房地產長效機制的效果評估與改進策略
——宏觀政策“三策合一”的視角

陳小亮，陳彥斌

(1.中國社會科學院 經濟研究所，北京 100836；2.中國人民大學 經濟學院，北京 100872)

一、引言

房地產在中國經濟與社會中占有舉足輕重的地位，不過中國房地產市場的發展并不平穩，近二十余年出現過多輪房價大幅上漲，近十年來一二三線城市的房價走勢還出現了多輪明顯分化，調控房價的難度有所加大，構建房地產長效機制以促進房地產健康發展的必要性日益突出。2016年以來學術界和政策界對房地產長效機制的探討空前高漲。2016—2019年間的中央經濟工作會議、政府工作報告以及央行發布的貨幣政策執行報告等重要文件頻頻提及要構建房地產市場健康發展的長效機制。2020年以來，中央經濟工作會議和政府工作報告等會議和文件中出現“長效機制”表述的頻率有所下降，取而代之的是“促進房地產市場平穩健康發展”“促進房地產業良性循環和健康發展”等表述和要求，不難發現這些新表述與“長效機制”在本質上是一致的。

中央通過采取貨幣政策、宏觀審慎政策、土地政策、住房租賃和保障房政策等不斷完善房地產長效機制，已經取得了一定成效，全國大部分城市的房價波動幅度有所收窄。然而，既有房地產長效機制的調控效果仍然存在不小的改進空間。一方面，部分城市的房價仍然表現出較大幅度的波動，其中部分熱點城市房價表現出較為明顯的上漲風險，而部分三四線城市房價則表現出較為明顯的下跌風險；另一方面，房地產長效機制的政策工具箱有待完善。貨幣政策和宏觀審慎政策作為既有房地產長效機制的重要政策工具，在調控房價過程中很容易陷入困境。就貨幣政策而言，當面對經濟下行壓力時難以較好地兼顧控房價和穩增長，一旦貨幣政策發力穩增長，容易引發房價上漲風險，但如果貨幣政策為了穩房價而束縛住手腳，又難以應對經濟下行壓力。此外，近年來不同城市的房價分化態勢較為明顯，貨幣政策是總量政策，難以應對城市之間的房價分化問題。就宏觀審慎政策而言，由于難以預判投機性資金流向房地產市場的新通道，在調控房價過程中經常處于“事后被動圍堵”的不利局面，調控效率有待提高。

深入分析既有房地產長效機制效果欠佳的原因具有非常重要的意義，只有找到了背后的原因，才能采取措施更好地完善房地產長效機制。通過梳理文獻可知，關于房地產長效機制的已有文獻主要聚焦于探尋房地產長效機制的構建思路和政策建議，而且大部分已有文獻的政策建議與中央目前所采取的舉措是較為一致的。比如，方建國(2019)從土地政策、房產稅政策、房地產金融政策等方面給出了建議[1]，劉中顯和榮晨(2017)從貨幣政策、土地政策、限購限貸限售政策、租賃政策、房產稅政策等方面給出了建議[2]，陳峰和張妍(2018)從土地政策、公共服務均等化政策、房產稅政策等方面給出了建議[3]。相比之下，鮮有文獻探討房地產長效機制的效果以及效果欠佳背后的原因。有鑒于此，本文將深入剖析既有房地產長效機制效果欠佳背后的原因，并在此基礎上給出完善房地產長效機制的思路與對策。

二、構建房地產長效機制的主要舉措及效果評估

(一)近年來構建房地產長效機制的主要舉措

通過梳理近年來中央重要會議和文件關于房地產長效機制的表述可以發現(見下頁表1)，中央主要使用貨幣政策、宏觀審慎政策、土地政策、住房租賃和保障房政策、房地產稅政策來構建和完善房地產長效機制。對此，2016年中央經濟工作會議進行了較為細致而全面的論述，“綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應市場規律的基礎性制度和長效機制”。其他會議和文件中的相關表述也基本圍繞這幾個方面展開。一是貨幣政策。貨幣政策的松緊程度與市場上流動性的多少直接相關，從而在很大程度上決定了能夠流向房地產的資金規模，因此中央在構建房地產長效機制時較為重視對貨幣政策的使用。二是宏觀審慎政策。2008年國際金融危機之后，全球范圍內形成的新共識之一是，加強使用宏觀審慎政策防范投機性資金違規流向房地產等領域。(1)大量文獻探究了宏觀審慎政策對于防范投機性資金的作用效果，并且在此基礎上分析了貨幣政策與宏觀審慎政策構建的雙支柱調控框架的作用效果。可參見：Chen and Columba(2016)、De Paoli and Paustian(2013)、Quint and Rabanal(2014)、Tayler and Zilberman(2016)[4][5][6][7]。中國也在不斷加強對宏觀審慎政策的使用，2020年下半年以來尤其強調“實施好房地產金融審慎管理制度”。三是土地政策。中央主要通過人地掛鉤政策和將土地供應向租賃住房建設傾斜等舉措，解決大城市住房供給不足以及租賃房供給不足的問題，從而健全房地產長效機制。四是住房租賃政策和保障房政策。中央要求加快培育長期租賃市場并且加大住房租賃金融支持力度，切實增加保障性租賃住房和共有產權住房供給，不斷完善住房租賃市場和保障房市場，從而讓更多家庭尤其是年輕家庭和低收入家庭通過租賃房和保障房來解決居住問題。五是房地產稅政策。雖然中央在論述房地產長效機制時很少直接提到房產稅，但是近年來中央加速推進房地產稅立法和試點工作，有助于為房地產長效機制建設提供立法保障。其中，“十三五”規劃、“十四五”規劃雙雙要求“推進房地產稅立法”，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作的決定》，從而將房地產稅立法推進了新的一步。

