上海“非改居”住房的公共服務設施可達性評價研究

李 垣 LI Yuan 孫 淼 SUN Miao 鄺遠霄 KUANG Yuanxiao

0 引言

公共服務設施指的是能夠為居民日常生活提供各類公共產品和服務的空間載體，具體包括公共交通站點、中小學、醫院、公園、購物場所及體育場館等[1-2]。公共服務設施的優化配置能夠有效提升城市運行的效率，對居民的生活產生積極影響。同時，居住空間是居民生活的主要載體，研究居住空間與公共服務設施空間的協調配置，能夠更有針對性地提升城市人居環境水平，促進社會公平。2016年，上海市規劃和國土資源管理局發布《上海市15 分鐘社區生活圈規劃導則（試行）》，規定以居住為主的社區應該在15 min 步行范圍、3 km左右覆蓋范圍之內，配備基本服務功能與公共活動空間，才符合一個適宜的生活平臺要求，體現出城市居住對公共服務設施的可達性要求。

1 “非改居”住房現狀

近年來，上海出現了一種新興的住房類型，即“非改居”租賃住房。不同于常規租賃住房，“非改居”住房主要源于工業廠房或商辦樓，多是受政府或國有企業委托，經由代理經租機構修繕、改造和運營，轉變成面向市場的租賃住房[3]。我國大城市對租賃住房的社會控制偏弱，由于缺乏法律保護，租房者通常處于談判弱勢，缺乏穩定感和城市歸屬感[4]。為了解決弱勢群體的居住問題，上海一直在探索有效的住房保障體系。然而，截止到2017 年，上海546 萬戶家庭中，廉租房累計受益家庭僅有11.8 萬戶；與此同時，上海可售商品住房的價格在過去27 年間上漲了12倍。這促使了地方政府開始重構以租賃住房為核心的新住房保障體系。2012 年，上海市政府發布《上海市住房發展“十二五”規劃》，首次提到了盤活存量以發展租賃住房市場；2017 年，黨的十九大報告提出加快建立“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”的住房制。城鎮住房的發展要求逐漸從“商品房為主”向“租售并舉”過渡。這些舉措為“非改居”住房的快速發展和正式化進程提供了契機[5]。

2016 年前后，上海市頒布了一系列稅收、社保和城市管理政策以鼓勵這種改造行為，如《關于加快培育和發展本市住房租賃市場規劃土地管理細則（試行）》《住房租賃條例（征求意見稿）》等，重點為大學畢業生、外來務工者和普通白領階層提供可負擔的租賃住房。通過釋放工商業空間和居住空間之間的級差地租紅利，激發企業投入到“非改居”住房市場中。其租金往往低于同地段市場價格，并能提供酒店式管理服務。在5 年時間內，上海改造了超過200 處的約5 萬套“非改居”住房。這些住房雖然為城市解決了部分中低收入群體的居住問題，但并未被完全納入城市住房保障體系中。這主要是由于在城市選址與資源配置上存在一些問題，其中的一個重要指標就是住房15 min 生活圈內的公共服務設施可達性。經濟和社會效應因而難以平衡，居民也無法獲得相應的社會權益并建立身份認同。這對于上海保持城市吸引力和競爭力、實現建設卓越全球城市的遠大目標，無疑是一種結構性挑戰。

2 公共服務設施可達性的既往研究

上世紀80 年代，國外開展了關于公共服務設施可達性的研究，形成了豐富的測度與分析方法。其中，購物中心、公共空間、醫療設施等研究對象得到的關注最多，具體測度包括單位面積設施數量、最短距離法、高斯法、累計機會法、兩步移動搜索法和重力模型法等多種方法[6-11]。這些方法通常更關注空間可達性的測度，而在時間地理學的影響下，一部分學者關注到了個體時空可達性的研究，除距離、數量、空間分布等因素之外，還關注到公共服務設施開放時間、個體交通方式選擇、出發時間等因素對可達性的影響[12-13]。

國內在公共服務設施可達性的研究上近年來也取得了較快的進步，在既有測度方法的基礎上，進行適當改進，對醫療機構、學校、公園綠地和養老機構等公共服務設施的可達性進行分析與研究。具體的改進包括改進重力模型、潛能模型、兩步移動搜索法等。

既有研究多集中于對單一設施類型的分析，而針對不同類型公共服務設施進行綜合評價的研究相對不足。本文以“非改居”住房為對象，綜合評價其周邊多類型公共服務設施的可達性，從3 個方面發展既有研究：①聚焦于改造型市場租賃住房（即“非改居”住房），這是近年來快速興起卻未被充分關注的一類城市住房；②綜合評價上海“非改居”住房周邊的公共服務設施可達性，探討評價結果的特征與成因；③厘清造成不同城市區域住房公共服務設施可達性差異的影響因素，為城市高質量發展過程中“非改居”住房的政策優化提供參考建議。

