立規范化、系統化的監督管理體系，細化監督條例與管理模式，保障市場規范有序運行與健康發展。

3.3.3 創新發展多元化投融資模式

目前，河北省建筑垃圾處置與資源化水平較低，應建立多元化投資機制，實現投資和生產成本多元化。例如，政府可以對施工單位等建筑垃圾供應商征收垃圾處理費，再以補貼的形式返還建筑垃圾處理企業。當行業利潤逐漸趨同時，政府再對建筑垃圾處理企業收取相應的管理費用，以價格優惠等方式補貼給再生產品消費者，從而形成政府、建筑垃圾處理企業、施工單位等多主體合作共贏、風險共擔的有利局面，進而吸引河北省投資建筑垃圾處置產業化發展投資合作方。

此外，應加強建筑垃圾資源化的宣傳和教育工作，強化公眾的環保意識，鼓勵公眾積極參與。

4 結語

建筑垃圾產業化能夠保護自然資源、減少建筑垃圾對生態環境的負面影響，符合新時代綠色城市建設目標，對實現“碳達峰、碳中和”戰略目標具有重大意義。通過分析建筑垃圾現狀可知，應將PPP模式引入該行業，在政府和社會資本之間尋求平衡。通過建立健全建筑垃圾處置相關法律法規、加強監督管理體系建設、創新發展多元化投資融資模式等措施，提升河北省建筑垃圾處置和資源化能力。