綜合管廊運維安全管理體系研究

舒欣欣 王新慶 錢冬旭 陸敏博

(悉地(蘇州)勘察設計顧問有限公司，江蘇 蘇州 215123)

0 引言

城市地下綜合管廊建設是國務院啟動的一項重大民生工程，是城市基礎設施現代化建設的趨勢和潮流。根據《全國城市市政基礎設施建設“十三五”規劃》，“十三五”期間全國大規模建設綜合管廊8000km以上，“十四五”期間這些綜合管廊進入全面運營管理時期。隨著綜合管廊規模日益增大、入廊管線種類及數量日益增多，綜合管廊運維階段的安全性和穩定性顯得尤為重要[1]。

2018年，國務院辦公廳印發了《關于推進城市安全發展的意見》，提出加強基礎設施安全管理，強化安全風險管控。2018年，國務院常務會議通過了《生產安全事故應急條例》，這是我國首部專門針對生產安全事故應急工作的行政法規，提出要提升基礎設施應急管理及相關救援能力。由此可見，綜合管廊運維的安全管理迫在眉睫。

由于我國綜合管廊建設發展歷史較短，運維安全管理的經驗稍顯不足，管理體系更有待完善。本文從人員、設備設施、環境、管理4個方面分析綜合管廊運維過程中存在的安全風險，結合相關規范的要求，構建由安全管理組織體系、安全管理內容和安全管理考核組成的管廊運維安全管理體系，以期為綜合管廊運維階段的安全管理提供參考。

1 管廊運維安全風險分析

為確保綜合管廊在運維過程中的安全性，需先分析各類風險因素，辨識評估風險源，再針對性地采取規避措施。

根據人類工效學的基本原理，參考地鐵系統運營風險分析，結合綜合管廊運維特點，綜合管廊系統可認為是一個涉及“人-機-環-管”的大系統[2]。從人員因素、設備設施因素、環境因素、管理因素4個方面對綜合管廊運維安全風險因素進行分析，如圖1所示。

針對上述安全風險因素分析結果，若風險因素可控，在采取相應措施防止人的不安全行為、消除設備設施的不安全狀態、減小環境的不良影響并提高管理水平的情況下，可避免可控風險引發的事故；若風險因素不可控，在制訂高效的應急響應與處置方案的情況下，可將損失降至最低[3]。

2 綜合管廊運維安全管理體系構建

目前，我國綜合管廊運維階段的安全管理主要存在重建設輕運維、涉及部門多協調難度大、管理標準不統一、運維管理信息化水平低、考核機制缺失等問題[4]。結合《城市地下綜合管廊運行維護及安全技術標準》(GB 51354—2019)(以下簡稱《標準》)相關要求和上述安全風險分析結果，構建由安全管理組織體系、安全管理內容和安全管理考核組成的綜合管廊運維安全管理體系。組織體系是安全管理工作得以開展的基礎，管理內容是保障綜合管廊安全運維的核心，管理考核是綜合管廊安全運維有效落實的保障。

2.1 安全管理組織體系

為組建清晰合理的綜合管廊運維安全管理組織體系，各城市一般由市管廊工作領導小組統領綜合管廊的規劃建設和運維管理工作，各相關方的職責見表1，相互關系如圖2所示。各方分工不同，各部門職責不同，發揮各自特長，促進精細化管理，提高綜合管廊運維安全管理效率。

2.2 安全管理內容

根據《標準》的要求，針對圖1分析得到的管廊運維安全風險因素提出相應的管理措施進行風險規避，分為出入安全管理、作業安全管理、信息安全管理、環境安全管理、安全保護管理和應急管理6類[5]；采用專家打分法進行評估，管理措施重要性排序依次為：安全保護管理、作業安全管理、應急管理、出入安全管理、環境安全管理和信息安全管理。也就是說，需要更注重排序靠前的管理措施。

