城市規劃區邊緣小城鎮工業用地轉型的對策研究
——以山東省濰坊市高密市柏城鎮為例

韓 倫，崔元浩

（1.濰坊市規劃設計研究院，山東 濰坊 261041；2.青島市城市規劃設計研究院，山東 青島 266071）

1 邊緣小城鎮工業用地的轉型發展背景

1.1 邊緣小城鎮的特殊性

中小城市規劃區邊緣小城鎮是指行政范圍的部分或者全部位于城市規劃區范圍內的小城鎮（見圖1）。

圖1 城市規劃區邊緣小城鎮圖示（圖片來源：作者自繪）

通過查閱相關文獻和對高密市柏城鎮的實地調研發現，城市規劃區邊緣小城鎮與普通小城鎮存在的不同之處主要表現在以下3個方面。

1）鎮區土地開發總量增加迅速，工業用地結構失調 隨著經濟的快速發展，邊緣小城鎮的土地開發利用總量迅速增加。同時，鄉鎮工業快速發展帶來了工業用地的急劇增加，超前于生活用地的拓展，導致土地利用結構明顯不合理。

2）城市對該類小城鎮的輻射作用顯著 邊緣小城鎮鎮區距市區很近，受城市的輻射也最為明顯。因此，邊緣小城鎮在信息技術和資金方面有得天獨厚的優勢，與此同時，還能充分享受市區內的市政交通等基礎設施，并在一定程度上承接市區內的產業和公共服務設施的轉移。因此，城市內的各種資源為邊緣小城鎮創造了良好的發展基礎。

3）鎮區發展同時受市、鎮兩級政府影響 城市的發展為邊緣小城鎮帶來正外部效應的同時，也不可避免地壓縮了鎮區的發展空間。而這部分重疊區域既受市政府部門的控制——納入城市規劃區的范圍，又要落實鎮政府部門的相關訴求。因此，邊緣小城鎮的發展意志更是市、鎮兩級政府博弈后的結果。

上述特性造成了邊緣小城鎮工業用地的特殊性，進而導致邊緣小城鎮工業用地轉型的特殊矛盾。

1.2 工業用地轉型的背景

在城市發展前期，大部分城鎮工業用地的土地利用效率較為低下，建設方式也較為粗放。除此之外，一些地方政府熱衷于擴張城鎮空間，在城鎮建設用地方面缺乏遠見，導致城鎮內部土地利用的集約程度低下。20世紀70年代，我國開始對城市工業布局和城市用地結構進行調整，采取了向城市邊緣區搬遷、疏散的調整措施，但由于是被動式外遷，缺乏內部動力，取得的成效較小。而如今在新舊動能轉換背景下，人們更加注重存量用地的轉型發展。城市外延式擴張的發展模式將逐步轉向挖掘優化存量土地、集約高效利用土地的發展模式，原本在城鎮存量用地中作為其有機組成部分的工業用地也亟待優化轉型。

2 柏城鎮工業用地發展概況

2.1 鎮區概況

柏城鎮是省級中心鎮，位于山東省濰坊市高密市東南部，其東面和南面與青島接壤，西臨密水街道、柴溝鎮，北接市經濟技術開發區。柏城鎮區向北緊鄰高密市城區，位于膠河上游，沿膠河兩側成組團狀發展，截至2019年年底，鎮區常住人口為2.8萬人。近年來，隨著高密市城市南向建設發展，與柏城鎮區北部關系緊密，在為柏城鎮發展帶來機遇的同時，也使鎮區發展空間受擠壓。

2.2 鎮區工業用地的發展

柏城鎮工業基礎雄厚，2016年，柏城鎮規模以上工業企業總產值達120億元，主營業務收入123.6億元，實現利潤5.7億元，利稅11.9億元。規模以上企業共計37家。柏城鎮工業用地主要集中在鎮區西部，即夷安大道以東、晏子路以西的組團內，形成了以玻璃制造、紡織服裝、機械制造和木器加工為主導的產業結構，其中知名企業有長盛玻璃廠、科樂收公司等。柏城鎮深厚的工業基礎、便利的交通和充足的勞動力，對工業發展起到了極大的推動作用。加之柏城鎮近年來拆遷力度偏大，鎮政府為較快地獲得土地財政，仍繼續招商引資，開發工業用地，但開發力度大不如前。

截至2018年，柏城鎮區工業用地為256.29hm2，僅占建設用地比例的31%；而在2008年，鎮區工業用地占建設用地比例高達40.59%，超出《城市用地分類與規劃建設用地標準（2011）》中工業用地占城市建設用地規模上限10個百分點的標準（見表1）。一方面是由于10年來鎮區工業用地增速放緩，另一方面是其他建設用地，尤其是居住用地大量增加。

表1 柏城鎮近十年工業用地變化情況一覽

另外，與鎮政府相關負責人交流得知，其對今后繼續發展工業較為抵觸。從以上現狀可以看出，柏城鎮對工業發展的訴求越來越弱，工業用地需求將相應減少。但就現階段而言，柏城鎮仍以玻璃制造、服裝紡織、機械制造和木器加工為主。由工業所帶來的經濟效益與鎮區發展定位產生巨大沖突，造成柏城鎮工業用地轉型困難。