表1 近年來關于房地產長效機制建設的政策舉措

為了促進房地產市場平穩發展，中央在推進房地產長效機制建設的過程中，逐漸形成了三個重要原則。一是注重“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位”和“不將房地產作為短期刺激經濟的手段”。二是注重因城施策。近十余年來，一線城市和二三線城市之間的房價走勢呈現明顯分化態勢，先后于2013—2014年、2015—2017年、2018—2019年和2020—2021年經歷了四輪房價分化。面對房價分化的情形，中央多次要求因城施策促進房地產業良性循環和健康發展。三是注重保持政策的連續性、一致性和穩定性，穩定房地產市場的預期。預期對房地產市場具有非常重要的影響，要想促進房地產業良性循環和健康發展，需要穩定預期，而穩定預期的重要前提是保持政策的連續性、一致性、穩定性。有鑒于此，2020年以來央行發布的貨幣政策執行報告全都要求“保持房地產金融政策的連續性、一致性、穩定性”，2021年以來的貨幣政策執行報告進一步要求“堅持穩地價、穩房價、穩預期，保持房地產金融政策的連續性、一致性、穩定性”，2022年政府工作報告也專門提及要“穩地價、穩房價、穩預期”。

(二)房地產長效機制取得的成效

通過分析全國主要城市房地產市場的運行狀況尤其是部分重點城市的房價走勢可知，自2016年中央加速推進房地產長效機制建設以來，已經取得了一定成效。

1.全國主要城市的房價波動幅度有所收窄，房價走勢更加平穩，房地產長效機制取得了一定成效

中央構建房地產長效機制的重要目標之一就是穩房價，從圖1可以直觀地看出，不管是四大一線城市，還是15個熱點城市和70個大中城市，2017年之后房價增速波動幅度都呈現放緩態勢，房價走勢更加平穩。以四大一線城市為例，2010年、2013—2014年以及2015—2016年二手房價同比增速均曾超過10%，并且在2015—2016年間曾超過30%，但是2017年之后四大一線城市房價增速明顯放緩，只在個別月份略微超過10%。更嚴謹地，可以使用房價變異系數測度房價波動幅度的大小。表2的測算結果顯示，四大一線城市二手房價變異系數在2009—2016年為0.103，2017—2021年則大幅下降到0.067；15個熱點二線城市的二手房價變異系數在2009—2016年為0.074，2017—2021年則下降到0.063；70個大中城市的二手房價變異系數在2009—2016年間只有0.049，明顯小于一線城市和15個熱點城市，到2017—2021年進一步下降到0.043，波動幅度同樣有所收窄。綜合圖1和表2，房地產長效機制已經初見成效，全國主要城市的房價波動幅度整體收窄。

表2 房地產長效機制建設對房價波動幅度的影響

2.在宏觀審慎政策的監管下，流向房地產的投資性和投機性資金不斷減少，房地產更加趨于良性循環和健康發展

近年來，中國所發生的每一輪房價大幅上漲的背后都有信貸資金的驅動，投資性和投機性資金的進入不僅影響了房地產業的良性循環和健康發展，而且影響了實體經濟的良性循環和健康發展。也正因如此，中央在構建房地產長效機制的過程中始終強調要“牢牢堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位”，并且要“保持房地產金融政策的連續性、一致性、穩定性，實施好房地產金融審慎管理制度”。

在宏觀審慎政策的監管之下，流向房地產領域的信貸資金占比顯著降低，流向實體經濟領域的信貸資金占比顯著升高。如圖2所示，構建房地產長效機制之初，流向房地產行業的新增貸款占比高達40%左右，隨后穩步下降，2021年末已經降至20%以下。與此同時，流向房地產行業新增貸款的減少逐漸帶動房地產行業貸款余額占比見頂回落。這些改善將不斷促進房地產業趨向良性循環和健康發展，而這正是房地產長效機制所追求的調控目標。

(三)房地產長效機制仍有一定的改進空間

雖然房地產長效機制已經取得了一定的成效，但是仍然存在不小的改進空間。

一方面，房地產長效機制所追求的穩房價等重要目標還存在一定的改進空間；另一方面，既有房地產長效機制的主要政策工具面臨不少挑戰與困境，有待優化。

1.部分城市的房價波動幅度仍然較大，房地產長效機制在穩房價方面仍存在改進空間

與房地產長效機制構建之前相比，近年來全國主要城市的房價整體波動幅度明顯放緩，但是部分城市在個別年份的房價波動幅度仍然較大。例如，2018—2019年部分二三線城市房價明顯上漲。在國家統計局關注的70個大中城市中，西安等25個城市的二手房價月度同比增速在此期間曾超過10%，(2)這25個城市分別是：呼和浩特、沈陽、太原、長春、哈爾濱、南昌、濟南、青島、海口、貴陽、昆明、西安、蘭州、西寧、烏魯木齊、煙臺、濟寧、洛陽、宜昌、襄陽、三亞、瀘州、南充、遵義、大理。昆明、烏魯木齊、大理、濟寧曾超過15%，呼和浩特更是超過了20%(圖3)。(3)在此期間，二三線城市房價上漲主要是受到去庫存、棚改貨幣化安置等政策性因素以及居民的投機性需求的驅動。相比之下，四大一線城市在2018—2019年間的房價同比增速均值只有0.6%。再如，2020—2021年四大一線城市房價同比增速在不少月份超過10%，深圳曾超過15%。房價波動不僅體現為部分城市的房價大幅上漲風險，而且體現為部分城市的房價大幅下跌風險。2021年下半年至2022年上半年間，房價下跌的城市數量不斷增加，根據國家統計局發布的70個大中城市數據，2021年6月份有14個城市的二手房價同比下跌，12月份增加至26個城市，(4)根據央行對儲戶的調查，預期房價上漲的居民占比在2021年一、二季度分別為25.2%與25.5%，而三、四季度下降至19.9%和16.8%，由此進一步表明部分城市的房價下跌風險有所加大。到2022年4月進一步增加到50個城市。截至2022年4月，貴陽、北海、石家莊、哈爾濱、太原、安慶、南充相比2020年的二手房價下跌幅度均超過5%，牡丹江二手房價下跌幅度更是達到了14.3%。這些證據表明，既有房地產長效機制在穩房價方面仍存在一定的改進空間。

