信用評價體系視域下的網絡謠言治理

□ 李柏萱

（遼寧大學 法學院，遼寧 沈陽 110036）

2020年，習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議時強調：“要及時準確、公開透明發布疫情，回應境內外關切”。可以說，真實準確的信息內容與暢通的傳播渠道無疑是滿足公眾知情權、維護正常社會秩序、取得疫情防控勝利的關鍵因素。新冠肺炎疫情防控中，全國各地依法嚴厲打擊編造、傳播涉疫網絡謠言的違法行為。以吉林省為例，2022年3-4月共發布《吉林省公安機關依法打擊妨害新冠肺炎疫情防控違法犯罪行為典型案例通報》十三批，其中處置涉疫網絡謠言、虛假信息案件多達15起，分別給予行政拘留、罰款、刑事強制等措施。雖然執法部門對涉疫網絡謠言進行了及時處置，但謠言產生的負面效果卻沒有完全消散，網絡謠言作為網絡社會中典型失信行為理應被納入信用評價體系覆蓋范圍。

一、信用評價體系與網絡謠言治理的適配

（一）網絡謠言治理重心的前置性轉移

目前，我國針對網絡謠言治理已經建立了較為健全的法律規范體系。如《中華人民共和國治安管理處罰法》第二十五條規定，對散布謠言的行為將處以行政拘留或罰款的處罰；《中華人民共和國刑法》則通過編造、故意傳播虛假信息罪對相關行為給予規制。專項法律法規方面，《中華人民共和國網絡安全法》第十二條、《網絡信息內容生態治理規定》第六條和第三十四條明確禁止傳播網絡謠言。上述法律規范對于網絡謠言治理雖然發揮了積極的作用，但仍存在一定的局限：一是有限執法資源難以應對海量網絡謠言。事后治理模式強調行為發生后的救濟與處置，且相較于物理空間中口耳相傳的傳播模式，網絡謠言的傳播速度與廣度會被無限的放大，對相關法益的侵害程度也更為嚴重。根據美國學者奧爾波特提出的公式“謠言＝（事件的）重要性×（事件的）含糊性”，類似疫情這種公眾普遍關注的重大公共事件，謠言所產生的影響力與破壞力呈幾何級數增加，使得原本有限的執法資源難以應對。二是行為的規制并不必然促成法益的恢復。與多數違法行為受到處置后其所侵害的法益能夠得到恢復不同，網絡謠言所造成的法益侵害不會因其行為受到法律規制而停止。因為謠言的危害在于其不直接作用于客體本身，而是通過影響人們的主觀認知進而影響人們的行為達到法益侵害效果。網絡謠言傳播過程的終結不意味著其對個體和社會的影響也隨之消失。謠言改變了人們對于特定事物的認知，這種主觀層面的影響有時不會因真相的出現而完全消除，容易導致對相關法益的持續侵害。

相比上述事后治理模式存在的弊端，信用評價體系可以將網絡謠言治理重心前置，從事后的結果規制轉向事前的風險預防，合理利用信用公示與失信懲戒機制，從源頭抑制謠言的產生與傳播。事實上，相關部門已經開始著手信用評價體系在網絡謠言治理過程中的應用，國家網信辦發布的《互聯網信息服務嚴重失信主體信用信息管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》）將編造、發布和傳播違背社會公德、商業道德、誠實信用等信息的行為列入重點關注名單和嚴重失信主體黑名單，實行失信聯合懲戒。運用信用評價體系治理網絡謠言具有以下幾個方面的優勢：第一，失信主體黑名單制度可以向社會公示謠言類失信人相關信息，一定程度上解決信息不對稱問題。第二，重點關注名單旨在對曾經實施輕微網絡失信行為的主體進行重點關注，將其置于網絡謠言治理場景中，可以實行不同強度的監管。第三，基于傳播學原理，謠言的傳播總是有一種自我強化的因素，即一個人遇到的謠言越多，就越有可能與他人分享，而分享的謠言越多，其他人遇到謠言的機會就越多。而信用評價機制所產生的事前預防效果可以降低公眾接收網絡謠言的幾率，縮短謠言影響半徑。第四，失信聯合懲戒可以依法限制或剝奪謠言類失信人繼續從事相關活動的資格與能力，實現源頭治理。

