后實證主義視角下的全球治理機制碎片化及其管控

文/王亞琪

機制碎片化已經(jīng)成為全球治理發(fā)展的一個核心特征和重要趨勢。全球化的擴展深化顯著加速了國際體系中權(quán)力的轉(zhuǎn)移與流散，同時加劇了國家之間和國家內(nèi)部發(fā)展和分配的不均衡與不公正。在此背景下，全球治理中大量新興議題和新型行為體集中涌現(xiàn)，彼此聯(lián)動，對既有全球治理體系形成系統(tǒng)性沖擊。然而，學(xué)界對機制碎片化在全球治理中影響的程度與向度仍然存在爭論。因此，在當(dāng)前世界政治失序、全球治理失靈的時代背景下，有必要合理把握機制碎片化對全球治理的作用向度，厘清其生成機理，并初步探索因應(yīng)思路。

實證主義機制碎片化研究的理論失語

國際機制碎片化的現(xiàn)有研究基本遵循實證主義的研究路徑和方法，探究碎片化趨勢下機制間復(fù)雜互動如何影響理性行為體在全球治理中的行動決策。然而，基于中立的價值取向，實證主義研究盡管承認(rèn)機制碎片化議題指向全球治理理論圍繞整體性治理與復(fù)雜性治理的長期爭論，卻無法對這一爭論給出明確回應(yīng)：這類研究一方面提出不同領(lǐng)域、不同層次的治理機制碎片化能夠為多元利益訴求的實現(xiàn)提供更多有效途徑和政策選項；另一方面也認(rèn)識到機制的重疊嵌套和規(guī)則的模糊沖突可能成為行為體逃避治理成本實現(xiàn)個體私利的工具，進(jìn)而破壞基本的治理原則和秩序。

機制碎片化究竟是“逆全球化”政策的表現(xiàn)還是因應(yīng)“逆全球化”的全球治理新模式的雛形？雖然針對具體治理領(lǐng)域的實證研究往往觀察到機制碎片化引發(fā)的治理失靈風(fēng)險，但實證主義的全球治理理論研究處于某種意義上的“失語”狀態(tài)：由于未能對機制碎片化對全球治理的影響向度作出基本判定，從而無法闡明，面對整體性統(tǒng)一治理機制的低效或停滯，符合全球治理“去中心化”基本取向的機制碎片化發(fā)展為何沒有實現(xiàn)多元協(xié)調(diào)的有效治理，反而加劇了全球治理失靈。有鑒于“逆全球化”時代實證主義研究在機制碎片化議題上的失語困境，本文嘗試超越其價值中立立場，引入后實證主義的風(fēng)險社會研究路徑，詮釋機制碎片化在全球治理中造成的不確定性，進(jìn)而為防范化解全球治理機制碎片化提供一種新的理論視角和應(yīng)對路徑。

后實證主義視角下的機制碎片化

不同于實證主義價值中立的基本取向，后實證主義研究以批判性視角和詮釋性方法觀察并反思現(xiàn)代人類社會的治理機制。德國學(xué)者烏爾里希·貝克和英國學(xué)者安東尼·吉登斯等構(gòu)建的風(fēng)險社會理論，主張關(guān)注人為決策在現(xiàn)代人類社會風(fēng)險形成中的核心地位，進(jìn)而闡釋全球化時代人類用于管控風(fēng)險的精密技術(shù)和復(fù)雜制度機制誘發(fā)的難以預(yù)測和控制的不確定性，及其對現(xiàn)代人類社會治理模式和既有全球治理體系合法性與有效性的沖擊。

（一）現(xiàn)代全球風(fēng)險下有組織的不負(fù)責(zé)任

在傳統(tǒng)社會，地震、洪災(zāi)等自然界的強大力量左右著人類命運。當(dāng)現(xiàn)代化不斷推進(jìn)，人類規(guī)避自然界中固有的不確定性的行動，反而生產(chǎn)出難以估算的“人為不確定性”。除了不斷進(jìn)步的科學(xué)技術(shù)，人類在現(xiàn)代化進(jìn)程中還建立了以世界市場經(jīng)濟體系和主權(quán)國家為核心的一系列治理機制以管控風(fēng)險、保障社會福祉。但高度分化、層次繁雜的治理機制使現(xiàn)代風(fēng)險界定和責(zé)任歸屬過程中確定性的因果確認(rèn)鏈條發(fā)生了斷裂，反過來成為制造和轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險的手段。“有組織的不負(fù)責(zé)任”成為風(fēng)險社會的核心困境。全球貿(mào)易和金融體系的建立鼓勵了人類經(jīng)濟活動中的冒險和投機取向。日本政府和國際原子能機構(gòu)（IAEA）何者具有充分的權(quán)威授權(quán)并擔(dān)保福島核廢水的排放？主權(quán)國家政府和世界衛(wèi)生組織（WHO）何者真正具有對新冠病毒的溯源權(quán)威？新的風(fēng)險在我們控制風(fēng)險的行動和決策中醞釀，我們用與其技術(shù)發(fā)展相同的速度創(chuàng)造出無法測算的不確定性。