2.貨幣政策和宏觀審慎政策作為既有房地產長效機制的主要政策工具，在調控房價過程中很容易陷入困境，可見既有房地產長效機制的工具箱有待完善

雖然既有的房地產長效機制工具箱包括貨幣政策、宏觀審慎政策、土地政策、住房租賃和保障房政策、房地產稅政策等多種政策工具，但是從近年來的政策實踐來看，當房價出現明顯上漲或下跌時，應用最為頻繁、最為廣泛的主要是貨幣政策和宏觀審慎政策。因為貨幣政策和宏觀審慎政策在相對較短時間里就可以發揮作用。不過，貨幣政策和宏觀審慎政策在調控房價過程中常常陷入困境。

貨幣政策在調控房價過程中主要面臨兩方面困境。第一，貨幣政策難以較好地兼顧控房價和穩增長，當貨幣政策致力于調控房價時，往往難以實現穩增長的目標。以2020—2021年為例，新冠肺炎疫情對中國經濟造成了較大沖擊，產出缺口持續為負(表3)，理論上貨幣政策應該適當加大力度穩增長，但是事實并非如此：2020年下半年貨幣政策過早地收緊力度，2021年上半年繼續維持了相對偏緊狀態，從而限制了貨幣政策的穩增長效果。(5)具體而言，2020年在產出缺口多達-2.3%的情況下，三季度和四季度的貨幣政策力度指數卻分別下降到55.2和51.8，可見2020年下半年貨幣政策力度有所不足。進一步地，2021年的負向產出缺口(-0.22%)雖然與2020年相比明顯收窄，但是與2019年(-0.03)相比仍然偏大，可是2021年的貨幣政策力度指數(45.0)并不及2019年(45.2)，可見2021年的貨幣政策的力度同樣有所不足。2020年和2021年貨幣政策力度不足的背后，是一線城市房價上漲的掣肘。貨幣政策為了應對疫情而增加了信貸投放，但是部分資金并沒有流入實體經濟，而是以“房抵經營貸”等形式違規流入房地產市場。其結果是，貨幣政策發力不僅沒有很好地實現穩增長的目的，反而催生了一線城市的房價泡沫化風險，在此情形下貨幣政策被動收緊力度。

表3 2019—2021年產出缺口和貨幣政策力度指數

3.貨幣政策是總量政策，難以應對不同城市之間的房價分化問題。2013年以來不同城市的房價走勢呈現明顯分化態勢，不管貨幣政策是發力、收緊還是保持不變，都只能調控部分城市的房價，而不能調控全部城市的房價宏觀審慎政策在調控房價過程中經常處于“事后被動圍堵”的不利局面。近年來，央行加強使用宏觀審慎政策防范投機性資金，旨在促進房地產市場平穩發展。實踐表明，宏觀審慎政策的確取得了一定成效，但是常常處于“事后被動圍堵”的不利局面，只有當投機性資金頻頻以某種形式違規流向房地產市場，宏觀審慎政策才能夠識別出這些違規形式進而進行“事后圍堵”。然而，“事后圍堵”的只能是已經出現的違規形式，對于很多潛在的新的違規形式，宏觀審慎政策無法事先預判。例如，面對2015—2016年房價顯著上漲的局面，中央和各級地方政府加強監管，部分城市的購房首付比例有所提高，居民家庭通過“消費貸”和“首付貸”等形式融資以湊齊首付。當監管部門發現大量“消費貸”和“首付貸”違規流向房地產市場之后，開始加強對它們的監管。但是，這并沒有從根本上解決問題，“房抵經營貸”等新通道應運而生并不斷增加，監管部門又開始對“房地經營貸”進行監管。

貨幣政策和宏觀審慎政策在調控房價過程中面臨的困境表明，既有房地產長效機制的工具箱有待完善。一方面，貨幣政策和宏觀審慎政策在房地產長效機制中所扮演的角色定位有可能需要調整；另一方面，房地產長效機制的工具箱中可能缺乏某些重要的工具，導致貨幣政策和宏觀審慎政策等現有工具在控房價過程中承擔了過多職責。下文將對既有房地產長效機制效果欠佳的原因進行剖析，從而探尋如何優化房地產長效機制的工具箱，進而改善房地產長效機制的調控效果。

三、既有房地產長效機制效果欠佳的原因

近年來中央構建房地產長效機制的過程中，主要使用貨幣政策、宏觀審慎政策、土地政策、住房租賃和保障房政策、房地產稅政策等政策工具。這些政策聚焦于房地產市場本身，對于緩解住房供求矛盾、增加租賃房和保障房以解決中低收入者和年輕人的住房需求都有一定作用。但是，中國房地產市場難以平穩發展不僅歸咎于房地產市場本身的問題，還歸咎于經濟結構失衡和經濟增長動力不足等問題。既有房地產長效機制聚焦在房地產市場，對經濟增長和經濟結構失衡的關注較少，進而使得房地產長效機制的效果有所不足。

