基于PMC指數模型的生態扶貧移民政策量化評價

陳 紹 軍，吳 曉 晴，杜 建 輝

(1.河海大學 公共管理學院，江蘇 南京 211100； 2.四川大學 商學院，四川 成都 610065)

0 引 言

為兼顧實現生態保護和緩解貧困雙重目標，中國將扶貧開發與生態保護有機結合[1]，出臺了集規劃、監督、保障于一體的政策文件。《退耕還林條例》《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》《生態扶貧工作方案》等文件均結合了扶貧搬遷與生態移民，明確堅持扶貧開發與生態保護并重，實現脫貧攻堅與生態文明雙贏。生態扶貧移民政策的制定與實施是指導“扶貧移民”的關鍵，是新時期鞏固脫貧攻堅成果、健全返貧幫扶的制度設計。當前，生態扶貧移民政策的研究集中在政策梳理與演變路徑上，鮮少對生態扶貧移民政策本身進行評價與分析。本文運用PMC(Policy Modeling Consistency)指數模型對生態扶貧移民政策進行量化評價，為生態扶貧移民政策制定、實施與改進提供依據。

1 生態扶貧移民政策評價

政策評價指的是運用具體評價準則以及評價方法，對政策內容、執行、目標實現以及相關效應進行評價與估計，以此衡量政策實施的影響和價值[2]。政策評價最早可追溯到20世紀初，PMC指數模型能夠以直觀數據反映政策不足，因此在近年來成為中國學者們的研究熱點。在政策量化研究上，多類政策領域應用頗豐，例如房地產[3]、航運[4]、生物醫藥[5]等金融產業類政策，價格調控[6]、建筑信息[7]等商務貿易類政策，軍民科技[8]、科技服務[9-10]、人工智能[11]、大數據發展[12-13]、雙創[14]等科技創新類[15]政策，此外還涉及社會服務類的就業[16]、養老[17-18]、托幼[19]等政策。盡管PMC指數模型應用范圍較廣，但缺乏生態扶貧移民領域的研究。

一直以來，中國生態扶貧移民沒有專項法律管理，生態移民與扶貧移民相伴相生。有學者將中國移民扶貧的70 a變遷劃分為4個階段，即移民致貧、開發式移民扶貧、生態移民扶貧和移民脫貧攻堅[20]。可見，生態扶貧移民是扶貧移民的重要分支之一。另有學者認為40 a扶貧移民政策主要經歷了初步探索、整體布局與推進以及政策強化3個階段[21]。生態扶貧移民是為解決新形勢下生態環境保護與資源開發、社會發展的沖突與矛盾，將移民工作與生態環境保護和扶貧開發結合起來的安置方式[22]。

對于生態扶貧移民政策，當前研究主要集中在政策執行困境、政策實施成效以及政策優化策略三大方面，而對政策本身的系統分析相對匱乏。在政策執行研究上，張宜紅等認為政策實施時存在依據、參與和資金等困境，抑制了生態補償扶貧實施效果[23]；梁儀等以個案為分析對象，運用史密斯模型對政策執行進行分析[24]；張瑜對寧夏地區生態移民政策供給的缺陷與原因進行研究[25]。在政策成效研究上，葉爾扎提·開恩思等基于鄧恩公共政策評價標準，對草原生態移民政策實施效果進行綜合評價[26]；陳勝東等運用結構方程模型分析農戶對生態移民政策的滿意度及其影響因素[27]。在政策優化路徑上，梁福慶[28]認為，要出臺生態環境建設與保護規劃，加快立法化機制；白雪軍等針對政策實施中的問題從經濟、社會、生態環境3個維度提出解決思路[29]；黃金梓提出，多元政策工具組合方式才有助于實現修復生態和擺脫貧困的雙重目標[30]。