（二）雙層社會謠言治理邏輯的契合

信息網絡技術的應用與發展促進了網絡社會的形成，并呈現出網絡社會與現實社會并存的雙層社會現象。網絡社會作為現實社會于網絡空間的映射與延伸，同樣需要道德與法律的支撐，但場域的變化不可避免地引發了雙層社會治理邏輯的差異，這種差異也體現在謠言治理方面。而信用評價體系則可以彌合雙層社會謠言治理方面的差異，實現信用機制與網絡謠言治理的邏輯契合。

一方面，現實社會中信用機制所搭建起來的信任關系能夠形成特定范圍內的信用評價，具有強烈的中國熟人社會的文化背景。熟人社會是一種以情感為依托的社會關系，“面子”是其誠信的邏輯起點和基本動因。現實社會中熟人所形成的人際網絡需要通過情感紐帶加以維系，“面子”與個人品德掛鉤表現出特定人際網絡中對個體的認可與信任情感。個體通過對誠信觀念的踐行獲取“面子”和公眾的認同，由此實現個人內在價值建構，產生正向激勵作用。如果個體實施失信行為，則要面臨來自社會和自身對其品行與價值的雙重否定，一定程度上對于潛在失信行為產生警示作用，實現面向個體的反向激勵。從信息傳遞的角度而言，“人們更傾向于信任熟人，而不是那些脫離社交圈的人”。現實社會基于熟人關系所形成的特有誠信文化和信用機制能夠對個體信用進行較為完整的評價，促使特定人際網絡中形成較為穩定的信任關系，在減少公眾接收信息真實性鑒別成本的同時增加謠言傳播成本，壓縮謠言產生和傳播的空間，達到預防的作用。另一方面，網絡社會中物理空間被虛擬空間所取代，人際交往場域的變化使得現實社會所依托的熟人關系被打破，社會成員之間的信任情感被削弱，網絡社會的匿名特性決定了人們在交往過程中面對的是難以與個體現實身份進行聯接的陌生人，而陌生人的社會評價難以對個體產生實質影響，導致原有誠信機制對個體的激勵作用被消減，現實社會謠言治理邏輯在網絡社會中不再適用，取而代之的是法律規范所建構的網絡社會法治體系。

可以看出，熟人社會主要強調個體人格評價基礎上的道德約束，網絡社會則遵循法治邏輯，但對網絡謠言這種典型的違背誠信觀念的違法行為進行規制，單純依靠道德評價或法律評價均不會收獲最佳效果。“欲使我們的法治事業獲得更好的推進，我們必須尋求有效的應對策略，來修復和解決熟人社會規范式微后社會秩序所面臨的這些難題”，而信用評價體系不失為一種選擇。一方面，失信黑名單制度可以對編造、傳播網絡謠言的行為人進行公示，將熟人社會中口耳相傳的個體信用傳遞方法轉變為制度性評價并向潛在交往對象公示，有助于公眾對陌生人的誠信狀況進行了解與預判，形成一種相對熟悉的人際網絡；另一方面，行為人不僅要承擔失信公示所帶來的否定性社會評價，還要面臨失信聯合懲戒的制裁，相比于熟人社會中“面子”對人們行為的約束，“一處失信、處處受限”產生的反向激勵效果似乎更佳。因此，信用評價體系能夠達成雙層社會謠言治理的邏輯契合，適宜網絡謠言的治理。

