當前形勢下國有平臺公司承接政府性項目路徑分析

楊震 邱玉 裴宇艷

(1.青島習遠咨詢有限公司，山東 青島 266000；2.北京大成(青島)律師事務所，山東 青島 266000)

0 引言

目前，我國常住人口城鎮化率剛過60%，距離70%的目標還有一定差距，今后一段時期內我國城鎮化還將繼續處于快速發展階段。與此同時，城市基礎設施涉及的老舊小區改造、城市更新也成為熱點課題。城鎮化的加快和城市基礎設施的更新改造必然帶來大量的基礎設施投資，國有平臺公司作為地方政府的國有企業，已成為地方政府在城鎮化建設中的主要抓手，在將來的一段時期內也將一如既往地服務于地方新型城鎮化建設。

國家相關政策文件也多次指出，剝離地方融資平臺的融資職能，轉型中的融資平臺公司以及轉型后的國有企業可以承接政府的公益性項目。基于此，研究國有平臺公司如何依法合規承接政府性項目具有重要現實意義。

1 國有平臺公司承接政府性項目的路徑分析

1.1 代建制

代建制是指政府通過一定的方式(多數是通過招標選定，少數可自行確定代建單位)選擇項目管理單位，由其負責項目的投資管理、建設組織實施等工作，建成后交付給使用單位。目前，全國已有多個省市先后出臺項目代建制的管理辦法。在代建制模式下，建設資金不由國有平臺公司負責，而是由地方政府安排財政性資金解決，因此國有平臺公司采用代建制模式承接政府性項目可行。

路徑：通過招標方式確定國有平臺公司為代建單位。

風險：此類項目建設資金由財政性資金解決，風險低，但目前現實情況下財政資金相對短缺。需注意，國有平臺公司作為代建單位的參與方式，需符合本地代建制的相關規定(早期有的通過會議紀要直接確定，新形勢下不可持續)。

1.2 PPP模式

PPP模式是指政府和社會資本建立的一種利益共享、風險分擔的合作關系，通常由項目公司承擔設計、建設、維護基礎設施等大部分工作，并通過“使用者付費”和必要的“政府付費”獲得合理投資回報。

國有平臺公司參與PPP項目有兩種方式。方式一：作為政府方出資代表參與PPP項目，此路徑下國有平臺公司僅履行政府出資人職能，在項目公司中占小股，對項目公司無決策權；方式二：國有平臺公司轉型后作為社會資本參與PPP項目。

國有平臺公司應在明確不再承擔政府舉債融資職能、實現市場化運營等條件后方能作為社會資本參與PPP項目。政策支持市場化轉型后的國有平臺公司參與PPP項目，合規的PPP項目不存在新增政府隱性債務問題。另外，部分省市有文件規定：本級國有公司不得作為社會資本參與本級PPP項目，需遵守相關省市的規定。

1.3 特許經營模式

此模式類同PPP模式，不展開分析。國有平臺公司可作為政府方出資代表(政府出資人代表)或轉型后的社會資本兩種角色參與項目。

1.4 授權經營模式(ABO)

ABO(授權-建設-運營)模式主要指地方政府通過授權方式(也有少量招標)將項目的投資、建設、運營權交由屬地國有企業，由屬地國有企業作為實施主體再行實施(通常表現為投資人+EPC模式)。

在該模式下，政府作為授權方，需要履行規則制定、績效考核、支付授權經營服務費等職責；被授權的國企則需要履行業主職責，按約提供相關項目的投資、建設、運營等整體服務。

案例依據：2016年，北京市交通委與京投公司簽署《北京市軌道交通授權經營協議》。

目前，ABO模式廣泛應用于片區開發項目。

路徑：政府授權(多數為授權，少量招標)國有平臺公司作為實施單位負責項目投資、建設、運營。

風險：①無政策依據；②未經過競爭程序；③財政部指出，ABO、F+EPC等尚無制度規范的模式實施項目，存在一定地方政府隱性債務風險隱患；④可融資性較弱，多數通過流貸、供應鏈、保險資金等方式融資，非正常的項目貸；⑤還款路徑不通暢。