綜上，當前生態扶貧移民政策的研究以政策困境與績效為主，缺乏對政策的量化分析與評價。對生態扶貧移民政策進行科學評價，有利于發揮生態扶貧移民政策的導向、規范和激勵作用[31]。因此，通過爬梳中國現有生態扶貧移民政策，構建生態扶貧移民政策評價體系，利用PMC指數模型實現量化評價，并通過分值曲面反映和分析樣本政策的優勢與不足，進一步提出優化調整方案。

2 PMC指數模型簡介

2.1 數據處理及高頻詞分析

為降低扶貧開發、易地搬遷等詞匯對研究的影響，聚焦生態扶貧移民政策文本，通過網絡爬蟲工具，以“生態移民政策”“生態扶貧”為關鍵詞搜索，獲得有關政策文獻共278篇，所有政策文件在政府官方網站可見。經整理，剔除無關與失效政策文本共51篇，剩余227篇。對政策文本進行統計分析，去除“關于”“根據”“項目”等無直接相關性詞語，前80個有效高頻詞匯如表1所列。

由表1可見，高居榜首的詞匯為“扶貧”，“退耕還林”也在其中，這呼應了生態移民的目標宗旨，也體現了生態扶貧的耦合性。從“人民政府”“移民局”和“群眾”這些詞匯可知，生態移民工程由國家主體力量推動，同時強調移民群眾的自主性和能動性。其中，“自治區”出現頻率較高，說明實施地區主要在西部，生態扶貧移民具有明顯的區域性。“資金”“管理”“住房”和“就業”等是國家、政府的主要安置措施，從多方面維護移民利益。“財政”和“法規”等體現了政策的多樣化領域，從法律、政治、環境等維度構筑生態扶貧移民的政策體系。

表1 生態扶貧移民政策高頻詞匯Tab.1 High frequency words of EPAI policy

2.2 政策評價體系及變量說明

以中國生態扶貧移民政策為研究樣本，結合高頻詞與中國實際，參考Estrada[32]提出的政策評價模型，設置10個一級變量和42個二級變量，其中，一級變量遵循政策特性、政策理念、政策實質以及政策實施的評價邏輯，一級變量包含的指標內容如表2所列。

表2 一級變量框架Tab.2 First-level variable framework

變量及變量涵義說明如表3所列。此外，采用二進制進行參數設定，若子變量適合政策評價模型，則該子變量描述為“1”；反之，則描述為“0”。所有子變量在政策評價框架中發揮著同等效力，權重相等，因此應用二進制具有適應性。

2.3 多投入產出表的建立

根據PMC指數模型設定，在多投入產出表中，一級變量與二級變量沒有先后名次之分，具有相等的效力與權重，多投入產出能為PMC指數模型的分數運算提供數據框架，如表4所列。

表3 變量及變量涵義說明Tab.3 Variables and the description

表4 多投入產出Tab.4 Multiple input-output

2.4 PMC指數的計算

根據政策評價模型，采用內容分析法將政策文本進行量化處理。首先，將一級和二級變量歸進多投入產出表；隨后，對二級變量進行二進制賦值，i為一級變量序號，j為二級變量序號，如公式(1)所示，N表示一級變量總數；然后再計算一級變量的各個數值，計算公式如(2)所示，n為對應的二級變量個數，最后，得出各項政策文本的PMC指數θ，計算公式如(3)所示。

Xi-j～N(0，1)

(1)

(2)

(3)

2.5 PMC曲面的構建

PMC曲面圖能夠生動地、直觀地將生態扶貧移民政策的數據展示出來，具體做法是將樣本政策的PMC一級變量得分轉化為三階方陣，如公式(4)所示，通過MATLAB實現繪圖，將樣本政策的維度、優劣進行全方位地呈現，有助于政策的客觀、科學評價。

(4)