表1 綜合管廊運維安全管理相關方職責

2.2.1 安全保護管理

相較于兩側地塊，綜合管廊一般更早開發建設，當兩側地塊地下空間和上部交通設施施工時，會對綜合管廊本體結構會產生不利影響。多年工程經驗表明，靠近綜合管廊的堆載施工、基坑開挖等行為會造成綜合管廊發生不同程度的位移和傾斜，甚至導致管廊本體出現裂縫，影響運行安全。

評估結果表明，安全保護措施的風險防控重點依次是周邊施工未采取充分保護措施、周邊施工未經許可和管廊不均勻沉降。為促進和規范綜合管廊保護工作，管廊管理單位在實施綜合管廊保護時有據可依，管廊行政主管部門應會同規劃和自然資源等部門劃定綜合管廊安全保護范圍，明晰管廊周邊施工的具體要求，避免綜合管廊周邊地塊開發對廊體結構造成破壞。

安全保護范圍包括安全保護區和安全控制區。《標準》規定，安全保護區外邊線距綜合管廊結構外邊線不宜小于3m，并且應設置有明顯可參照的邊界標志；根據基坑施工經驗，安全控制區外邊線距綜合管廊結構外邊線不宜小于15m，采用非開挖法施工的綜合管廊安全控制區外邊線不宜小于50m[5]。

對管廊沿線兩側的建設行為，需要相關行政主管部門實施行政許可的，建設單位應書面征求管廊管理單位意見；不需要相關行政主管部門實施行政許可的，應在施工前以書面形式告知管廊管理單位。建設單位應在開工前與管廊管理單位簽訂保護協議，按照管廊管理單位同意的保護方案落實保護措施，接受對其建議或作業活動的安全監管，并及時消除各類安全隱患；應根據綜合管廊結構、設備、設施和不同自然條件，針對性地制訂綜合管廊設施保護及安全運維應急預案，并經管廊管理單位審核同意；應委托符合資質要求的第三方監測單位對受影響區域的綜合管廊設施進行專項保護監測。具體流程如圖3所示。

2.2.2 作業安全管理

綜合管廊內部作業屬于地下有限空間作業，具有作業空間受限、環境條件復雜、安全風險點多等特點。為保障作業安全和綜合管廊運維安全，應對不同對象的巡檢、維護、檢修、施工等各類作業進行全過程管控，對一切威脅管廊安全運行的重大風險進行管控則是重中之重。

評估結果表明，作業安全管理措施的風險防控重點依次是人員違規操作、人員防護不足、管線交叉作業不規范、管廊附屬設施防護措施不足、特種作業不規范、安全作業規程執行不到位、人員缺乏專業業務知識等。

按照作業對象分類，作業主要分為管廊作業和管線作業。不管哪類作業，入廊作業都必須遵守基本要求，主要包括人員要求、環境要求和作業要求。

(1)人員要求。所有專業作業人員，規定持證上崗的，必須持證；無規定持證上崗的，應具有最低安全、技能資質或條件。入廊作業必須進行作業方案和安全措施審批，批準后才可入廊。作業和安全防護用品必須保持完好。

(2)環境要求。作業人員入廊前和作業時均需保持環境參數符合安全要求。

(3)作業要求。保持場地整潔，通道暢通；現場需按照相關規定設置安全警示標志。

交叉作業的單位應簽訂安全生產管理協議，明確交叉作業施工區域及作業內容，明確各自的安全生產管理職責和應采取的安全措施，并指定專人進行安全檢查與協調。

《特種作業目錄》規定的電工作業、焊接與切割作業、高處作業等必須按國家有關規定執行，并根據綜合管廊內空間受限、通風受限等環境特點采取合理的防護措施。

入廊管線單位等外單位入廊作業前需提出申請，建議使用風險抵押金制度。管廊管理單位對外單位的施工作業行為進行考核，以增強外單位安全作業意識，維護正常的安全生產和工作秩序。考核被扣的安全風險抵押金納入企業安全專項資金。

