《民法典》中經濟公法規范的結構、功能及其影響

文/單飛躍

作為“社會生活的百科全書”，《中華人民共和國民法典》著力回填“前管制時代”的意思自治，“為市場經濟提供完備的、精確的法律規則”。近代民法三大原則相對化的過程，也就是民法不斷地吸收公法元素調整意思自治的空間以及矯正形式公平帶來的種種弊端的過程。也正是在此種意義上，民法“既有私法性的規范和制度，也有公法性的規范和制度，既調整私法關系，也調整公法關系”。

《民法典》頒行以來，就法典的體系創新與歷史貢獻已有充分的討論。總體而言，我國民法學界偏好以法律適用為中心的解釋論研究，尚欠缺從公私法規范配置的角度對《民法典》進行較完整的體系性的深入剖析。

經濟公法規范在《民法典》中的表達方式與導入路徑

公法規范既是指外加于當事人、帶有“公”屬性的規范，也同時包含非自愿、非自治、非協商、非當事人合意等特征。“民法典不等于民法”，《民法典》不僅僅有純粹民法的規范，也有代表公共意志的管制條款。沿著此種進路，所謂經濟公法規范，是指具有財產關系屬性的公法規范，即在公法規范的基礎上強調其調整內容的財產性質。

（一）經濟公法規范在《民法典》中的表達

經濟公法規范在《民法典》中廣泛存在。在《民法典》的視域中，公法屬性主要以公法主體、公法行為、公法資格、公法責任、公法依據和公法法益等六種形態表現出來。大量的公法主體、公法行為、公法依據的嵌入，使《民法典》在規范配置上呈現出清晰的多元結構。我國《民法典》既不同于《德國民法典》作為私法普通法的定位，也不同于《瑞士民法典》作為網羅一切私法規范的私法法典的定位，而是為了加強市場法律制度建設而編纂《民法典》。市場法律制度建設的綜合性要求公私法的協作，也正是在此要求下，經濟公法規范已經遍及《民法典》的各分編，特別是以物權編為代表的財產法領域，經濟公法規范事實上已經深度介入了財產法律關系的發生、變更和消滅過程。

（二）經濟公法規范導入《民法典》的三種路徑

1942年的《意大利民法典》首開先河，嘗試將公法因素整合到民法典之中，很多條文不再只是處理市民間的公平問題，同時也調整公民和國家的關系。近80年后的今天，混合立法的趨勢更為明顯。《民法典》的設計必須考慮與現行法律體系如何銜接，并及時剔除相互矛盾的規范，優化法律體系的整體效益。《民法典》通過三種路徑對公私法的換軌進行安排，分別是民事制度與經濟公法制度一體各表、民法對經濟公法規范的攝入以及經濟公法規范對民法的滲入。

1.民事制度與經濟公法制度一體各表。在我國，土地及其他重要自然資源屬于國家或農村集體所有，但國家并不直接從事生產。為充分利用土地和其他自然資源，國家建立了自然資源有償使用制度，既允許和鼓勵民事主體利用其資金開發自然資源，又制定了嚴格的管理制度以保護自然資源的可持續利用。由此，在自然資源領域形成了典型的民事制度與經濟公法制度一體各表的狀態。自然資源有償利用制度并非純粹的民事制度或者經濟公法制度，而是公私法協作的典型，任何一者不可偏廢。

2.民法對經濟公法規范的攝入。所謂攝入，即通過引致規范將外部的經濟公法規范嫁接到民法的體系之中，使《民法典》既保障民法規則的適用，又可以援引外部的經濟公法規范。其中，引致條款發揮著管道的作用，溝通《民法典》與外部的經濟公法規范，使《民法典》以一部法典的形式聚焦全部法律資源。攝入主要依托公法依據，其在《民法典》中分為整體性攝入和個別性攝入兩種類型。通過這兩種攝入方式，《民法典》明確承認了外部的經濟公法規范對民事關系的法律約束力，并以引致條款的方式吸收經濟公法規范，塑造了開放性的法源體系。

3.經濟公法規范的滲入。所謂滲入，即在《民法典》中重申特定公法主體的公法義務，實現公法義務的民事義務化，進而提示民事主體能在緊急情況下及時請求公主體的介入，強化民事權益的保護。經濟公法規范的滲入主要依托公法主體與公法行為，其在《民法典》中也分為兩種類型：其一，重申特定公法主體對公共利益所承擔的義務，維護不特定民事主體的合法權益；其二，重申特定公法主體對特定事務承擔的義務，保護特定民事主體的合法權益。《民法典》語境中不僅有政府的存在，而且政府絕非消極無為的“守夜人”，而是深度參與市場的建設者。