(一)房地產市場難以平穩健康發展的核心原因在于經濟結構失衡和增長動力不足

房地產業的發展不僅受到房地產市場本身的影響，還受到房地產市場之外諸多因素的影響，房地產在中國的特殊地位決定了房地產市場之外的因素對房地產的影響尤為突出。其一，房地產是地方政府拉動增長的重要工具。多年以來，部分地方政府傾向于依靠房地產拉動經濟增長，尤其是每當經濟面臨較為嚴峻的下行壓力時，地方政府部門往往借助于房地產來“穩增長”。1998年亞洲金融危機期間，中國啟動“房改”并且“促使住宅業成為新的經濟增長點”。2008年國際金融危機期間，中國再次將房地產作為穩增長的重要工具。進入新常態以后，面對經濟持續下行的壓力，房地產依然是各級政府“穩增長”的關鍵力量之一(陳小亮，2017)[5]。其二，房地產是中國企業部門和家庭部門的重要投資品和財產持有形式。房地產的投資品屬性并不是中國所特有的，但是房地產的投資品屬性在中國表現得更加突出，中國的企業部門和家庭部門對房地產的依賴程度更加明顯。

之所以房地產在中國具有如此特殊和重要的地位，根源于經濟結構失衡和經濟增長動力不足等問題。第一，產業結構有所失衡，導致地方政府部門對房地產的依賴程度較高。中國產業結構失衡的主要表現是，鋼鐵、水泥、玻璃等產能過剩行業的增加值占比相對較高，而高新技術行業的增加值占比相對較低。由于房地產能夠帶動鋼鐵、水泥、玻璃等多個行業的發展，因此受到了地方政府的青睞。在相對失衡的產業結構之下，房地產成為部分地方政府穩增長和刺激增長的工具。第二，收入分配結構有所失衡，再加上金融市場發展不夠完善，導致家庭部門尤其是富裕家庭對房地產的依賴程度較高。在中國經濟不斷發展的過程中，居民收入水平不斷提高，但是也出現了收入分配結構失衡的問題，部分高收入家庭的收入相對較高，而低收入家庭的收入相對偏低。由于金融市場發展不夠完善，高收入群體的投資渠道相對匱乏，房價“只漲不跌”預期之下大量高收入群體向房地產投資。第三，實體經濟的內生增長動力不足、投資回報率偏低，不僅導致大量企業投資房地產，而且加劇了地方政府和家庭部門對房地產的依賴程度。近年來，中國逐漸由高速增長時期向中高速增長時期過渡，實體經濟的內生增長動力有所不足，突出表現為全要素生產率(TFP)增速明顯放緩，(6)根據佩恩表(10.0版)的數據可知，2000—2011年間中國的TFP增速平均值為3.0%，但是2012—2019年TFP增速的平均值只有0.5%，個別年份甚至出現了負增長。與之相伴的是實體經濟投資回報率的不斷下滑(張勛和徐建國，2016；Tang et al.，2017)[6][7]。(7)測算結果顯示，規模以上工業企業的資產利潤率已經從2011年的9.1%下降到2020年的5.3%，降幅達到3.8個百分點。其中，規模以上私營工業企業的資產利潤率更是從14.2%下降到6.9%，降幅達到7.3個百分點之多，這意味著過去十年間私營企業的資產利潤率降幅超過一半。在實體經濟投資回報率不斷下滑的過程中，企業投資實體經濟的意愿明顯減弱，轉而尋找其他高回報率的投資機會，能夠獲得高額投資回報的房地產成為大量企業青睞的投資領域(黃賢環等，2018；劉樹成，2016)[8][9]。

上述三方面因素正是中國房地產市場難以平穩健康發展的深層次原因。不管是地方政府部門，還是家庭部門和企業部門，都希望房價能夠持續上漲。房價上漲不僅可以拉動地方經濟增長，而且可以提高企業和居民部門的投資回報率。再加上每當房價出現下跌趨勢時，政府部門往往出臺政策“救市”，由此造成了房價“只漲不跌”的預期，并吸引大量投資性和投機性資金涌入房地產市場。這些投資性和投機性資金旨在追求利潤，而并不在于房地產市場本身的發展，不利于房地產市場的良性循環和健康發展。要想促進房地產市場平穩健康發展，必須要解決經濟結構失衡和經濟增長動力不足等深層次問題。

(二)既有房地產長效機制較少關注結構失衡和增長動力不足問題，導致調控效果欠佳

如前所述，中國房地產市場難以平穩發展不僅歸咎于房地產市場本身，還歸咎于經濟結構失衡和經濟增長動力不足。然而，既有房地產長效機制的政策舉措主要聚焦在房地產市場，對經濟增長和經濟結構失衡的關注較少，由此也就難以取得理想效果。

既有房地產長效機制對產業結構失衡的關注較少，難以降低地方政府部門對房地產的依賴程度。雖然近年來中央致力于構建房地產長效機制，并且多次強調“不將房地產作為短期刺激經濟的手段”，但是并沒有直接關注產業結構失衡對房地產市場的影響，相關政策舉措也沒有致力于改善產業結構。在產業結構沒有明顯改觀的前提下，部分地方政府短期內難以擺脫對房地產的依賴，進而難以“保持房地產金融政策的連續性、一致性、穩定性”。根據國家統計局發布的數據計算可知，自2016年中央強調建立房地產長效機制以來，房地產投資占全社會固定資產投資的比重不僅沒有下降，反而從2016年的23.6%逐漸升高到2021年的26.9%，達到了1998年以來的最高值。可見，即便中央高度重視房地產長效機制的建設，但是面臨經濟下行壓力，地方政府對房地產投資的依賴程度依舊較高。城市層面的證據能夠更充分地展現上述問題，以鄭州市為例，2022年3月1日鄭州市發布《關于促進房地產業良性循環和健康發展的通知》，出臺了多項支持合理住房需求的政策。其中一項規定是，“對擁有一套住房并已結清相應購房貸款的家庭，為改善居住條件再次申請貸款購買普通商品住房，銀行業金融機構執行首套房貸款政策”，這意味著將二套房的最低首付比例從60%降到了30%，在一定程度上對房地產市場進行了松綁。究其原因，2021年鄭州市的房地產市場較為低迷，房地產開發投資額下降了10%，對投資和經濟增長造成了拖累。也正是在這樣的大背景下，鄭州市出臺多項政策為房地產“松綁”。此外，蘇州、大連、蘭州、秦皇島、衢州、綿陽等越來越多的城市通過降低住房貸款利率和降低首付比例等形式為房地產市場“松綁”，以應對房地產的低迷態勢和經濟下行壓力。這很可能再次催生房價上漲預期，進而不利于房地產長效機制的構建。