3 研究設計

3.1 研究區域及數據來源

本文聚焦上海具有代表性的“非改居”住房。2019—2021 年間，通過同上海擁有這類住房數量最大的5 家代理經租機構（即魔方、灣流、城方、BASE 和V 領地）的合作，確定了75處“非改居”住房作為樣本，分布在由城市快速路劃分出的“外郊環、中外環、內中環、內環內”4 個不同的城市圈層空間內。“非改居”的住戶以外來務工人員和畢業不久的年輕白領居多，其研究數據來源于百度地圖的開源數據，以及面向業內專家、“非改居”住房居民的調查問卷。

3.2 指標構建

公共服務設施包括公共交通、商業、醫療、娛樂、綠地、體育、教育等多種類型。針對本文研究的特定居住類型與特定居住人群，展開問卷調查，讓他們在各類設施中選擇跟生活密切相關的類型。在最終回收的198份有效問卷中，采用70%以上居民選擇的公共服務設施類型，最終形成以下5 個評價指標（表1）。

表1 “非改居”住房的公共服務設施可達性評價指標

3.3 研究方法

采用地圖分析法和層次分析法，對上海“非改居”住房周邊的公共服務設施可達性展開評價，主要是對5 個一級指標、17 個二級指標進行數量統計與分析評價。首先，基于上海市15 min 社區生活圈概念，以每一處“非改居”住房為中心，評價其15 min 步行范圍內的基本服務功能與公共活動空間，即基于百度地圖，向外計算15 min 步行可以到達的點，將其相連成線，形成15 min步行生活圈；其次，以“非改居”住房為圓心，將周圍2 km 范圍內百度設施興趣點（Point of interest,POI）中的17 個二級行業分類（地鐵站、公交車站、購物中心、百貨商場、超市、便利店、菜市場、綜合醫院、專科醫院、診所、急救中心、電影院、劇院、網吧、游戲場所、休閑廣場、公園）轉換成ArcGIS 中的生成點；最后，將二者疊合構成評價指標中的公共交通、商業、醫療設施、娛樂設施和綠地空間的可達性等5 個方面圖示。其中，所有的“非改居”住房都按照A（內環內）、B（內中環）、C（中外環）、D（外郊環）4 個層次進行了標號（圖1）。

圖1 15 min 生活圈中的公共服務設施分布情況

（1）基于地圖分析，獲得每一處案例周邊的公共服務設施數量，以三分位數法劃分為3 個區間，形成一個研究區域范圍內針對每一項設施指標的評價標準，即：設施數量少（1分）、設施數量尚可（2 分）、設施數量多（3 分），三者分別對應可達性的差、中、好（表2）。

表2 各類公共服務設施評分標準

（2）采用層次分析法，對5 個一級指標和17 個二級指標的重要性進行專家打分，以獲取每一項指標的權重。參與評分的是22 位從事住宅研究、設計及“非改居”住房開發運營的專業人士，每一份評分表都通過了一致性檢驗。這些參與評分的專家被認為具有同等重要性，因此，最終權重取每位專家權重評分的平均值（表3）。

表3 各項評價指標的權重

（3）依據設施打分以及權重結果，對每一個“非改居”住房周邊設施的評分進行加權計算，可以獲得所有案例的5 項指標評分及綜合評分。公式如下：

式中，X為綜合評分；x為分項得分；f為分項權重。

4 “非改居”住房的公共服務設施可達性評價

4.1 市域層面的弱可達性

基于實證分析評價（表4）可知，上海現有“非改居”住房周邊公共服務設施的可達性整體偏弱。在參與研究的75 個案例中，僅有9 個（12%）總體評分達到了2 分以上，即周邊公共服務設施可達性較好。各個分項指標的表現也大致相同，超過一半案例得分在1～1.5 分范圍內，說明設施可達性偏低。對5 個分項展開橫向比較，相對較好的是公共交通可達性，而娛樂設施與綠地空間這兩個與受眾群體生活關聯度高的設施可達性得分較低。

表4 公共服務設施可達性綜合評價數量分布

結合表3 的指標權重來看，在一級指標層面，公共交通可達性對于上海“非改居”住房的重要性最高，往下依次是商業、娛樂設施、綠地空間，而醫療設施最低，原因在于居民以健康程度較好的青年群體為主，醫療需求較低；在二級指標層面，由政府直接投資開發并納入城市總體規劃的地鐵站可達性的重要性最高，綜合醫院、休閑廣場等設施可達性的重要性較高，而專科醫院可達性的重要性最低。