3 PMC指數模型實證分析

3.1 數據來源

PMC指數模型是一種政策評價模型，其重在提取盡可能多的相關變量，并且減少人為選擇因素的影響。在實證研究的政策文本選取上，不需要遵循特定的規律邏輯，以降低人為因素帶來模型的主觀偏差。基于此，本文隨機選取7項生態扶貧移民政策進行量化評價(見表5)。

3.2 指數計算

根據樣本政策內容，將多投入產出表進行參數設定，計算得出各樣本政策的PMC指數如表6所示。參考政策評價等級，PMC為[0～5)的，政策效果不佳；PMC為[5～7)的，政策制定較好，包含P1、P6、P5；PMC為[7～9)的，政策制定優秀，包含P4、P2、P3、P7；PMC為[9～10)的，政策制定完美。對7項樣本政策進行等級排序，結果如表7所列。

表5 樣本政策匯總Tab.5 Summary of sample policies

表6 樣本政策的PMC指數Tab.6 PMC index of sample policies

表7 樣本政策排名Tab.7 Ranking of sample policies

3.3 結果分析

根據樣本政策的PMC指數，按照公式(4) 建立PMC矩陣，利用MATLAB繪制PMC曲面圖，各曲面圖如圖1所示。通過PMC指數計算及曲面圖繪制可知，7項樣本政策中4項為優秀等級，3項為可接受等級，PMC指數均值為7.05，總體較佳。其中，省級均值為7.255，市級均值為6.79，這說明省級政策要優于市級政策，政策的總體制定較為科學合理，覆蓋領域更廣，政策措施更加全面。由圖2可見，省級政策在X2政策領域、X3政策類型、X5政策框架、X6政策內容、X8政策措施、X9政策參與主體6大方面優于市級，在X7政策評估方面接近。

圖1 PMC曲面Fig.1 PMC surface

圖2 省級、市級政策變量比較Fig.2 Comparison of provincial policies and municipal policies variables

二級維度比較遵循一級變量分類邏輯，分為政策特性、政策理念、政策實質與政策實施4點。

(1) 政策特性包括效力級別和政策框架，省市級政策在效力級別上相差不大，在政策框架上體現差異性。省級政策兼顧宏觀與微觀，而市級政策在整體項目指導上較為缺乏；省級政策兼顧動態工程與靜態工程，市級政策缺乏動態建模。例如，市級排名第一的P3，其為崇左市生態扶貧移民政策文件，與省級排名第一的P7、排名第二的P2相比，P3在政策框架上缺乏整體宏觀指導。

(2) 政策理念含政策類型、目標效期和政策公開，省市級政策在目標效期上無明顯差別，多為短期與長期結合，所有政策公開可見，但在政策類型上則差別較大。關于政策類型，省級政策在監測作用上發揮較好，在診斷方面較差。省級P7從整體上對生態移民工程進行預測、指導和建議，缺乏監測效用。省級P2同樣缺乏政策落實情況的監測診斷，未提取本地現實困境的共通之處。在市級政策中，排名第一的P3，政策設計較為完善；排名第二的P4，由于集中在脫貧攻堅、建設全面小康的目標，政策在未來預測、現實診斷方面較為弱勢。

(3) 政策實質分為政策領域與政策內容，省市級政策的政策領域、政策內容均相差較大。關于政策領域的作用范圍，省級政策涉及更多，包括政治、經濟、社會、技術、制度和環境，而市級政策涵蓋較少，政策缺乏技術、制度支持。省級P7政策領域涉及最為廣泛，包括政治、經濟、環境、社會等；市級P4作為推進扶貧生態移民工程的文件，實際上更為關注移民的生存發展環境，政策領域涵蓋政治、經濟、社會、制度、環境等。關于政策內容，省級政策在項目實施指導上做得較好，而在補助幫扶上面，省級政策反而沒有市級政策的明顯，這與省級著重統籌協調、市級偏好針對性執行有關。例如，省級P7明確規劃了移民安置計劃、優惠政策、管理制度等，有助于解決生態移民的土地、生計、就業等問題。市級第一的P3，政策集中在資源優化整合上，移民安置、困難幫扶和制度建設等方面則有所欠缺。