（三）公私法規范混合配置的社會原因與約束原則

公法與私法規范混合立法在《民法典》中得到了充分展示，究其原因，當代社會可以從不同的角度加以觀察，稱為信息社會、風險社會、科技社會、多元社會均無不可，其構成了我國《民法典》獨特的社會背景。（1）政府與市場的關系。政府與市場密不可分，水乳交融，政府是市場中的政府，市場是與政府合作的市場。一方面，市場的自發性、盲目性導致的弊端需要政府的積極干預，市場的不完備性需要政府的積極補充；另一方面，市場的公平競爭與自愿交易要求政府干預的謙抑與節制，以便使市場在資源配置中起決定性作用，并更好地發揮政府作用。雖然政府干預與市場自治的最佳尺度言人人殊，但在價值序列上，市場是第一性的，政府是第二性的。這也就決定了《民法典》以私法規范為基礎，以公法規范為補充的基本格局。（2）公法與私法的關系。在公法私法化與私法公法化的雙重背景下，公法與私法的界限日漸模糊，相互滲透逐步加強，已經難以清晰地斷言某一部法律是公法還是私法。在現代多元社會中，公私法的劃分已經力有不逮，在一部法律中兼有公法規范與私法規范已屬常態。（3）個體與公共的關系。公共超越個體，亦非個體的簡單相加。如何處理個體與公共的關系，受制于特定時代、特定地域的主流觀念。《民法典》至少在三個層面面臨著個體與公共的沖突。第一，雖然民事權利與政治權利已經有機分離，但以民事權利吸收政治權利、民事義務吸附公法義務，已成為普遍現象。第二，民事權益與公共利益的關系存在緊張之處，特別是在城市化進程中，公共利益名義下以公法手段對民事權利進行抑制與擠壓的情形時有發生。第三，平等的民事主體在經濟社會中已經演變為具體的生產者、經營者、消費者，民事主體基于其身份不僅要對市場承擔責任，還要對社會、生態環境等公共領域承擔責任。

經濟公法規范的權利保障與行為規約功能

“公法之設，目的在保護私權。”經濟公法規范在《民法典》中的嵌入仍以保障私權為目的，并以此決定其功能定位。經濟公法規范不僅在宏觀上充實民法的基本假設，也在微觀上厘定民事法律行為的合理邊界。經濟公法規范并非取代私法自治的存在，恰恰相反，經濟公法規范超越私法自治的目的在于回歸私法自治。

（一）通過經濟公法規范充實民法的基本假設

1.通過經濟公法規范矯正市場“公害”行為，為民法的運行清除障礙。雖然合同編對交易關系制定了詳細的規范，但市場經濟從來就不只是交易關系這樣一個面向，還包括競爭關系等其他面向。民法的有效運行離不開自由、公平的市場競爭秩序，經濟公法在此場合首先扮演著市場警察的角色，及時矯正市場上的公害行為，維護民法實施的整體環境。

2.通過經濟公法規范提供宏觀指引，為民法的運行提供支持。市場的自發性、盲目性導致的經濟風險在整體上有礙民事交易的達成，阻礙民法的實踐，經濟公法通過國民經濟與發展規劃、金融法、財稅法等手段填補市場空缺，為民法的運行提供支持。重大交易應當服從國家戰略，防止民事法律行為負外部性的溢出，實現民事權益與公共利益的一致，也是通過對公共利益的維護最大程度保障民事權益的實現。

3.節制經濟公法的干預，為民法的實踐留足空間。在計劃經濟時代，國民經濟依靠行政指令運作，民法一度消失。改革開放以來的經濟建設無疑是回歸市場，激發市場的活力與創造力的建設。此時，政府應當保持對市場的謙抑品格，為民法的運行留足空間。

（二）通過經濟公法規范厘定民事法律行為的合理邊界

1.民事主體的市場準入。《民法典》確認了民事主體的權利能力一律平等，均有獨立參與市場交易的資格。但在一些重要的市場領域，并非所有民事主體均可以自由出入。經濟公法通過設立條件的調整控制市場準入，為市場供給合格的“經濟人”。在銀行、保險、證券等涉及重大風險與投資者權益的特定領域，經濟公法規范例外地采取許可主義、特許主義甚至強制主義，準入控制極為嚴格。不合格的民事主體被拒之門外，既維護了市場整體的利益，同時也保護了民事主體的合法權益。