（三）推進治理體系現代化的制度性創新

信用評價體系從德治視角有助于推進社會治理體系和治理能力現代化，在實現網絡謠言治理制度創新的同時也為其提供了必要的道德支撐，是對黨的十九大報告中提出推進誠信建設強化社會責任意識與規則意識的具體實踐。治理體系與治理能力現代化不僅體現在治理理念上，也體現在改進具體治理方法收獲治理實效上。通過信用評價體系對行為人實施聯合懲戒，可以對政府與社會等各方主體進行整合，依據各方主體權限合理劃定監管范圍，提高主體間信息共享比例，對潛在網絡謠言進行事前預防。首先，聯合懲戒措施有助于增強政府間部門合作。在網絡謠言治理過程中，各部門可以通過聯合懲戒實現信息共享，簡化部門間溝通程序縮減溝通成本，依據共享信息對網絡謠言源頭進行重點監控實現事前預防。其次，聯合懲戒有助于激活社會主體參與網絡謠言治理的主動性。有學者認為，失信聯合懲戒機制主要通過整合社會力量和執法機關來進行合作治理。一方面，失信聯合懲戒的公示功能可以向行業組織、征信機構等社會主體傳遞行為人失信信息，增加行為人失信成本，對行為人產生威懾效果；另一方面，“一處失信，處處受限”的聯合懲戒措施，可以督促互聯網內容服務提供者等社會主體積極履行信息監管義務，封堵網絡謠言傳播路徑，減少相關法益侵害。

二、網絡謠言信用治理的雙重面向

（一）失信行為違法性意涵

《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》（以下簡稱《綱要》）指出建立社會信用體系的目的是“提高全社會的誠信意識和信用水平”，社會信用體系旨在通過對行為的道德評價樹立社會誠信觀念、提高社會信用意識，還“承載著敦促國人守法的使命”。然而，信用評價體系所擔負的實現道德與法律雙重建構的任務，也導致了“失信”與“違法”在概念上的混同。作為對社會信用建設進行總體規劃的規范文件，《綱要》重點強調了對違法行為的規制，如對公務員“違法違紀違約行為等信用信息納入檔案”“加大對市場混淆行為……等違法行為的查處力度”“建立稅收違法黑名單制度”“懲戒……過度診療等違法和失信行為”，等等。雖然《綱要》對某些失信行為的列舉未冠以“違法”字樣，但依其性質也可以被認定為是違法或犯罪行為。可以看出，《綱要》似乎無意對違法行為與失信行為作明確區分，有時將“違法”等同于“失信”，有時將二者并列使用。實踐中，運用信用評價體系強化法律實施的做法也同樣在地方性立法中有所體現（見下表）。通過對8個省市相關立法進行考查可以發現，遼寧與浙江的做法一致，納入信用檔案的負面信息主要以實施違法行為所產生的信息為主，其余6個省市沒有在相關立法中對“失信行為”進行明確界定，但均在“社會信用”的界定中作“遵守（履行）法定義務”的表述，暗含通過道德評價強化法律實施的意思。

無論道德還是法律同屬調整人們行為的社會規范，旨在對人的行為提供指引，實現社會秩序的建構。在法律應用于社會治理之前，個體之間的交往與社會秩序的維護往往是依靠信用等道德原則來實現的，法律產生后將一部分原本需由道德規范評價的行為納入法律評價體系，以法律責任代替道德譴責，此時社會治理強調對人的行為的外在調整，希望以法律的確定性與強制力建立穩定的社會秩序。而將違法行為認定為失信，將信用評價體系引入社會治理對違法行為進行道德評價，則是基于社會成員對信用道德的情感認同，將對法律的遵守與對道德的秉持相聯系，對違法行為給予法律與道德的雙重評價。信用評價體系視域下的失信行為理應包括違法行為，法律作為社會成員共同訂立的社會契約也應被共同遵守，違反法律即可視為對契約的破壞而遭受道德譴責，信用評價體系以增強法律社會認同和提升誠信觀念為基本面向，以懲戒失信行為（包括違法行為）的方式實現社會治理目標。