(4) 政策實施涵蓋政策措施、參與主體和政策評估，省市級政策在這3方面均有較大差異。關于政策措施與政策評價，省級配套措施優于市級，而在困難群眾的補助上，市級政策優于省級。譬如，省級P7采取多種方式，規定了困難人群補助、資金以及就業培訓等政策措施，總體來說，該政策制定依據科學，主旨清晰，所提出的規劃方案切實可行。市級排名靠后的P1，從本地出發，具有較強的現實意義，針對問題提出資金與補助的改善措施，其他則較為缺乏。關于參與主體，省級政策強調多主體的協同參與，包括政府、移民安置區和企業組織的聯動，市級政策在企業組織作用的調動上較弱。例如，省級P7強調多主體參與，認為企業組織要積極融入移民安置區，建設水利水電、物業與社會幫扶等社區事務。市級P4致力于挖掘本地資源稟賦實現精準脫貧，卻忽略了地方企業組織的作用。

由上述分析可知，生態扶貧移民政策目前仍處于初步發展階段，重在生態移民的安置落實和脫貧解困。而同級比較采用趨同性、異質性維度分析指標內容，以此為基礎提出政策的優化路徑。

在省級政策中，排名先后依次是P7(寧夏回族自治區)、P2(吉林省)、P5(陜西省)、P6(青海省)。省級政策之間的趨同性表現在政策建構、政策性質以及安置規劃上。首先，在政策建構上，省級政策均為宏觀-微觀結合、動態或靜態建模，強調整體指導與項目監管；其次，省級政策性質多為監測、建議、描述與引導，確保推進生態扶貧移民工作的科學化與常態化；最后，省級政策普遍著重生態移民的安置規劃，重點在于經濟補償與社會環境塑造，積極籌措生態移民資金，在生態扶貧移民工程初步階段保障移民生活物質條件以及就業創業支持。而在差異性方面，體現為以下幾點。① 在政策領域上，有些重在多方面的協調配合，將制度、技術作為生態移民的重要方式，有些則涉及經濟、社會上的補助扶持。如，盡管寧夏自治區政策整體得分第一，但在政策領域上吉林省更為出色，其政策領域涵蓋政治、經濟、社會、技術、制度與環境。② 在政策來源方面，寧夏回族自治區與青海省兩者政策源于實踐，從現實問題提取共性，體現了政策取于民，而吉林省和陜西省雖政策評價較高，但未關注到生態移民的實際難題。③ 在參與主體上，省級政策內部之間體現出政府、移民安置區、企業組織的兩兩交互性，寧夏回族自治區、吉林省以政府為主，注重政府與移民安置區的協調；陜西省參與主體只有政府；青海省參與主體為政府和企業組織。

結合以上分析，寧夏回族自治區的未來生態移民政策應納入更多領域，實現多領域的聯動推進；吉林省應當增加本省生態移民工程的實地考察概況以及主要難題，體現政策的實際性、本土性以及地域特性，建議優化路徑為X3-X7-X6；陜西省應對項目實施進行診斷和預測，從多主體政策對象的角度進行政策調整優化，參考路徑為X3-X9-X6-X7；青海省局限于政策目標的有限期，該政策針對性強，但存在以下問題：① 未從宏觀整體出發，缺乏常規動態性、長遠發展性的制度建立；② 未注重工程建設的資源整合，忽略了工程建設中監督管理的市場經濟性；③ 未關注到移民安置區的內生力，未將移民群體和移民社區的優勢資源進行挖掘，結合以上可改善指標，建議該政策改進路徑為X1-X8-X9。