既有房地產長效機制對收入分配結構失衡的關注較少，難以降低家庭部門對房地產的依賴程度。家庭部門尤其是富裕家庭對房地產的依賴，增加了房地產長效機制的建設難度。縱然中央多次強調要“堅持住房的居住屬性”“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位”，但是并沒有將收入分配結構失衡對房地產的影響考慮在內，大量高收入家庭仍然熱衷于投資房地產。部分家庭甚至通過“首付貸”“消費貸”“房地經營貸”等違規方式籌集資金，投資房地產。雖然政府部門也在不斷加強對這些新的違規形式的監管，但是效果仍然欠佳(陳小亮和李誠浩，2022)[10]。

既有房地產長效機制對實體經濟增長動力的關注較少，難以降低企業對房地產的依賴程度。在實體經濟內生增長動力不足的情況下，實體企業的投資回報率難以顯著回升，企業投資房地產的勢頭也就難以得到徹底扭轉，這會進一步阻礙房地產長效機制的建設。大量企業投資房地產，將會強化房地產的投資品屬性，再加上部分投機性資金的沖擊，將會加大房價波動幅度，從而削弱房地產長效機制的調控效果。需要補充說明的是，實體經濟內生增長動力不足不僅會導致企業過多地投資房地產，還會加劇地方政府和家庭部門對房地產的依賴。就地方政府而言，在實體經濟內生增長動力不足的情形下，地方政府可以選擇的穩增長工具有限，一旦經濟遭遇不利沖擊并出現下行壓力，地方政府就很容易寄希望于使用房地產穩增長。對家庭部門而言，實體經濟內生增長動力不足、投資回報率偏低，將會削弱高收入家庭經營實業的動機，再加上金融投資盈利狀況不佳，高收入家庭對房地產的依賴程度也將居高不下。這些問題的存在，使得房地產市場的發展受到了房地產市場之外的因素的強力束縛，進而導致既有的房地產長效機制難以促進房地產市場平穩健康發展。

四、宏觀政策“三策合一”有助于改進房地產長效機制

上文分析充分表明，阻礙中國房地產市場平穩健康發展的因素并不局限在房地產市場本身，還包括產業結構失衡、收入分配結構失衡等經濟結構方面的因素，以及內生增長動力不足等經濟增長方面的因素。這從根本上決定了，要想完善房地產長效機制，除了在房地產市場本身下功夫，還要在優化經濟結構和強化經濟內生增長動力方面下功夫。不可否認，近年來中央采取了大量舉措來優化經濟結構和增強內生增長動力。就前者而言，供給側結構性改革和需求側管理旨在分別從供給側和需求側優化多種經濟結構。就后者而言，中央不斷推進增長動力轉換，旨在增強TFP對經濟增長的貢獻率。然而，這些舉措并沒有在統一框架下展開，尤其是沒有在構建房地產長效機制的邏輯框架下展開，導致各項舉措協調配合不夠充分，沒有形成統一合力。宏觀政策“三策合一”新理論框架旨在同時實現短期經濟穩定、經濟結構優化和長期經濟增長三大類目標，這能夠在很大程度上彌補既有房地產長效機制較少關注結構優化和經濟增長的不足，從而為房地產長效機制的構建和完善提供新思路。

(一)宏觀政策“三策合一”新理論框架的核心內涵

宏觀政策“三策合一”新理論框架由陳彥斌(2021)提出[11]，該理論框架將穩定政策、增長政策和結構政策三大類政策納入統一理論框架，通過明確各類政策的切入點與核心抓手，形成統一合力，旨在同時實現短期經濟穩定、經濟結構優化和長期經濟增長三大類目標，從而促使經濟體在最優經濟結構下實現短期平穩運行與長期穩定增長。宏觀政策“三策合一”新理論框架突破了西方主流宏觀調控理論的兩大缺陷，為中國特色宏觀調控理論體系的構建提供了基礎性支撐。

西方主流宏觀調控理論主要關注短期穩定目標，對長期增長目標的關注相對較少，而宏觀政策“三策合一”新理論框架不僅關注短期穩定目標而且關注長期增長目標。之所以西方主流宏觀調控理論較少關注長期增長目標，是因為西方主流宏觀理論認為宏觀政策不需要關注潛在增速的變化，因此不需要對經濟增長等長期目標作出反應。根據西方主流宏觀理論，決定經濟潛在增速的主要是技術進步、人口增長、人力資本等因素，貨幣政策和財政政策等穩定政策缺少影響潛在增速的有效機制，因而建議政策制定者關注短期經濟穩定與金融穩定，而不是潛在增長等長期性因素。與之不同，宏觀政策“三策合一”新理論框架認為，穩定政策與增長政策不是相互獨立的，穩定政策會對長期經濟運行產生影響，進而影響增長政策的效率，而增長政策反過來也會影響穩定政策的效率，因此宏觀政策不僅要考慮短期穩定目標，而且要考慮長期增長目標。對于短期穩定目標，主要依靠穩定政策加以實現；對于長期增長目標，主要依靠增長政策加以實現。