（二）基于網絡謠言正負效應的二元評價標準

筆者認為，信用評價體系對網絡謠言治理的適用應以相關行為構成違法為前提，且須明顯有違信用道德，即從法律與道德兩個維度對網絡謠言給予評價。一方面，信用評價體系的適用應以行為構成違法為前提。《辦法》第四條第三項中將“編造、發布、傳播違背社會公德、商業道德、誠實信用等信息，或者故意為編造、發布、傳播違背社會公德、商業道德、誠實信用等信息提供技術、設備支持或者其他服務，嚴重破壞網絡空間傳播秩序，損害社會公共利益和人民群眾合法權益，造成惡劣社會影響的”行為認定為嚴重的失信行為。雖然這一條款沒有要求認定失信要以相關行為構成違法為前提，但與其共同列為認定失信行為的其他事項中均有對“違反相關法律法規”的明確表述，《辦法》第四條第四項以“違反法律、行政法規規定，失信情節嚴重的其他情形”為兜底條款對其他未列舉情形給予規定，基于體系解釋可以認為第三項所列事項應以構成違法為認定失信的前提。根據《辦法》第四條規定，信用評價體系網絡謠言治理的適用要以行為構成違法為前提。另一方面，不是所有違反法律的網絡謠言行為均須接受信用評價，還需要具有道德層面的非難可能。網絡謠言是未經相關主體證實但在網絡上廣為流傳的、有特定指向的信息。換言之，網絡謠言實質上是真偽尚未得到證實的信息，不能完全等同于虛假信息。美國傳播學教授凱瑟琳·弗恩—班克斯將謠言定義為六種類型，即蓄意策劃的謠言、過早定論的謠言、惡意中傷的謠言、肆無忌憚的謠言、接近真相的謠言以及周期復發的謠言。其中“過早定論的謠言”和“接近真相的謠言”便有別于其他類型謠言。如最高人民法院官方微信曾發布一篇對疫情中謠言治理的文章，在談到武漢公安機關處罰發布“華南水果海鮮市場確診7例SARS”的事件時說：“如果社會公眾當時聽信了這個‘謠言’……這對我們今天更好地防控新型冠狀病毒感染的肺炎，可能是一件幸事。”“試圖對一切不完全符合事實的信息都進行法律打擊，既無法律上的必要，更無制度上的可能，甚至會讓我們對謠言的打擊走向法律正義價值的反面。”事實上，對于“接近真相的謠言”這類信息，雖然也構成了對法律條文的違反，但從處置重大社會事件的視角上考量，這類信息一定程度上能夠促成公共利益的實現。在信息傳遞過程中，存在未經證實或者與事實不完全相符的信息是不可避免的，無論采取法律還是道德手段均無法將其完全清除，允許一些“非真”信息的存在不僅可以提升社會成員對于信息的辨識能力，還可以體現社會對于信息言論的寬容態度。因此，在網絡謠言治理過程中，有必要對信息類型進行識別與區分，尤其對于涉及重大社會事件的信息應綜合考量該信息所產生的正負效應以及行為人的主觀心理，避免采取“一刀切”的作法而引發“寒蟬效應”。需要強調的是，允許一些“非真”信息的存在并不是對其放縱，而是要根據具體情況對相關信息與行為給予全面考察，確定其在法律與道德層面是否具有非難可能，而對于惡意編造、傳播網絡謠言的行為仍應依法進行處置。

三、網絡謠言信用治理過程中的權利保障

一方面，信用體系過度介入日常生活可能造成公民權利的侵蝕。對于日常生活中非重要領域的失信行為往往無需法律介入，即使構成違法，通常情況下法律亦可對其進行有效處置，此時法律的實施效果與社會認同均處在較為理想的狀態，無需信用評價的加持。如果信用評價過度介入日常生活等非重要領域，將人們的行為大量納入信用體系給予泛化評價，則可能使得原本旨在促進法治的信用體系淪為生成公民“道德檔案”的工具，而道德規范的不確定性極有可能造成權力的肆意，侵蝕公民合法權利；另一方面，過度依賴信用體系功利效果可能削弱法律公信。信用體系依托失信公示制度緩解主體間信息不對稱的情形，并通過懲戒措施對失信行為的發生進行預設，以限制失信主體特定領域行為能力的方式實現對潛在失信行為的事前預防。可以說，這種事前預防的機制是基于功利主義而展開的。但“事前預防也無須嚴苛到必須將所有的失信人都排除在外，畢竟在后續階段中，還有其他的規制手段可以發現并制裁失信行為”。因此，對于信用體系的使用應秉持謹慎的態度，片面追求信用體系對于懲治失信的功利效果而肆意發動信用評價或采取不適當的懲戒措施，可能會誘發人們對于道德非難不確定性的恐慌，削弱公眾對于信用道德和法律的信任。