4.2 圈層區域層面公共服務設施可達性不均衡

根據公共服務設施數量在不同區域的分布情況，分別選取不同區域“非改居”住房周邊各類設施數量的平均數與中位數進行比較（表5），可以判斷出各圈層之間的公共服務設施可達性不均衡：公共交通、商業、醫療和娛樂設施4 類一級指標的數量，從內城中心向城市邊緣逐層遞減；綠地空間指標相對均衡，數量自內向外下降不多，外郊環的“非改居”住房周邊，綠地空間數量甚至比中外環有所回升。

表5 各類設施在不同圈層的數量分布

繼續深入評價每個案例的設施分布情況（圖2），可以看出：評分較高（2 分及以上）的9 個案例都位于內環線以內的黃浦江以西地區；評分適中（1.5～﹤2 分）的案例也主要分布于中環線以內區域；而中環線以外的絕大部分案例評分較低（1.5 分以下），即公共服務設施可達性差。地方政府供給“非改居”住房的公共服務設施數量從市中心向外圈層式減少，也反映出城市15 min 生活圈規劃的圈層特征。

圖2 案例評分分布情況

各圈層的分項指標比較中，公共交通與商業可達性評分仍舊以內環內區域為最高，但與內中環之間的評分差異并不顯著；醫療、娛樂和綠地空間可達性的評分差異在各圈層內及圈層之間均不突出。實際上，這些指標在多數案例中都無法獲取良好評分。因此，盡管總體評分呈現圈層遞減趨勢，但這主要歸因于公共空間與商業在可達性評價中的較高權重，其他3項指標的評分影響相對不明顯。

4.3 “非改居”住房選址的內在動因

顯然，上海“非改居”住房周邊的公共服務設施可達性并不理想：在

城市層面可達性較弱，而在各圈層之間則表現出不均衡。事實上，上海乃至全國的住房保障體系建設，直到近年來才開始涉及“非改居”住房，面向選址的法律法規、政策和經濟支持仍有待改善。①受當前基于用地分類的控制性詳細規劃制約，建筑功能調整的彈性空間有限，改造的制度成本高、行政流程復雜、潛在風險大。因此，“非改居”住房愈加傾向于選址在行政管理偏寬松的邊緣地帶，如城鄉結合區、待動遷區和工業園區等。②另一方面，“非改居”住房主要依靠市場力量推動，其底層經濟邏輯是獲取工商業和居住空間之間的級差地租。隨著紅利逐漸消失而新盈利路徑尚未出現，投資方只得選址更偏遠的郊區和質量更差的建筑，并大幅提高租金。③在市場和政府之間，有關存量空間資源的信息獲取是不對稱的，投資方在老城內找到零星的閑置廠房和辦公樓并不容易，因而更傾向選址在集中辦公區或工業區內。這不僅導致“非改居”住房的選址出現郊區化、去正式化和園區化趨勢，也折射出公共服務設施可達性并非選址的核心標準這一現實。

5 討論與建議

本研究展示了上海“非改居”住房周邊15 min 生活圈內的公共服務設施可達性評價結果。除了高度城鎮化的上海內城部分地區外，多數案例的公共服務設施可達性較弱，且呈現出顯著的區域不均衡。對于年輕白領或外來務工人員而言，公共服務設施的不可達不僅會增加獲取城市權利的經濟成本，削弱幸福感，更會降低他們對于上海這座城市的歸屬感與身份認同。在人口出生率低、人口集聚放緩的上海，這種消極影響對其構建卓越的全球城市戰略是極為不利的。因此，在此建議將“非改居”住房的選址全面納入城市的住房保障體系建設中，主要從以下3 個方面入手。

（1）“非改居”住房的選址應與旨在盤活存量的戰略規劃相結合。地方政府在控制租金的同時，應將公共服務設施的可達性作為關鍵評價因素，并運用現代化的規劃管理工具予以支持。比如，搭建開源的城市存量資源空間信息數據平臺，為投資方開展系統性選址提供數據支撐。

（2）“非改居”住房的選址應與本地的可持續城市更新相結合。研究表明，地鐵站、綜合性醫院、休閑廣場等大型公共服務設施在可達性評價中的權重較高。提高上述設施的可達性，有利于顯著改善“非改居”住房的居住便利度，并為實現本地的可持續城市更新創造條件。因此，一方面，應加快盤活靠近上述設施的存量工商業空間的轉型，創造以大型公共設施為核心的“磁石效應”；另一方面，應投入更多的城市公共資源進入傳統衰敗地區，如老舊社區和老工業園等，催生可加快區域轉型更新的“觸媒效應”。

（3）改善“非改居”住房自身的可達性亦非常重要。探索“居住化改造”向“社區化改造”的升級路徑，要求配建一些在可達性評價中權重較高的中小型非公共性設施，如便利店、超市、電影院等，從社區或街區角度開展規劃，配套相應設施，從而“對癥下藥”地解決公共服務設施可達性的問題，“針灸式”提升居住社群的住房可負擔能力。