西方主流宏觀調控理論很少關注經濟結構失衡問題，從而很少追求優化經濟結構的目標，而宏觀政策“三策合一”新理論框架則注重追求優化經濟結構的目標。西方主流宏觀調控理論是基于歐美發達經濟體的經濟特征和政策實踐所提煉出來的理論。由于歐美發達經濟體的經濟結構總體而言較為穩定，經濟結構失衡問題并不突出，在此基礎上提煉出的西方主流宏觀調控理論也就天然地弱化了對經濟結構的分析。相比之下，中國等廣大發展中經濟體仍然處于快速發展和轉型過程中，總需求結構、供給結構等經濟結構失衡問題普遍存在。有鑒于此，宏觀政策“三策合一”新理論框架指出，對中國等廣大發展中經濟體而言，宏觀政策除了要追求短期經濟穩定目標和長期經濟增長目標之外，還要追求優化經濟結構目標。要想優化經濟結構，不能依靠穩定政策和增長政策，而應依靠結構政策。根據宏觀政策“三策合一”新理論框架，結構政策不僅能夠優化經濟結構，而且能夠提高穩定政策和增長政策的效率，(8)既有助于增長政策更好地將潛在增速調整到合理水平，也有助于提高穩定政策效率從而更有效地應對短期產出缺口和長期潛在增速缺口。從而更好地促進經濟平穩發展。

(二)宏觀政策“三策合一”有助于更好地優化經濟結構，從而減輕經濟結構失衡問題對房地產長效機制的阻礙

中國在持續高速增長的過程中，出現了產業結構、地區結構、城鄉結構、總需求結構、供給結構、收入分配結構、債務結構等經濟結構失衡問題。從“七五計劃”開始中央就高度重視調結構，經過二十多年的時間，雖然取得了一定成效，仍然沒有很好地解決經濟結構失衡的問題。筆者認為，這主要是由兩點原因導致的，一是以往的調結構舉措通常只注重調整某一類經濟結構，而忽視了不同經濟結構之間的關聯；二是以往的調結構舉措與穩定政策、增長政策之間的協調配合不夠密切，導致調結構的目標未能全面實現。

在構建房地產長效機制的過程中，同樣需要高度重視這兩點問題。考慮到與房地產長效機制密切相關的主要是產業結構和收入分配結構，因此這里主要結合這兩種經濟結構加以分析。關于第一個問題，產業結構和收入分配結構并不是相互獨立而是存在密切關聯的。中低收入群體收入水平偏低，直接決定了全社會的整體消費能力偏弱，并且對高品質消費品的消費能力尤其不足，這會降低高端產業的市場空間，進而不利于高端產業的發展和產業結構的優化升級。如果將產業結構和收入分配結構割裂開來，將會加大調結構的難度。關于第二個問題，在調整產業結構的過程中，部分產能過剩行業退出市場會帶來失業問題和經濟增速下滑問題，如果沒有穩定政策和增長政策的配合，經濟與社會在短時間內也難以容忍這些沖擊，這些擔憂也會導致優化經濟結構的政策舉措難以真正落實到位。

宏觀政策“三策合一”新理論框架有助于化解上述兩點問題，切實優化產業結構和收入分配結構，從而助力完善房地產長效機制。其一，宏觀政策“三策合一”新理論框架有助于統籌產業結構和收入分配結構等各類經濟結構，從而協調推進各類結構政策，同時實現多類經濟結構的優化目標。根據宏觀政策“三策合一”新理論框架，使用結構政策解決經濟結構失衡問題時，不應再局限于某一類結構失衡問題，而應該統籌兼顧各類經濟結構之間的關系，從而避免不同經濟結構失衡問題之間的相互掣肘。在宏觀政策“三策合一”新理論框架下，產業結構和收入分配結構等各種經濟結構不再是相對獨立的個體，而是共同隸屬于宏觀政策所追求的結構目標，結構政策將致力于把產業結構和收入分配結構等各種經濟結構共同調整到最優狀態。其二，基于宏觀政策“三策合一”新理論框架，可以使用穩定政策與增長政策營造良好的經濟環境，打消結構政策的后顧之憂，從而使得結構政策著力解決產業結構失衡和收入分配結構失衡等問題。穩定政策能夠幫助經濟體較好地抵御結構調整在短期內所帶來的沖擊，進而享受結構優化在長期內所帶來的紅利。增長政策通過鼓勵技術進步，用創新來激發和培育新產業的形成，從而加速經濟結構優化升級，助力結構政策早日實現優化經濟結構的目標。

(三)宏觀政策“三策合一”有助于更好地促進長期經濟增長，從而減輕增長動力不足問題對房地產長效機制的阻礙

近年來中國經濟增長動力不足的主要表現是，資本和勞動等老動力不斷衰減，而全要素生產率等新動力尚未出現明顯改進。要想提高內生增長動力，需要加快增長動力轉換，從資本和勞動等老動力盡快轉向全要素生產率等新動力，通過技術進步和效率提升來推動長期經濟增長。長期而言，增長動力轉換無疑是必要而且可行的。但是，短期而言增長動力轉換將會對經濟帶來沖擊，并引發經濟與社會的波動。究其原因，要想實現增長動力轉換，需要越來越多的新產業和新企業的帶動。除此之外，還需要企業調整發展策略，從主要依靠資本和勞動投入轉變為依靠創新和人力資本。但是，有的企業會因為自身行業屬性而無法轉型，比如煤炭、鋼鐵、水泥等一些高投入、高污染、高能耗行業的低效率企業。還有一些企業會因為短期內難以做到技術進步和效率提升而無法成功轉型。這些企業將在增長動力轉換的過程中被淘汰出局，從而對全社會總產出造成負面沖擊。不僅如此，被淘汰出局的企業還可能會引發不良貸款率的升高和債務違約問題的加劇。這些潛在的困難和風險阻礙著增長動力轉換的步伐，導致中國經濟內生增長動力不足的問題遲遲得不到有效解決。內生增長動力不足問題成為阻礙房地產長效機制構建的重要原因之一。

