我國韌性城市建設創新路徑＊

李金萱，蔣 瑜，農 桂

（1.廣西師范大學環境與資源學院，廣西 桂林 541006；2.百色祈福高級中學，廣西 百色 533000）

1 研究背景及意義

1.1 韌性城市的研究

關于韌性城市（Resilient city）的概念，通常描述城市在面對外界干擾后，仍能保持原有主要特征、結構和關鍵功能[1]。西方學者研究側重于干擾后的人為防控措施，強調城市自愈能力和建立客觀的評價體系。綜合來看，西方對于韌性城市這一課題的研究給予高度關注，關于理念和應用有較為全面的理論闡述。面對越來越多的危機和管理問題，國內對于城市韌性發展的研究需求迫切，在2012—2016年間取得快速進展，廣泛涉及建筑、工程、宏觀經濟管理等領域[2]。對于概念的認知，部分學者主張針對不同區域采用不同的定量研究方法，但在實踐中建立精準的模型可行性不大。因此相關研究應對指標維度進行不斷優化，例如，路蘭等[3]以城市基本構成要素為指標，從經濟、社會、生態3個維度構建多維城市功能關聯網絡，組成高度復雜的耦合系統，并結合金融危機爆發的主要時間段這一具體案例進行研究。

1.2 韌性城市的內核

當前國內對于韌性城市建設的認知大多停留在發展進程中面對不可預估災害的防御及災后復原能力。在定量研究方面缺乏更完善的評估模型的建構。基于國內外當下對于韌性城市的研究進展，綜合考慮韌性城市的概念及其內部結構特征，建構韌性城市的評估發展體系中應涉及經濟、基礎設施、公共衛生服務、治理決策、生態5個維度。當下，我國城市運轉中的管理方法與韌性城市概念不相符，應基于城市管理角度這一宏觀發展角度認知城市韌性發展規劃。通過簡單評估模型的建構分析不同城市的韌性程度，為城市的發展規劃提供一定的理論支撐和相關解決思路，對于城市可持續發展有重要意義。根據當下研究趨勢，綜合考慮我國城市發展水平，遵循指標體系的系統完整性、代表性等原則構建指標模型，如表1所示。

表1 韌性城市建設評估模型

1.3 韌性城市的特征

相較傳統減災概念，城市韌性規劃更關注城市的社會維度及城市應對災害的非物質條件[4]。從韌性城市的內核出發，借鑒風險災害領域的相關研究，從多樣性、穩健性、冗余性、恢復力、適應性、能動性6個方面進行分析，城市韌性與這些特性緊密相關（見表2）。

表2 韌性城市特征及對應含義

2 發展現狀及問題

2.1 概念認知過于狹窄

韌性城市建設需要公眾的參與和支持，應重視公眾對于城市韌性認知和發展問題的評估建議[5]，基于已有的調查分析：當下我國公眾對于韌性城市的概念認知較為淺顯，部分公眾甚至不了解、無印象。我國對于韌性城市概念的認知仍然側重于自然風險，雖然自然風險本身具有較強的偶然性和不可預估性，符合研究的涵蓋點，但研究過于單一，缺乏完整的理論體系。對于社會韌性、經濟韌性等社會治理方面的研究相對薄弱，不重視人為作用發揮出的主觀能動性。當前我國城市面對災害的承受能力、制度保障的支撐程度、科學的風險防控以及及時的信息流動等要素建設力度不夠完善，研究范圍逐漸擴充至城市的社會保障、制度完善、基礎設施建設、科學風險評估等方面。

2.2 缺乏規則保障

城市韌性發展的進一步規劃中，韌性規劃的具體實施必須依靠相應的法律依據，政府應當發揮主體作用制定系統的規劃方案和保障制度。2019年聯合國發布的《城市具有韌性評估報告》中提到的日本仙臺市政府集中數據資料、根據評估結果和評估過程中所提供的證據，制定相應的細則進行法規條文的支援。城市本身是一個復雜的系統，城市的運轉需要相關法規應對不確定性的干擾進行有效治理，從而實現韌性資源的合理配置。而相關法律法規體系的不完善，一定程度上會導致管理工作出現問題。我國現行的城市規劃相關法規尚未結合韌性城市理念及目標進行適當修改，已不能適應城市新的發展需求，無法在法律法規層面為韌性城市建設提供切實的保障。例如我國東莞市經濟韌性規劃中缺少相應的法規內容，在中美貿易爭端中呈現的經濟韌性較為脆弱，據統計，2020年東莞全市規模以上工業增加值同比下降1.1%，降幅比前三季度收窄2.1%，當地的電子行業受到沖擊。