依據(jù)這一研究視角，全球治理機制碎片化的發(fā)展并不僅僅是全球性問題不斷復(fù)雜化和全球治理新議題、新型行為體不斷增加的中性結(jié)果。“逆全球化”趨勢的出現(xiàn)也不能簡單地歸因于西方發(fā)達(dá)國家在全球治理中的權(quán)力下降和政策轉(zhuǎn)變。全球治理機制碎片化是人類現(xiàn)代化和全球化進(jìn)程難以避免的“副作用”，其根源是現(xiàn)代風(fēng)險的自反性和全球化特性與無政府狀態(tài)下以主權(quán)國家為中心的全球治理體系間的結(jié)構(gòu)性矛盾。它是各領(lǐng)域全球風(fēng)險沖擊下，以主權(quán)國家為代表的理性行為體在全球治理體系中愈發(fā)嚴(yán)重的“有組織的不負(fù)責(zé)任”的結(jié)果。機制碎片化在具有內(nèi)生復(fù)雜性、非線性和測不準(zhǔn)性的全球風(fēng)險社會，必然成為理性行為體推卸治理責(zé)任、規(guī)避治理成本的工具，最終無法在全球治理中產(chǎn)生正向影響。

（二）后實證主義視角下機制碎片化的負(fù)面性判定

事實上，理性自利的國家行為體在應(yīng)對全球風(fēng)險時的局限性正是各類非國家行為體和跨國社會運動、倡議網(wǎng)絡(luò)在全球化中的地位和行動空間不斷增強、全球治理興起的根本原因之一。全球治理機制的碎片化能夠容納更廣泛的治理主體，以更加靈活的方式尋求共同行動。新型治理機制的出現(xiàn)也增加了行為體補償支付的機會，機制和規(guī)則間的競爭可能有利于提升規(guī)則質(zhì)量和治理效率，這便是實證主義研究無法對機制碎片化作出價值判斷的原因。

然而，在后實證主義研究視角下，現(xiàn)代化與全球化的共同催生的全球風(fēng)險社會從根本上消解了理性行為體依靠碎片化機制提升治理效能的有效性。

首先，各領(lǐng)域碎片化機制共同構(gòu)成的機制復(fù)合體使得現(xiàn)存全球治理體系成為一個非線性的復(fù)雜系統(tǒng)。該系統(tǒng)對其運行的環(huán)境和系統(tǒng)內(nèi)的互動進(jìn)程的敏感性和脆弱性同步上升，線性的因果邏輯被掩蓋或擾亂，系統(tǒng)內(nèi)外的任何具體行動或變化都可能被放大或扭曲，進(jìn)而引發(fā)難以預(yù)測的后果。這為理性行為體在界定和應(yīng)對各領(lǐng)域全球問題時走向有組織的不負(fù)責(zé)任提供了可能與空間。

其次，全球化的拓展使得現(xiàn)代化進(jìn)程孕育的人造風(fēng)險超越了以主權(quán)國家為基礎(chǔ)的全球治理體系的控制能力，成為全人類必須平等面對的共同命運。各國社會系統(tǒng)開放互動，風(fēng)險不再是本地化的，全球社會運行的不確定性不斷疊加且難以預(yù)測。風(fēng)險來源和影響范圍難以明確，其后果更是現(xiàn)代科技和社會保障機制難以確認(rèn)和補償?shù)摹，F(xiàn)代風(fēng)險呈現(xiàn)出非本地化、不可計算性和不可保險性的新特征。這成為理性行為體在各領(lǐng)域全球問題中轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險、推卸治理責(zé)任的必要前提。

最后，國家行為體在無政府狀態(tài)下根深蒂固的自助性行動邏輯更使其難以避免對全球治理機制采取工具性立場。這決定了現(xiàn)代全球風(fēng)險下理性行為體趨向有組織的不負(fù)責(zé)任的必然性。以領(lǐng)土劃分界限的主權(quán)國家在“安全困境”的支配下，勢必將全球問題的界定和應(yīng)對視為可基于成本收益分析選擇的政策目標(biāo)，將各領(lǐng)域治理機制異化為維護私利的手段。