宏觀政策“三策合一”新理論框架有助于更好地促進長期經濟增長，從而減輕增長動力不足問題對房地產長效機制的阻礙。第一，基于宏觀政策“三策合一”新理論框架，可以使用穩定政策對沖增長動力轉換所帶來的影響，打消增長政策的后顧之憂，從而使得增長政策致力于加快實現增長動力轉換，切實提高內生增長動力。第二，在增長動力轉換過程中，不可避免地會面臨經濟結構尤其是產業結構的調整，在宏觀政策“三策合一”新理論框架下，可以使用結構政策助力產業結構的優化調整，從而進一步減輕增長動力轉換過程中所面臨的阻礙，更好地提高內生增長動力。

五、宏觀政策“三策合一”視角下房地產長效機制的改進策略

上文分析表明，宏觀政策“三策合一”新理論框架為房地產長效機制的構建與完善提供了新思路。在宏觀政策“三策合一”新理論框架下，既需要穩定政策、結構政策和增長政策錨定各自的主要目標，又需要三類政策加強協調配合，這樣才能切實改善房地產長效機制，從而促進房地產市場平穩健康發展。

(一)穩定政策、結構政策和增長政策的主要任務和目標

使用穩定政策尤其是宏觀審慎政策加強房地產監管，減少投機性資金所帶來的短期房價波動風險，而貨幣政策不應該繼續成為調控房價的主要工具。投機性資金的存在使得房價波動風險持續存在，這不僅表現為四大一線城市等熱點城市的房價上漲風險，而且表現為部分二三線城市的房價下跌風險。要想促進房地產市場平穩健康發展，需要著力抵御投機性資金的沖擊。2008年國際金融危機之后，全世界范圍內的理論研究和政策實踐表明，宏觀審慎政策能夠較好地對短期流動性資金尤其是投機性資金加以管控，從而防范金融風險。中國在構建房地產長效機制的過程中，高度重視對宏觀審慎政策的使用，未來央行和銀保監會需要進一步完善房地產金融審慎管理制度，從而更好地防范投機性資金對房地產市場的沖擊。而且，在一二三線城市房價分化態勢日益凸顯的情況下，央行和銀保監會要更加注重“因城施策”制定并完善房地產金融審慎管理制度。需要說明的是，筆者認為，貨幣政策不應該成為政府部門調控房價的主要政策工具。根據國內外經濟理論和政策實踐的新共識，貨幣政策與宏觀審慎政策協調配合有助于同時實現經濟穩定和金融穩定目標，其中貨幣政策應該主要錨定經濟穩定目標，宏觀審慎政策應該主要錨定金融穩定目標。不僅如此，不同城市之間房價持續分化的新局面進一步削弱了貨幣政策在調控房價方面的適用性和有效性。有鑒于此，貨幣政策不應再將控房價作為主要目標，而應聚焦于穩增長。

使用結構政策優化產業結構和收入分配結構，降低政府部門和家庭部門對房地產的依賴程度。產業結構和收入分配結構失衡是阻礙房地產長效機制建設的主要原因，因此結構政策的主要任務有兩點。一是優化產業結構，從而降低政府部門對房地產的依賴程度。鋼鐵、水泥、玻璃等不少產能過剩行業之所以能夠持續存在，很大程度上就是因為房地產業對這些行業的產品存在較大需求。不僅如此，這些產能過剩產業對信貸和市場空間等資源的擠占導致新興產業難以順利發展。只要房地產在地方政府的定位不變，這些產能過剩行業的企業就很難真正退出市場。為此，既要增加對高端制造業、人工智能、大數據等新興產業的補貼和支持，又要減少對鋼鐵、水泥、玻璃等產能過剩行業不必要的財政補貼和稅收減免，改變房地產在各地產業結構中的地位，從而更有效地降低地方政府對房地產的依賴。二是在不斷完善金融市場的前提下，著力優化收入分配結構，從而降低家庭部門對房地產的依賴程度。高收入群體對房地產的投資熱情是由其自身收入較高、金融市場投資渠道匱乏以及大量低收入群體的潛在購房需求共同驅動的。要想減弱高收入群體對房地產的投資熱情，首先需要完善金融市場，為投資者提供多元化并且有穩定收益保障的投資渠道，從而弱化房地產的投資品屬性。在此基礎上，還要通過不斷完善減稅降費政策和轉移支付政策，切實提高低收入群體的收入水平，提高他們的購房能力，進而讓房地產更好地回歸消費品屬性，從而降低房產投資的預期收益并進一步弱化房地產的投資品屬性。此外，還要不斷完善收入調節政策，加強對高收入群體的稅收調節和監管，合理調節過高收入，取締非法收入，遏制高收入群體以壟斷和不正當競爭行為獲取收入。