2.3 鎮區工業用地轉型的特殊性

除了前述工業用地轉型的原因之外，柏城鎮由于位于高密市城市規劃區邊緣，故其工業用地轉型還存在以下特殊性。

2.3.1 街道工業用地轉型

高密市區城市建設用地向南擴張，導致柏城鎮區建設用地不足，這是促使柏城鎮工業用地轉型的一個重要原因。

由于柏城鎮區與高密市區在空間距離上非常近，因此，《高密市城市總體規劃（2012—2030）》對柏城鎮區的大部分用地性質作了安排，將柏城鎮區平安大道以北的區域均視為高密市城市建設用地，高密市政府對其進行規劃安排，鎮政府對鎮區的管控能力弱化，這也是城市規劃區邊緣小城鎮存在的現實問題。由高密市區擴張這一外部推力帶來對柏城鎮區發展空間的擠壓，使其尋求工業用地的內部挖潛。

從筆者掌握的柏城鎮區內的中柏韓美體育用品有限公司、安保來鞋業等23個企業的職工人數來看，柏城鎮區內大多為小型企業，職工人數集中于100人以內，僅有長盛泰玻璃制品股份有限公司屬于大型企業，說明柏城鎮區內的工業用地空間結構性低效和經濟性低效，鎮區工業用地的投入產出效率低下。另外，由于部分企業并未向產業園區集中，在空間上造成建設用地的碎片化，使土地整體效益下降，造成土地空間資源總量的緊張，進而對鎮區內工業用地進行內部挖潛。

2.3.2 教育事業帶來的發展機遇與挑戰

2017年，高密新一中正式將校址遷至柏城鎮區。高密新一中的建成落戶極大地帶動了柏城鎮區文化教育的發展。目前，高密新一中占地46hm2，學生3 600人，教師300人，其教學水平在高密市高中教育中首屈一指。因此，高密新一中的落戶使文化教育在柏城鎮的各項職能中凸顯。這種重大服務設施的建設，與2009版柏城鎮總體規劃確定的城鎮性質——“高密市城郊重鎮，高密市重要的工業組團之一”產生了沖突。因此，在編制2018版柏城鎮總體規劃時，便考慮將其城鎮性質確定為“高密市城郊重鎮，高密市重要的文化教育組團之一”。

高密新一中帶來正外部效應的同時，也對柏城鎮發展提出了新要求：一是把握高密新一中帶來的鎮區教育環境提升這一關鍵要素，實現教育及相關產業收益最大化；二是對鎮區的環境提出了更高的要求，即嚴控污染企業，尤其是三類工業的落地，減少工業用地的供給，并加速既有工業用地的轉型。

2.3.3 政府部門的發展訴求

對于政府部門對柏城鎮的發展訴求，筆者認為應主要從市政府和鎮政府兩者的發展意志來分析。由于柏城鎮是典型的城市規劃區邊緣小城鎮，因此，在行政管理上，柏城鎮區所體現的高密市政府部門的發展意志強于鎮政府部門的發展意志。

1）高密市政府對柏城鎮的發展訴求 從《高密市城市總體規劃（2012—2030）》可以看出，高密市在工業用地的整體布局上主要發展北部工業組團和東部工業組團，將柏城鎮南部著力打造為“高教、文化板塊”；從高密市土地利用規劃可以看出，現狀柏城鎮區西部工業組團將規劃為更新儲備用地。從以上兩點可以明確看出市政府對柏城鎮區的定位和對鎮區內工業用地轉型的訴求。

2）柏城鎮鎮政府的發展訴求 高密新一中的落戶、膠河水體生態保護的控制，加之山東省新舊動能轉換理念向基層的貫徹，鎮政府的發展訴求已發生深刻的轉變：存量工業用地的調整轉型；教育相關配套（居住、商業、研發基地）的增質、增量。高密新一中的建成是柏城鎮居住用地擴張的一大刺激點，由此帶來的學區房建設成為鎮政府目前的發展訴求之一。

3 柏城鎮工業用地轉型對策分析

1）對現狀工業用地進行置換、更新，逐步與上位規劃的要求相銜接 根據總體規劃對柏城鎮提出的新要求，只有對柏城鎮現狀工業用地進行逐步置換、更新，才能達到上位規劃中對柏城鎮打造“高教、文化”板塊的要求：注重工業用地在內部各行業間的調整，逐步摒棄傳統的低技術含量、低附加值、粗加工、高污染的行業；轉變工業用地模式，減少工業用地斑塊化存在，引導舊有企業和新增項目集中進入工業園區，從根本上轉變工業用地的模式。

2）依托教育產業轉型發展，注重土地資源向非工業用地傾斜 充分依托高密新一中謀求產業發展的轉型。縱貫各發達國家產業發展的路徑可以發現，在第二產業發展到一定程度后，產業結構都是向“三、二、一”的方向發展。因此，柏城鎮應逐步向教育產業的發展方向著力，在提升鎮區居住、教育環境的同時，推進工業用地優化配置。伴隨著產業發展轉型，要求土地資源的配置逐步向非工業用地傾斜，逐步減少工業用地的開發、擴大非工業用地建設，是柏城鎮工業用地轉型的基本方向。

3）加強工業用地管理 雖然柏城鎮基本實現“招、拍、掛”的出讓方式，但在具體操作層面仍需進一步規范。為提高柏城鎮工業用地的集約利用效率和水平，保證柏城鎮工業用地市場健康有序發展，有必要加強柏城鎮工業用地批前管理和批后跟蹤管理，這是柏城鎮近期工業用地轉型的一大抓手。

4 結語

新形勢面臨著新的機遇和挑戰，柏城鎮政府和相關企業要抓住這一機會，企業借工業用地轉型之機進行改制、創新；鎮政府借此調整用地，優化產業結構，逐步與高密市總體規劃提出的新要求銜接。只有企業與政府共同努力，才能順利推進柏城鎮工業用地的轉型，進而為中小城市規劃區邊緣小城鎮工業用地轉型提供新的借鑒和參考。