2.交易標的的公法約束。交易標的的范圍受到公法控制，部分交易標的物的流轉需經登記程序，即使是自由流通的客體，其流通也需要登記機關的配合。行政確認是物權變動的必備環節。經濟公法規范對交易客體的控制，一方面可以降低交易成本、統一公示信息，另一方面也將眾多重要的財產納入其中，保護私人權利不受侵害。

3.民事法律關系的過程參與。民事法律行為是實踐私法自治的主要手段，法律行為即賦予當事人的意思表示以私法上的效果，按照當事人的意思發生私法上權利的變動，完成市場交易。經濟公法規范會給民事法律關系當事人增加自治與合意之外的義務與約束，影響民事法律關系的成立、生效，或者完善民事法律行為的不完備之處。

《民法典》中經濟公法規范的嵌入對私法自治的影響

“編纂《民法典》是黨的十八屆四中全會確定的一項重大政治任務和立法任務”，如何在解法典化浪潮中重構法典，經濟公法規范的嵌入又將如何影響私法自治，成為當代中國民法學必須直面的問題。

（一）經濟公法規范的嵌入使《民法典》成為法律資源體系的轉換樞紐

經濟公法規范在《民法典》中的廣泛嵌入在法律制度史上獨具特色，也是實用主義立法的典范。從立法技術角度觀察，經濟公法規范既是克服法律滯后性的有效工具，又可以發揮其在《民法典》與法律資源體系之間的鏈接功能。通過經濟公法規范建立的橋梁，《民法典》成為法律資源體系的一個轉換樞紐。

1.克服法典的滯后性。《民法典》中，經濟公法規范與純粹民法規范共存。私法調整的平等主體間的財產關系和人身關系生成于現實社會生活，放之四海而皆準；公法的向度則因時因地而變，屬于典型的地方性知識和階段性知識。純粹民法規范在經濟全球化浪潮中日益趨同，而各國的政治體制、社會風俗、文化傳統等因素塑造了各國公法不同的價值取向與制度設計。《民法典》中的經濟公法規范大多屬于提示性條款，作為一個引子提示適用者去尋找外部規范，通過外部詳盡備至的單行法與《民法典》的相關條款進行重新組合，成為可資適用的規范法條體系。通過經濟公法規范建立的法律通道，可以及時將社會的新訴求反映到《民法典》之中，從而克服法典的滯后性，實現法典的與時俱進。

2.銜接法律體系的整體資源。在立法技術上，《民法典》中廣泛嵌入的“引致條款”恰似法典版圖中的“環扣”，每一環扣都串聯起一部單行法甚至一個規范群，由此將全部法律規范都蘊藏在一部法典中，形成了以《民法典》中的純粹私法規范為核心，周圍遍布鱗次櫛比的經濟公法規范的法律譜系。引致條款搭建了《民法典》與外部經濟公法規范溝通的橋梁，外部的經濟公法規范通過引致條款的指引附著在《民法典》的具體條文之上，對請求權基礎的規范結構進行了補足。

（二）司法裁判中對經濟公法規范的援引

在民事裁判中，經濟公法規范的適用不乏其例，其適用主要有三種形式。（1）經濟公法規范作為裁判依據適用。部分經濟公法規范直接賦予了民事主體請求權，從而使民事主體可以直接援引經濟公法規范主張權利。（2）經濟公法規范作為說理依據適用。部分經濟公法規范并不構成請求權基礎，但具有一定的價值指引功能，可以作為裁判中的說理依據。（3）經濟公法規范作為行為規則適用。法律規范有行為規范與裁判規范之分，除前述在裁判中適用外，經濟公法規范主要的適用方式是作為行為規范，構成民事主體從事民事活動應遵循的約束。

（三）經濟公法規范設定民事主體的相關義務

義務依照來源的不同，有法定義務與約定義務之分。約定義務最能體現義務自主的精神，是當事人決定自我約束的義務。法定義務即由法律直接規定產生的義務，要求當事人必須如此作為或不得如此作為。經濟公法規范是法定義務的重要法律依據來源。經濟公法規范設定的作為義務分為強制性義務和提倡性義務。經濟公法規范設定的不作為義務，是法律為當事人劃定的行為負面清單。《民法典》的有關規定在強制意義上要求當事人不得從事負面清單范圍內的行為，要求當事人在履行合同義務的同時，應承擔不損害社會公共利益的相應義務，該義務并不屬于當事人之間的法律義務，但為合同本身所吸附，是合同當事人對國家與社會的一定義務。