總之，全球治理內(nèi)嵌的去中心化特性與應(yīng)對全球風(fēng)險所需要的全球領(lǐng)導(dǎo)力的構(gòu)建和具有約束力的集體行動的達(dá)成之間存在根本張力。在高度復(fù)雜的全球風(fēng)險社會中，機制碎片化的發(fā)展不僅無法控制風(fēng)險，反而將為理性行為體走向有組織的不負(fù)責(zé)任提供可能和動力，進(jìn)而對全球治理產(chǎn)生明確的負(fù)面作用。

消減有組織的不負(fù)責(zé)任的后實證主義理論探索

后實證主義研究指出全球風(fēng)險的產(chǎn)生是控制風(fēng)險或使風(fēng)險最小化的科學(xué)和政治行為的結(jié)果。這要求我們深入反思啟蒙運動以來主導(dǎo)人類社會運行的工具理性規(guī)則治理理念。

（一）克服個體有限理性：理性主義的機制構(gòu)建邏輯

以工具理性為基礎(chǔ)的社會控制觀念和規(guī)則治理理念實質(zhì)上秉持的是德謨克利特“萬物都出于理由按必然生成”的確定性哲學(xué)觀念，以及斯賓諾莎的機械決定論思想，認(rèn)為理性行為體無法確知對手的決策成本、行動意圖，由此導(dǎo)致懷疑和誤判。個體的有限理性引發(fā)集體行動的困境，成為國際合作的主要障礙。機制碎片化只不過是因為未能充分認(rèn)識相關(guān)治理議題的起因、發(fā)展和后果，同時徹底分析該領(lǐng)域中所有行為體的利益訴求、行動模式和互動關(guān)系而導(dǎo)致的。一旦能夠?qū)τ绊懺撝卫眍I(lǐng)域的所有結(jié)構(gòu)和進(jìn)程因素進(jìn)行完全理性的分析評估，就能夠摒除一切異常，實現(xiàn)確定性的有效治理。

（二）合作障礙：從個體有限理性到根本的不確定性

后實證主義研究路徑提出，在現(xiàn)代社會治理機制的高度復(fù)雜化與功能分化，以及全球化促成的人類活動的跨國普遍相干性的共同影響下，行為體無法確定合理的信息收集方向和必要的信息數(shù)量，無法確切地判斷當(dāng)前行動的未來結(jié)果及其意義。不是行為體個體的認(rèn)知局限，而是包含多個行為體復(fù)雜互動的系統(tǒng)效應(yīng)的“根本的不確定”性阻礙了合作。試圖繼續(xù)以理性主義的傳統(tǒng)社會控制模式理性設(shè)計或調(diào)整相關(guān)治理機制和治理規(guī)則，以排除“異常”，反而會導(dǎo)致治理規(guī)則愈發(fā)繁復(fù)多變、競爭排斥，加劇有組織的不負(fù)責(zé)任。由此，基于工具理性行動的主權(quán)國家在現(xiàn)代全球風(fēng)險下，實現(xiàn)自身利益最大化的個體理性與維護和增進(jìn)全球公益的集體理性間的矛盾便不可避免地愈益上升。

（三）因應(yīng)根本的不確定性消減有組織的不負(fù)責(zé)任

當(dāng)我們將全球風(fēng)險在國際體系系統(tǒng)層次引發(fā)的根本的不確定性作為建立合作秩序、實現(xiàn)碎片化治理機制正向效用的根本障礙，那么為消減有組織的不負(fù)責(zé)任、管控機制碎片化，新型全球治理機制的構(gòu)建的起點和最終歸宿，就必須從克服行為體有限理性，轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)對全球風(fēng)險社會下根本的不確定性。不同于理性主義基于“經(jīng)濟人”假設(shè)的機制構(gòu)建邏輯，在根本的不確定性影響下，全球治理機制的生成和發(fā)展更類似基于“社會人”假設(shè)的主體間社會嵌入過程。面對行動環(huán)境中復(fù)雜甚至過剩的信息、難以觀測的系統(tǒng)效應(yīng)、無法預(yù)知的非意圖性后果和人為反常決策等不確定性因素，機制構(gòu)建的作用是為行為體劃定一個相對封閉的社會空間，實現(xiàn)對行為體行動最低限度的整合。全球治理的制度安排和機制創(chuàng)設(shè)應(yīng)當(dāng)在國際社會普遍認(rèn)知、歷史慣例和既有的成功治理經(jīng)驗基礎(chǔ)上，將相關(guān)治理領(lǐng)域基本的風(fēng)險來源、治理目標(biāo)、治理手段和原則性的行為規(guī)范有效綜合，從而使行為體在決策時暫時地、有條件地漠視交易環(huán)境的即時性變化，相互達(dá)成穩(wěn)定的行為預(yù)期，促進(jìn)具有約束力的全球治理共識的達(dá)成和有效集體行動的落實。

