□浙江省國土勘測規劃有限公司 石迪迪

□杭州市規劃和自然資源局 宋剛賢

永久基本農田、高標準農田、糧食生產功能區（以下簡稱“三區”）等優質耕地是耕地中的精華，是糧食生產的核心產能。由于現狀底圖和規劃底圖變更，建設標準、管理部門和管理要求不同，“三區”存在空間錯位、多重占補以及不同程度的“非農化”“非糧化”問題。為進一步夯實糧食安全，落實最嚴格的耕地保護制度，以第三次全國國土調查為基礎，緊密銜接國土空間規劃管控要求，全面梳理分析永久基本農田、高標準農田、糧食生產功能區現狀情況，在落實各級保護目標的前提下，引導永久基本農田、高標準農田、糧食生產功能區空間集聚，推進“三區合一”具有重要意義。

一、“三區合一”推進總體思路

按照當前國土空間規劃“三線”劃定要求，僅可長期穩定利用耕地和少量已恢復穩定耕地可劃定為永久基本農田，因此最新劃定永久基本農田不存在現狀不符合和規劃不符合情況。鑒于此，本研究 “三區合一”推進總體思路以國土空間總體規劃確定的永久基本農田為基礎，在永久基本農田范圍內提取高標準農田、糧食生產功能區調整后備資源，將高標準農田、糧食生產功能區逐步調整至永久基本農田內；在永久基本農田外高標準農田和糧食生產功能區內挖掘永久基本農田后備資源，其中穩定耕地部分直接劃入永久基本農田儲備區，不穩定耕地部分通過工程措施恢復為穩定耕地后劃入永久基本農田儲備區。通過當前開展的“百千萬”永久基本農田集中連片整治、全域土地綜合整治、糧食生產功能區整治優化、高標準農田補建等工程措施逐步調整到位，以達到“三區”空間集聚、真保實保的要求。

二、“三區合一”調整思路

（一）研究區選定

目前正處于國土空間規劃“三線”劃定階段，永久基本農田范圍尚未確定，高標準農田及糧食生產功能區成果也在不斷優化調整中，出于杭州市及各縣（市、區）數據保密考慮，本文不以整行政區作為研究區。考慮杭州市整體地勢西高東低的地勢，東部平原地區耕地地塊面積相對較大，推進“三區合一”效果相對明顯，本研究選取杭州東部錢塘區和蕭山區交界處20 千米×20千米的范圍作為研究區。

▲“三區合一”調整示意圖

（二）現狀情況評估

經統計研究區內永久基本農田17.58 萬畝，高標準農田14.16 萬畝，糧食生產功能區11.01 萬畝。從“三區”現狀看，套合第三次全國國土土地調查數據后，永久基本農田內現狀穩定耕地17.58 萬畝，占比100.00%；高標準農田內穩定耕地10.23 萬畝，占比72.25%；糧食生產功能區內穩定耕地7.5 萬畝，占比68.16%。從規劃符合性來看，高標準農田、糧食生產功能區均存在涉及城鎮開發邊界和生態紅線的情況。從“三區”空間集聚情況來看，永久基本農田內高標準農田8.43萬畝，占高標準農田比59.56%；永久基本農田內糧食生產功能區面積6.87 萬畝，占糧食生產功能區比例62.41%；永農內“二區合一”面積8.85萬畝，永久基本農田比例50.31%，永農內“三區合一”面積6.46 萬畝，占糧食生產功能區任務比例58.66%（理想狀態占比100%）。

（三）調整資源分析

根據永久基本農田、高標準農田、糧食生產功能區建設要求，結合國土空間規劃管控要求，提取“三區”調整資源，其中已是可長期穩定利用部分可直接通過數據更新直接調整，非耕地部分需通過結合糧食生產功能區整治優化、高標田建設、“百千萬”永久基本農田集中連片整治、耕地功能恢復等工程措施整改為可長期穩定利用耕地后再調整到位。調整資源分析結果如下。

1.永久基本農田儲備區

以永久基本農田外高標準農田和糧食生產功能區為基礎，擦除城鎮開發邊界、生態紅線、已批未用、規劃建設用地以及“三調”建設用地范圍，提取25 度以上的圖斑，取連片面積20 畝以上或面積1 畝以上與劃定永久基本農田相鄰的圖斑作為永久基本農田儲備區后備資源，得到永久基本農田儲備區后備資源1.76 萬畝。

2.高標準農田

以高標準農田外永久基本農田為基礎，扣除25 度以上坡耕地，取連片20 畝以上和與永農內高標準農田相鄰1 畝以上地塊作為高標準農田調整資源，分析后面積7.11 萬畝。