使用增長政策強化實體經濟內生增長動力，減弱企業投資房地產的動機，并進一步降低地方政府和家庭部門對房地產的依賴。實體經濟的內生增長動力不足不僅導致大量企業投資房地產，而且加劇了地方政府和家庭部門對房地產的依賴程度，從而阻礙了房地產長效機制的建設。要想完善房地產長效機制，急需使用增長政策增強實體經濟的內生增長動力。目前，中國經濟增長動力正在由資本和勞動等老動力向人力資本和TFP等新動力轉換，增長政策的主要任務是加強人力資本的積累和應用，并提高TFP增速。就前者而言，在高校擴招二十余年之后，具有本科、碩士、博士學位的高校畢業生數量持續增加，人力資本在數量層面并不缺，不過人力資本的質量有待提升，因此增長政策的核心是提高人力資本質量。就后者而言，TFP提升主要源自技術進步和資源配置效率提升，要想提高TFP增速，增長政策不僅要加強對研發活動的支持力度，而且要深化改革消除體制機制性障礙以提高資源配置效率。在增長政策的助力之下，實體經濟的內生增長動力將會不斷增強，從而減弱企業投資房地產的動機，并進一步降低地方政府和家庭部門對房地產的依賴，最終使得房地產長效機制得以順利建成。

(二)加強三類政策之間的協調配合

宏觀政策“三策合一”不是簡單地將穩定政策、結構政策和增長政策拼湊到一起，而是在統一的理論框架下將三類政策有機結合起來，充分考慮三類政策之間的相互影響，進而實現穩定目標、結構目標和增長目標三大類重要目標。因此，在構建房地產長效機制的過程中，三類政策不能各行其是，而要相互配合，形成統一合力。

一方面，有了穩定政策的配合，增長政策和結構政策才能更有效地落地。增長政策和結構政策的實施在長期中將會解決增長動力不足和經濟結構失衡問題，但是短期中會對經濟運行造成沖擊，增長政策和結構政策甚至會因為有所顧慮而難以落地。根據宏觀政策“三策合一”新理論框架，可以使用穩定政策(主要是貨幣政策和財政政策)應對短期沖擊，從而為增長政策和結構政策的實施營造良好的環境。也只有這樣，才能切實消除阻礙房地產長效機制構建的增長動力不足問題和經濟結構失衡問題。

另一方面，有了結構政策和增長政策的配合，穩定政策(主要是宏觀審慎政策)在構建房地產長效機制過程中才能夠擺脫“事后被動圍堵”的不利局面。近年來宏觀審慎政策在控房價方面雖然取得了一定成效，但是常常處于“事后被動圍堵”的不利局面。因為只有當投機性資金頻頻以某種形式違規流向房地產市場時，宏觀審慎政策才能夠識別出這些違規形式進而進行“事后圍堵”。但是，這往往錯過了最佳的監管時機，市場上很可能已經形成了房價上漲預期，而且“事后圍堵”的成本較高。有了增長政策和結構政策配合，實體經濟的投資回報率將會不斷提升，從而減弱資金違規流向房地產的動機，由此也就能夠從根本上為宏觀審慎政策減壓，幫助宏觀審慎政策擺脫“事后被動圍堵”的不利局面。

六、結語

為了促進房地產市場平穩健康發展，2016年以來中央通過采取貨幣政策、宏觀審慎政策、土地政策、住房租賃和保障房政策、房地產稅政策等不斷構建和完善房地產長效機制，并且已經取得了一定成效，不管是四大一線城市，還是15個熱點城市和70個大中城市，房價波動幅度均有所收窄。不過，部分城市的房價仍然表現出較為明顯的上漲或下跌風險。不僅如此，貨幣政策和宏觀審慎政策作為既有房地產長效機制的政策工具，在調控房價過程中很容易陷入困境。由此可見，既有的房地產長效機制有待完善。

中國房地產市場難以平穩健康發展的原因是多方面的，不僅包括房地產市場本身的問題，還包括經濟結構失衡和經濟增長動力不足等深層次問題，然而既有的房地產長效機制對經濟增長和經濟結構失衡的關注較少，進而難以實現房地產市場的平穩健康發展。宏觀政策“三策合一”新理論框架不僅追求短期經濟穩定目標，而且追求經濟結構優化目標和長期經濟增長目標，這在很大程度上彌補了既有房地產長效機制較少關注結構優化和經濟增長的不足，從而為房地產長效機制的構建提供了新思路。一方面，宏觀政策“三策合一”有助于更好地優化經濟結構，減輕經濟結構失衡對房地產長效機制的阻礙；另一方面，宏觀政策“三策合一”有助于更好地促進長期經濟增長，從而減輕增長動力不足對房地產長效機制的阻礙。

基于宏觀政策“三策合一”新理論框架，應該做好如下三方面工作來不斷完善房地產長效機制。就穩定政策而言，重點是使用宏觀審慎政策加強房地產監管，從而減少投機性資金所帶來的房價波動風險，而貨幣政策應該主要錨定穩增長目標，不應該再充當房地產長效機制的主要工具。就結構政策而言，重點是優化產業結構和收入分配結構，降低政府部門和家庭部門對房地產的依賴程度。就增長政策而言，重點是提高技術進步速度和資源配置效率以強化實體經濟內生增長動力，從而減弱企業投資房地產的動機，并進一步降低地方政府和家庭部門對房地產的依賴。而且三類政策還要加強協調配合，形成統一合力，這樣才能更好地增進房地產長效機制的效果。

除此之外，中央正在推行的土地政策、保障房政策、住房租賃政策和房產稅政策，對構建房地產長效機制是不可或缺的，而且屬于廣義的結構政策范疇，同樣需要納入宏觀政策“三策合一”的范疇，進而構建完善的房地產長效機制。具體而言，土地政策的目標是優化不同城市的土地供給結構，從而促進不同城市均能夠實現房地產用地供求均衡。保障房政策和住房租賃政策的目標是滿足年輕人和中低收入群體的住房需求，而房產稅政策的目標則是避免高收入群體過多地持有房產，這些政策的共同作用將會優化不同人群的住房持有結構。正因如此，在使用宏觀政策“三策合一”新理論框架完善房地產長效機制的過程中，同樣需要將土地政策、保障房政策、住房租賃政策和房產稅政策納入結構政策的范疇。