2.3 與現有城市規劃銜接度不夠

當前韌性理念與現有的城市體系規劃之間契合度不高，已不能適應城市新的發展需求。例如在城市景觀規劃體系中，理應明確綠地植被、水體等因素對于城市規劃中生態韌性的影響，但多數城市在規劃中出現過分追求外在形象和功能要求，忽視生態韌性維度下城市的可持續發展。我國由于韌性城市本身理論上的模糊，如何與現有城市體系規劃有效銜接仍是一個亟待解決的問題。現行的城市規劃中并未融入韌性體系，雖然相關規劃管理方案中提出將韌性城市理念融入其中，但由于法定規劃中缺少具體的要求和規定，難以確保日常生活中真正落實。

2.4 缺少實施主體及多部門參與

在城市規劃過程中，政府或規劃部門在韌性發展政策的制定、執行中有不可替代的作用。城市韌性所映射出的城市規劃管理體系應包含物資、人員、區域協作等方面。當前我國城市韌性發展缺少實施主體，在現行行政體制下，尚沒有一個部門完全有權監督管理政策的實施并協調多部門之間的任務分配。同時，政府的職能部門體系布局中缺乏具體的部門、專業人員、監督管理等，雖具有相應的面對防震減災、經濟危機、公共衛生事件的部門，但功能較為單一，彼此之間關聯度較小，在不可預估的風險下呈現的狀態是各部門各行其是，未能實現多部門參與的局面。例如新冠疫情初期暴露出我國城市發展中出現的應急能力緩慢、社會人員配置不夠、區域協作機制不健全、基礎設施缺少等問題[6]，多部門負擔性參與，應急能力緩慢，未能實現協調統一。

3 發展思路及舉措

3.1 推進韌性理念融入現代城市規劃體系

伴隨著城市的進一步發展，韌性發展理念是城市面對威脅下將干擾程度降到最低的可行方案。韌性理念融入現代城市規劃體系中，從而使現行的城市規劃體系能依據相關理念進行適當的修改和完善。具體措施如下。

1）加強學科建設 在城市規劃專業中的《城市規劃原理》和相關地理學專業中的《人文地理學》加入城市的韌性發展這一概念。

2）提高社會從業引導性 在城市規劃師資格證考試范圍內加入相關理念，人員拿到證書即掌握城市的韌性發展理念。

3）與社會評估相結合 地方規劃局可在房地產開發商上報項目資料中增添相關內容的要求。

4）實施政策引導 參考海綿城市理念的發展，在國家相應的國土規劃、政府工作報告中將城市的韌性發展作為一項重要的匯報內容，這一措施易于被社會整體所接受。

3.2 加強防災體系軟性建設，實現部門協調管理

我國自然災害頻發，因此應加強防災預警體系的建設和完善，將防災減災放在重要的地位上，提高對自然災害的綜合防范和抵御能力。應加強體系中基礎設施的軟性建設，由于疫情、逆全球化等現象的出現，軟性建設的重構成為社會發展新動能。由于韌性城市規劃中涉及內容多，因此實施過程中需要多部門共同負責，此外還需要政府進行相應的協調和監督管理，提高各部門之間的配合程度。內容可以涉及風險來臨前的防治規劃及災后的資源分配，為韌性城市的建設提供切實保障，即不可預估的風險來臨前城市部門的預警監測、來臨后相關部門都能有條不紊地做出反應。例如自然風險發生時，應急管理部門、氣象局、自然資源和規劃等部門應增強防災意識，嚴格防災責任，及時發布預警信息，落實防災措施。而社會金融危機出現時，面對企業生產經營困難，各地人力資源保障部門應采取有效措施，幫助企業渡過難關。

3.3 建立優化協調、統一的城市管理機構，強化垂直管理

在城市規劃體系中，相應的管理機構是重要的組成部分，應依據主要職責，合理劃分城市管理機構的規劃內容和范圍，加強統籌協調。總體呈現社會治理的垂直感。城市受到干擾的過程中，各層次體系應當明確職責、層層有序，快速開展行動、解決問題。近兩年在新冠疫情的干擾下，我國在公共衛生服務韌性方面取得了一定的進展，頂層架構決策風險應急措施及時阻斷疫情的傳播，管理層及時分配疫情防控措施，而效果最顯著的則是基層組織，尤其是社區在疫情防控中發揮了重要作用，國內各個社區系統、完善的防范治理體系取得十分顯著的成果。在體溫測量、核酸檢測、疫苗接種各環節的有序管理為疫情的阻斷奠定了良好基礎。

3.4 推動多主體參與，社會共同治理

完善社會治理一定程度上可提高社會韌性，多主體參與即發揮上下聯動，首先應確定多元共治的類型，從而建構起制度化的決策機制，確定決策過程及結構，形成完善的治理體系。從已有的研究文獻來看，參與城市規劃建設的多元主體類型可分為政府、企業、學術機構與城市居民4種[7]。其中政府在韌性城市的建設中發揮指導作用，企業在經濟韌性的發展中起到一定的支撐，學術機構為韌性城市與現代城市規劃體系的銜接提供可行方案，城市居民是城市發展中的重要力量，維持城市運轉的韌性和穩定性。社會共同治理下更要強化多元主體參與建設的組織格局，尤其是自下而上的城市自我管理與自我修復，從而合作采取集體行動。