鑒于信用體系的過度使用可能對公民權利造成的侵害，信用體系在網絡謠言治理領域的應用能否取得預期效果，權利的保障機制將起到關鍵的作用。具體來說：其一，網絡謠言信用治理應當遵循比例原則。基于信用體系所采取的評價與懲戒措施應當與網絡謠言所造成的損害是成比例的，其所體現的是一種價值衡量標準，旨在實現相關措施所維護的社會公共利益與個體權利之間的均衡。而信用體系主要是通過信用評價與失信懲戒機制來實現網絡謠言治理的。一方面，信用評價結果應當與網絡謠言危害程度相適應。根據《辦法》的規定，對于編造、發布、傳播網絡謠言的行為，如果嚴重擾亂社會秩序、造成了較為嚴重的危害后果或者情節較為惡劣的，則應當將其認定為嚴重失信行為，列入嚴重失信黑名單進行社會公示并給予失信懲戒；如果危害后果較為輕微，則可以將其列為重點關注名單，對其進行必要的警示。這種遞進式的信用評價標準實則體現了比例原則的要求，懲治嚴重失信行為的同時又給予輕微失信主體一定的容錯空間，減少對主體權利的過度限制，有助于行為人在相對輕緩的措施下調整自身行為，實現社會秩序與個體權利的平衡。另一方面，懲戒措施應當與行為性質相適應。根據《辦法》第十三條規定，懲戒措施只適用于被納入嚴重失信黑名單的主體，無須對重點關注名單內的主體采取懲戒措施。換言之，在網絡謠言信用治理過程中，只需對造成嚴重后果或情節嚴重的編造、發布、傳播謠言的行為人采取懲戒措施，而對于其他行為人則依據其行為性質無須給予失信懲戒，防止基于功利主義濫用懲戒措施而造成個體權利的減損。其二，網絡謠言信用治理應建立完備的污名消除制度。在網絡謠言的治理過程中，信用評價與失信懲戒均可視為對行為人給予道德層面的污名化處理。有學者認為，失信聯合懲戒制度的問題之根本，在于污名。污名制度作為一種道德非難，其正當性源于社會對失信行為的否定與譴責，當行為人不再具備道德層面的可責性時，應對其污名進行消除，確保行為人的權利得到保障。對于污名消除制度，筆者認為應當給予兩個方面的考量：一是異議程序。當行為人被納入失信名單或者被認定應當施以信用懲戒時，應給予行為人提出異議的權利，使其有機會為自己進行申辯。事實上，通過異議程序達到污名消除的效果往往意味著信用評價或懲戒措施的適用錯誤，而這種錯誤可能來自行為認定錯誤或信息采集不全面，抑或是采取聯合懲戒過程中部門間溝通不暢等，因而建立完善的異議程序，避免錯誤的污名處置是十分必要的。二是信用修復制度。信用修復指在符合法定條件時消除失信人污名標簽，恢復其社會信用，包括退出失信黑名單、刪除失信公示信息，終止懲戒措施的實施等。信用評價與失信懲戒的最終目的是引導人們能夠自覺遵守法律，樹立誠信意識，如果行為人能夠采取積極的補救措施，如主動刪除謠言信息，采取屏蔽措施或者主動澄清真相等，可以對其信用狀況進行綜合考量，恢復其社會信用，消除污名標簽。即使失信人未采取積極措施或未能減輕謠言造成的不利后果，但能夠真誠反省自身失信行為，在黑名單有效期內沒有再實施失信行為，也應在有效期滿后對其社會信用給予恢復并消除污名標簽，避免過度懲戒造成的權利侵害，這在客觀上也是對比例原則的遵守。