2.2.3 應急管理

應急管理是指在突發事件的事前預防、事發應對、事中處置和善后恢復過程中，通過建立必要的應對機制，采取一系列必要措施，保障生命和財產安全[6]。應急管理工作內容可以概括為“一案三制一保障”：“一案”是指應急預案，是為有效預防和控制可能發生的突發事件，最大限度減少突發事件及其造成損害而預先制訂的工作方案；“三制一保障”分別是指應急工作的管理體制、運行機制和體制以及應急保障體系，是對應急預案的支撐。

評估結果表明，應急管理措施的風險防控重點依次是應急預案執行不到位、應急預案不完善、人員應急演練不足、臨場應變能力不足。合理有效的應急預案能夠在處置突發事件時組織合適的人員、調動足夠的資源、采取正確的應對措施。應急預案缺失或者內容不合理則無法對突發事件進行有效處置，從而導致重大的人員傷亡和經濟財產損失。

突發事件發生后不僅涉及管廊管理單位，還涉及入廊管線單位、行政主管部門等，因此管廊所在地應構建以突發公共事件總體應急預案為龍頭，以市級綜合管廊專項應急預案、各區綜合管廊專項應急預案為主體，以管廊管理單位和入廊管線單位應急預案為基礎的應急預案體系，如圖4所示。管廊管理單位的運維應急預案應包括綜合應急預案、各專項應急預案和現場處理方案，專項應急預案包括入廊管線事故、外部影響事件、外部侵入事件、自然災害事故、人身傷害事故、急性傳染病事件和各類災害事故的衍生事故等。

目前，國內大部分城市的綜合管廊運維應急預案體系尚不完善，市級管廊運維應急預案還未制訂，管廊管理單位應急預案存在缺失，而已有管廊已投入運維，因此應盡快制訂和完善各級應急預案，在注重綜合管廊應急管理系統性和綜合性的基礎上，充分銜接各級應急預案，避免出現“上下一般粗”的現象，防止照搬照套。此外，還應對相關人員進行宣傳培訓和應急演練，提高其應對突發事件的能力。

突發事件發生后的應急響應流程如圖5所示，可分為接警、判斷響應級別、啟動應急響應、救援行動等步驟，判斷事態是否擴大，如是則需申請增援，否則進行應急恢復和應急結束等步驟。為提高快速反應和應急處置突發事件的能力，各級各單位的應急預案還應考慮應急處置聯動機制，管廊行政主管部門是上級指揮單位，聯動救援單位包括110指揮中心、119消防救援中心、120急救中心，橫向聯動單位是入廊管線單位。

2.2.4 出入安全管理

根據綜合管廊運維安全管理的實際經驗，進出管廊的人員及其管理是安全管理的重點工作之一。只有嚴格控制綜合管廊的出入管理，才能保證綜合管廊的運維處于安全可控狀態。

評估結果表明，出入安全管理措施的風險防控重點依次是非許可人員非法入侵、許可人員穿戴不宜、隨意出入管廊、安全教育培訓不足、帶病上崗等。針對以上問題，建議管廊管理單位實行出入許可制度，將風險源拒于管廊之外，并對入廊人員進行分類管理，提出要求。

出入管廊的人員包括內部運維人員、外來作業人員和外來參觀人員，任何人員進入綜合管廊均應經過審批程序，實行準入制，接受安全培訓。人員出入時應對人員、物品實行嚴格的出入控制和登記，以確保進入綜合管廊的人員和物品符合防火、防爆、防靜電等安全要求。人員入廊應至少2人，以便于從容應對因誤操作、個人身體原因等引起的突發事件。

2.2.5 環境安全管理

綜合管廊環境安全管理是保證管廊內空間溫濕度、氧氣含量、有害氣體含量等環境參數在適宜范圍內，不會對管廊本體結構、附屬設施、各類管線以及作業人員產生危害。

評估結果表明，環境安全管理措施的風險防控重點依次是濕度不宜、氧氣濃度不宜、動物非法入侵、有毒有害氣體濃度不宜、溫度不宜。針對上述問題，在分析管廊內部環境特點的基礎上，針對性地合理配置不同的現場檢測儀表，通過監控與報警系統來保證內部環境的安全。《標準》對環境參數的要求見表2。