管控全球治理機制碎片化的現(xiàn)實路徑

基于后實證主義研究的闡釋邏輯，機制碎片化的管控并不導(dǎo)向以工具理性徹底消除根本的不確定性，而是要求在務(wù)實的治理實踐基礎(chǔ)上，實現(xiàn)主體間確定性共有知識的塑造和共同命運感的構(gòu)建，消減有組織的不負(fù)責(zé)任。

（一）以務(wù)實性治理實踐緩和機制間競爭

當(dāng)代全球風(fēng)險復(fù)雜的非線性因果聯(lián)系，是理性行為體模糊、推諉治理責(zé)任，以及治理機制間競爭、沖突的重要根源。理性主義的風(fēng)險管控路徑試圖厘清機制間功能失調(diào)原因、解決行為體利益矛盾根源，改造舊治理機制、設(shè)計新的治理機制，但舊的“異常”和失靈解決后，新的問題又在新規(guī)則和機制的運行中被制造出來。有鑒于此，可行的方向是在務(wù)實性的治理實踐中為不同的治理進(jìn)程和機制創(chuàng)造共同獲益的雙贏機會，以切實可行的治理項目吸引不同領(lǐng)域中互相獨立的治理機制的共同參與。

（二）以互補性機制協(xié)調(diào)抑制“規(guī)則套利”

機制碎片化將促使參與多個功能重疊、規(guī)則競爭的治理機制的行為體產(chǎn)生“規(guī)則套利”行為，引發(fā)機制間“向下競爭”的趨勢。理性行為體有組織的不負(fù)責(zé)任，將使得更加低標(biāo)準(zhǔn)、軟約束的治理機制獲得更高的參與度與合法性，降低治理效率。而作為應(yīng)對，期望在包含具有顯著差異的成員國、授權(quán)方式和決策程序的機制復(fù)合體中形成一個單一、綜合且不存在成本差別的規(guī)則體系幾乎不可能。一個可行的路徑是，在既有的機制復(fù)合體內(nèi)通過“制度尊重”實現(xiàn)不同機制安排間的協(xié)調(diào)合作。在出現(xiàn)規(guī)則沖突時，職能重合的相關(guān)組織機制根據(jù)各自的機制特性，在合理的范圍選擇接受其他組織機制的管轄權(quán)威，在機制復(fù)合體內(nèi)部形成互補型治理模式的實踐，壓縮行為體規(guī)避治理成本、實現(xiàn)規(guī)則套利的空間。

（三）以共同發(fā)展為導(dǎo)向塑造確定性合作共識

發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家圍繞治理責(zé)任與發(fā)展權(quán)的斗爭是加劇有組織的不負(fù)責(zé)任的重要根源。要消減有組織的不負(fù)責(zé)任，就需要承認(rèn)現(xiàn)代化道路的多樣性和多種全球治理訴求、理念和實踐的合理性。有效的全球治理要求在平等分配權(quán)力以及增強意識形態(tài)多樣性的同時形成共同行動基礎(chǔ)。將非西方文明和發(fā)展中國家視為與西方發(fā)達(dá)國家平等的治理伙伴，以共同發(fā)展為導(dǎo)向，促使雙方在全球共同風(fēng)險下塑造確定性合作共識，形成共同命運感。

結(jié)語

全球治理機制碎片化是在全球化發(fā)展深化，全球性問題復(fù)雜交織，各領(lǐng)域風(fēng)險不斷積聚的背景下，為解決全球治理需求增大與國際制度供應(yīng)不足之間的矛盾，多元治理主體為推進(jìn)治理進(jìn)程而采取的靈活性策略導(dǎo)致的必然結(jié)果。后實證主義研究視角并不指向治理機制的碎片化現(xiàn)象的完全消除，而是提出應(yīng)當(dāng)在承認(rèn)全球事務(wù)發(fā)展的非線性與測不準(zhǔn)性的基礎(chǔ)上，從回應(yīng)根本的不確定性出發(fā)，轉(zhuǎn)變僅以工具理性設(shè)計交易成本最小化的合作機制的傳統(tǒng)治理理念，以發(fā)展為導(dǎo)向，尋求在務(wù)實性的治理實踐中完成行為體關(guān)于治理問題界定、治理責(zé)任分配和治理方案規(guī)劃共識的“社會嵌入”，抑制有組織的不負(fù)責(zé)任。構(gòu)建包容多元治理理念和實踐的新型治理體系，促使各類治理主體在全球治理體機制復(fù)合體中聚焦共同治理目標(biāo)、形成共同責(zé)任感、凝聚治理方案共識、提升共同行動能力。