ABO模式雖有瑕疵但尚未有任何政策約束，且目前市場推進如火如荼，多數以國有平臺公司作為項目業主，以企業投資項目的名義實施。

1.5 城市更新實施主體

自2020年下半年起，城市更新成為行業熱點，目前北京、上海、重慶等多個城市發布或修訂了城市更新的政策文件。近期，大連金普新區南部城區城市更新項目獲得國開行160億元的城市更新貸款。城市更新項目中需要確定實施主體，通常是政府直接或指定或授權或招標方式確定實施主體，依托政府的平臺公司推動城市更新行動。例如：天津，明確可通過政府授權方式，由具有實力的國有企業作為實施主體；青島，政府按規定確定實施主體，主要包括政府平臺公司。

城市更新本身并不是一種投融資模式，而是國有平臺公司借助其理念，實現企業自身發展的一種途徑。市場主流的城市更新項目可歸納為兩種類型：第一類，帶有商業性質的城市更新項目。此類項目涉及土地一級、二級開發或土地權屬變更的拆除重建和功能變更項目，應由實施主體采用市場化運作方式自籌資金。第二類，非商業性質、公益性質的不涉及土地開發或土地權屬變更，僅進行原建筑修繕改造的項目，其資金需求主要用于支付工程建設支出，屬于公益性質的部分由政府財政負擔，具體可通過PPP模式、代建制等方式實施。

1.6 政府購買服務

財政部相關文件指出，融資平臺公司市場化轉型，通過政府購買服務等措施予以支持。

《政府購買服務管理辦法》明確新增預算約束原則，必須符合三個約束條件：①合同期限不得超過3年；②先有預算、后簽合同；③服務與工程不得打包。

國有平臺公司可在符合相關政府購買服務要求的前提下參與項目。

1.7 專項債

地方政府專項債券是指地方政府為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。

專項債的項目申報主體雖然通常以行政事業單位為主，但也可以選擇地方政府國企平臺作為申報主體。例如保定某項目，國有企業作為專項債項目的建設主體實施。但要注意的是必須按照審批制度履行可行性研究報告等審批程序，不能用核準備案方式代替。當然，市場化轉型后，且具有相應實力，亦可以作為承包商(或施工單位)參與項目。

1.8 委托運營(管理)模式

原定義：委托運營，是指政府將項目交由社會資本運營，政府向社會資本支付委托運營費。此處委托運營模式的定義為PPP模式中的一種。

新定義：政府采用委托運營模式實施項目，政府授權代表(委托方)與國有平臺公司(受托方)直接簽署委托運營協議，以規定受托方享有項目獨家經營權。

路徑：此類模式類似于授權經營模式(ABO)，但又不同于授權經營模式，多數項目已經建成，地方政府直接授權委托運營單位，并簽署委托運營協議。

風險：委托運營模式已有的政策文件來看，可以通過PPP模式或政府購買服務等模式實施，而直接委托國有平臺公司，不按照相應PPP或政府購買服務流程實施，存在流程合規性風險，且此類模式多針對存量項目的運營。

案例：河北雄安新區管委會印發《河北雄安新區新建學校委托管理實施辦法(試行)》(雄安辦字〔2021〕14號)：第二章 委托管理模式。雙方簽訂委托運營或全面合作辦學協議，明確運營方式。

據了解，目前雄安新區已在教育、水務等領域試點，雄安新區管委會與雄安集團建投公司直接簽署委托運營協議(項目建設多數通過代建方式實施)。

1.9 市場化運作模式

國有平臺公司在市場化轉型過程中，經過自身經營發展取得了相應的資質和較強的競爭力后，則可以作為市場化運作的企業通過市場競爭的方式承接政府性項目。

2 模式對比分析

各模式對比分析見表1。

表1 各模式對比分析表

(續)

3 結語

本文就國有平臺公司如何合規承接政府性項目的操作路徑做了匯總分析，除PPP、專項債、政府購買服務等已有明確的政策依據，ABO、投資人+EPC、城市更新等實施路徑還需要政府層面補充一些相應的操作細則，作為地方政府、國有平臺公司的實施依據。

國有平臺公司在轉型過程中，通過參與項目投資、建設、運營，實現公司業務類型的拓展，進一步完成市場化轉型；通過招商及運營，培育自己的招商運營團隊，結合城市運營服務，轉型成為城市綜合運營商；通過項目開發建設，獲得相應的收益，實現企業營收及利潤目標，保障企業持續穩定發展；通過政府性項目的開發，有利于公司其他業務板塊獲取區域優質資源，如房地產開發板塊以更優惠的條件獲取建設用地，完成相應商業開發；施工板塊獲取更多優質項目。