在市級政策中，排名順序依次為P3(崇左市)、P4(六盤水市)、P1(通遼市)。市級政策的趨同性體現在政策建構、政策來源和政策性質上。首先，在建構上，市級政策缺乏微觀視角；其次，市級政策均來源于現實問題，具有較強的現實作用；最后，由于市級政策是對實際情況的評斷和監督，政策性質也包含了診斷與建議。而在差異性方面，通遼市政策與其他兩項政策相差較大：① 在政策領域方面，通遼市政策領域僅涉及經濟、社會和技術，而其余兩項政策在此基礎上還包含了政治、制度和環境；② 在政策措施方面，通遼市政策措施僅有資金投入和其他措施；而六盤水市和通遼市政策措施涵蓋資金、就業、土地、配套措施、資源整合、困難補助以及其他措施；③ 在參與主體上，通遼市生態移民參與主體為政府，六盤水市參與主體為政府和移民安置區，崇左市參與主體最為完善，包括政府、移民安置區和企業組織。

由上可知，通遼市政策與其他政策相比，未顧及到移民工作的多樣性與全面性，未涉及制度與環境建設；在移民幫扶方面，配套措施、就業增收、土地保障、資源整合等也較為缺乏。主要原因在于，通遼市是兼顧短期性工程驗收與計劃的通知文件，著重實際問題的描述與總體性指導，其從反饋問題出發，重視移民工作的資金投入使用以及移民工程的規范管理。因此，為建立生態扶貧移民工作的常態管理機制，建議通遼市政策擴大內容范圍，參考路徑為X2-X8-X9。此外，根據六盤水市的政策特點，建議從參與對象、類型描述兩方面入手，改善路徑為X9-X3-X6。囿于總體實施方案的指引，市級排名第一的崇左市，在移民安置、困難幫扶、制度建設等方面弱勢明顯，建議該政策優化路徑為X5-X2-X4。

4 結論與建議

4.1 研究結論

從“西部大開發”到“退耕還林”再到“生態扶貧”，生態移民政策伴隨著實踐反饋與學術探討，不斷地在進行調整與優化。本文基于中國2001年至今的227篇生態扶貧移民政策，參照高頻詞匯以及生態移民實際，建立生態扶貧移民政策評價指標體系，構建PMC指數模型對中國7項省市級生態扶貧移民政策進行量化評價。結果顯示：中國生態扶貧移民政策處于優良水平，在國家級大綱政策的統領下，省市級政策在方式措施、涉及領域上表現較佳，但監管評估、主體參與等方面亟需改進。研究可為中國后續更為科學有效地制定、修改以及實施生態扶貧移民政策提供參考和借鑒。

4.2 對策建議

結合實證分析中中國省市級生態扶貧移民政策的薄弱之處及實際，從政策來源、政策屬性以及政策主體3個維度提出以下建議：

(1) 完善頂層政策體系，建立常態、規范、長期的生態扶貧移民管理制度。首先，現有關于生態扶貧移民的政策文本大多是短中期目標的生態移民扶持，缺乏長遠性未來規劃以及科學動態管理。其次，缺乏中央層面的生態扶貧移民政策，系統完善的政策體系尚未建立。

(2) 增強政策的屬性與階段性，提高政策本身的科學性與規劃性。從實證分析來看，當前生態扶貧移民政策以描述、引導、建議為主，在預測、監管等方面較為缺乏。此外，不同于其他移民安置與后期扶持，生態扶貧移民政策更多的是強調前期安置的規劃、標準以及具體方案，而對移民后期發展、產業扶持等關注較少，因此應加強對生態移民的后期扶持。

(3) 擴大政策參與主體，實現生態扶貧移民多方聯動機制。當前，多主體的協調參與在生態扶貧移民政策制定上體現得較為弱勢。生態扶貧移民工程固然主要由政府負責財政與監督管理，但在社會組織發展迅速、有為價值理念日益強化的市場背景下，借助企業組織和當地社會力量，能夠調動社會積極性，實現資源的合理流動與整合。