此外，還應做好防潮、防蟲鼠、防霉、防蛀等措施，預防蛇、蚊蟲、鼠類和其他生物侵入對管線的損害[7]。

2.2.6 信息安全管理

綜合管廊是城市地下“生命線”工程，必須做好工程檔案管理的保密工作。隨著綜合管廊運維的智能化、數字化，城市安全管理還應重視綜合管廊運維數據的安全保護。

評估結果表明，信息安全管理措施的風險防控重點依次是保密執行不到位、硬件故障、非法攻擊、數據泄露、數據傳輸不暢等。針對以上問題，對管廊運維的圖文資料和信息系統安全管理提出要求。

圖文資料主要包括標有斷面尺寸、艙室布置、入廊管線種類、入廊管線管徑等信息的綜合管廊現狀圖、規劃圖及管線圖，宜按密級進行管理。綜合管廊及入廊管線信息保密范圍與密級分類，通常以重要程度及信息泄露產生的危害程度作為分類依據，根據分布位置、種類、規格以及資料類別4項指標進行具體分析，進而判斷綜合管廊及入廊管線信息是否應該定為涉密信息或定為何種等級的涉密信息[8]。電子類涉密文件及數據應采取加密保護措施，紙質類涉密文件及數據根據檔案管理有關要求進行封存。

構建綜合管廊智慧運維管理系統是實現運維管理集約化、規范化、科學化的有效途徑，一般建立市、區兩級綜合管廊智慧管理平臺，保障管理系統信息安全可靠顯得尤為重要。日常應由專業技術人員對系統進行維護管理，包括對軟件和硬件的巡檢和維護。根據《信息安全技術信息系統安全等級保護定級指南》(GB/T 22240—2008)，管理系統安全保護等級為第三級，即“信息系統受破壞后，會對社會秩序和公共利益造成嚴重損害，或者對國家安全造成損害。”因此，按照第三級安全保護要求對管理系統進行保護[9]。

2.3 安全管理考核

表2 主要環境參數報警設定值

根據國內大多數城市管廊建設現狀，可采用兩級考核模式對綜合管廊運維管理進行考核，即市管廊行政主管部門組織實施市級考核；區管廊行政主管部門組織實施區級考核并上報市管廊行政主管部門。此外，市管廊行政主管部門負責全市綜合管廊運維的考核監管工作，可將管廊運維管理納入對區管廊行政主管部門的考核體系，加強對區級工作的統籌力度，如圖6所示。

管廊行政主管部門對管廊管理單位的考核應是全方位考核，其中關于運維安全管理方面的考核應作為運維管理考核的重中之重。考核實行一票否決制，即在一個考核周期內發生人為原因造成的突發事件(有人員傷亡、有一定的直接經濟損失)，當期運維安全管理考核分值為0分。運維安全管理考核應從組織體系與制度、安全保護管理、作業安全管理、應急管理、出入安全管理、環境安全管理、信息安全管理等方面進行。

考核結果是運維費補助核定及支付的重要依據。若發生安全生產責任突發事件，當期管廊運維安全及應急管理考核項將判定為不合格。綜合考核結果為優則全額撥付運維費或可行性缺口補貼，考核結果低于合格線則按考核分數扣除運維費或可行性缺口補貼。

3 結語

本文構建的安全管理體系由安全管理組織體系、安全管理內容和安全管理考核三部分組成，是對綜合管廊運行維護安全生產的整合與發展，是安全管理在管廊運維領域的創新。該體系實現了安全管理目標一致、分工明確、職責清楚、標準統一，建立了管廊運維安全管理長效機制，能夠促進綜合管廊行業平穩快速發展。