“三區”現狀評估分析表 單位：萬畝

3.糧食生產功能區

以糧食生產功能區外永久基本農田為基礎，扣除坡度6度以上耕地，取連片50 畝以上和與永農內糧食生產功能區相鄰1 畝以上地塊作為糧食生產功能區調整資源，分析后面積6.64 萬畝。

（四）布局優化結果預測

1.高標準農田優化調整

將永久基本農田內高標準農田加永農內高標準農田調整后備資源后計算與高標準農田任務數的缺口。若有缺口在永農外高標準農田中的永久基本農田儲備區內補足缺口達到任務數，優先補足穩定耕地和標準恢復地類。

2.糧食生產功能區優化調整

將永久基本農田內糧食生產功能區加永農內糧食生產功能區調整后備資源后計算與糧食生產功能區任務數的缺口。若有缺口在永農外糧食生產功能區中的永久基本農田儲備區內補足缺口達到任務數，優先補足穩定耕地和標準恢復地類。

3.永久基本農田優化調整

通過重大項目占用補劃、永久基本農田集中連片整治，高標準農田以及糧食生產功能區內的其他地類恢復為耕地并納入永久基本農田儲備區的方式逐步將糧食生產功能區和高標準農田調入永久基本農田，實現永久基本農田布局優化，同步推進“三區合一”。

4.調整后“三區”集聚情況

經優化調整后，從現狀符合性來看，高標準農田和糧食生產功能區內全部為可長期穩定利用耕地。從規劃符合性來看，高標準農田、糧食生產功能區均不存在涉及城鎮開發邊界和生態紅線的情況。從“三區”空間集聚情況來看，高標準農田和糧食生產功能區已全部調整至永久基本農田內；永農內“二區合一”面積（含“三區合一”）93.01 萬畝，占永久基本農田比例93.01%，永農內“三區合一”面積11.01 萬畝，占糧食生產功能區任務比例100%（理想狀態占比100%），“三區”空間集聚程度大大提升，基本實現“三區合一”。

三、推進實施保障

（一）完善三區調整機制

當前針對永久基本農田調整主要有全域土地綜合整治、“千萬畝”永久基本農田集中連片整治、重大項目占用和補劃三種路徑；對于糧食生產功能區調整僅有當前糧食生產功能區整治優化、清理騰退一種路徑；當前無針對高標準農田的調整路徑，未來為推進“三區合一”，應理順并完善從規劃到整治到調整入庫等系列機制。將“三區”調整資源與目前開展的糧食生產功能區整治優化、“百千萬”集中連片整治、耕地功能恢復、全域土地綜合整治等工程進行聯動，通過規劃層面調整和工程措施聯動推進“三區合一”。

（二）構建“三區合一”調整管控一張圖

以國土空間規劃明確的永久基本農田范圍、高標準農田現狀范圍、糧食功能區現狀一張圖為基礎，納入“三區”調整資源，充分梳理已實施的永農集中連片整治工程、全域土地綜合整治、耕地“非農化”“非糧化”整治及耕地功能恢復、糧食生產功能區整治優化等成果數據，落實“三區”調整后，將調整圖斑和調整資源進行實時更新，形成“三區合一”管控一張圖。

（三）建立“三區合一”推進實施計劃

根據“三區合一”調整優化結果以及上級下達的永久基本農田、高標準農田、糧食生產功能區，計算各縣市區永農內高標準農田和糧食生產功能區與現狀高標準農田和糧食生產功能區之間的缺口，形成“三區合一”分年度工作實施方案，細化各縣市區調整面積及“三區合一”比例任務，指導各縣市區逐步推進“三區合一”實施。對各區（縣、市）“三區合一”工作推進從完成數量、質量、連片度、區位等方面進行數據分析和總結，形成年度實施情況評估報告和下年度實施建議。

（四）落實項目審查入庫機制

落實各類涉及永久基本農田、高標準農田、糧食生產功能區調整的意向地塊、項目從規劃符合性、技術符合性、可實施性等的前置審查、入庫核查，確保符合“三區合一”技術標準和要求。

四、結語

針對當前由于現狀和規劃底圖變更引起三類優質耕地現狀不符和規劃不符的情況，本文以杭州市東部研究區為例，通過構建“三區合一”調整模型，摸排調整資源，預測調整結果，經調整后可實現高標準農田和糧食生產功能區全部納入永久基本農田，永久基本農田內“二區合一”面積（含“三區合一”）占永久基本農田比例由50.31%提高到93.01%，“三區合一”面積占糧食生產功能區任務比例由58.66%提高到100%，基本實現“三區合一”，同時，提出推進“三區合一”的保障措施，為實現優質耕地集中集聚提供了新思路。