江蘇農業水價綜合改革驗收辦法評價與改革“回頭看”指標構建

侯 苗，蒲永偉，楊 星，王冬梅，翁松干，王軼虹，王志寰，張馨元

（1.江蘇省水利科學研究院，南京 210017；2.江蘇省水利廳，南京 210029）

0 引 言

水資源短缺、旱澇災害頻發、生態環境突出等水資源問題，已成為中國社會經濟發展最重要的制約因素［1］。中國是農業大國，農業用水量占全社會用水量比重大，達到62.1%［2］。因此，農業節水是緩解當前水資源困境的重要手段。農業水價綜合改革作為我國深化資源性產品價格改革的重要內容，是當前我國優化水資源配置、促進農業高效節水的戰略舉措、頂層設計和重要的經濟手段［3，4］，也是貫徹習近平總書記“節水優先”治水方針的中國農業可持續發展新思路。2014年10月，國家發改委、財政部、水利部、農業部聯合在全國27個?。ㄗ灾螀^、直轄市）80個縣（市、區）啟動了農業水價綜合改革試點工作，包括江蘇省的高郵市和宿豫區。2015年，中央一號文件對農業水價綜合改革做出具體部署。2016年1月，國務院辦公廳頒布了《關于推進農業水價綜合改革的意見》，農業水價綜合改革由此在全國范圍內推開［5］。

江蘇是經濟強省，也是農業大省，和全國許多地方類似，長期存在灌溉用水浪費、農業水利工程管護不到位等問題，亟待通過農業水價綜合改革，以價格杠桿促進農業節水，同時切實有效提升農業水利工程的管護水平［6-8］。2016年，江蘇按照國家總體部署要求，圍繞改革核心目標，即“促進農業節水、保障工程良性運行”，重點從建立健全農業水價形成機制、精準補貼和節水獎勵機制、工程建設和管護機制以及用水管理機制四個方面，有條不紊地開展水價改革工作。2019年12月，江蘇水利廳、發改委、財政廳、農業農村廳在全國率先出臺了《江蘇省農業水價綜合改革工作驗收辦法》（以下簡稱《辦法》）［9］。《辦法》立足國家政策，體現江蘇農業水價改革工作實際，具有指導性、針對性較強的特點，其既是江蘇改革成效的檢驗標準，也是規范地方有效開展農業水價綜合改革的行動指南。《辦法》的出臺，不僅加快了江蘇改革的步伐，也切實推動了其改革的質量。截止到2020年底，江蘇僅用5年左右的時間，就完成了既定的改革任務［10，11］。

迄今，國家還未出臺相關改革驗收辦法，因此江蘇制定的《辦法》，沒有可借鑒的先例，必然會存在不完善或值得商榷的地方，例如，一些量化考核指標，改革成效、節水效果等，評判標準較為模糊，實際操作時難以權衡其優劣。此外，江蘇全面完成改革任務后的改革成效鞏固，需要有適宜的、更易于操作的“回頭看”工作評價辦法，現行《辦法》有必要進行科學的簡化，作為成果鞏固階段、即“回頭看”階段改革工作評價系統。綜上，本文在討論《辦法》形成機制的基礎上，根據其在驗收工作中的實戰表現，綜合評價其考核指標，并建立“回頭看”改革工作評價指標體系，以此為持續有效發展江蘇農業水價綜合改革后續工作提供技術支撐，也為其他省份的改革提供重要參考。

1 國家重要改革文件解讀

農業水價綜合改革是黨中央、國務院著力推進我國農田水利可持續發展而做出的重大決策部署，是當前及今后很長一段時期我國農業節水、建設節約型社會的主要手段，其進程可分為“開展試點、改革推進、改革持續與驗收”三個階段（圖1）。圖1列出了各個階段的主要改革文件，本節對其進行解讀，并將解讀后的改革要點分層次匯集到表1。

圖1 國家農業水價綜合改革工作推進圖Fig.1 Process of integrated agricultural water pricing reform in China

（1）2014-2016年是改革開展試點階段。通過全國27 個省80 個縣的試點摸索，國家陸續出臺了《國務院辦公廳關于推進農業水價綜合改革的意見》（國辦發〔2016〕2 號）、《國務院辦公廳關于推進農業水價綜合改革的意見》（發改價格〔2016〕1143號）、《關于抓緊推進農業水價綜合改革工作的通知》（發改價格〔2016〕2369 號）等重要文件，明確了改革的總體目標，即“促進農業節水”和“保障工程良性運行”，圍繞這兩大目標，提出了改革具體要求，重點包括：用10年左右時間，建立健全合理的農業水價形成機制；建立精準補貼和節水獎勵機制；逐步建立農業灌溉用水量控制和定額管理制度；推動工程良性運行；推進農業節水技術、提高農業用水效率等。

（2）2017-2018年是改革推進階段。國家又陸續出臺了《國家發改委、財政部、水利部、農業部、國土資源部關于扎實推進農業水價綜合改革的通知》（發改價格〔2017〕1080號），《關于加大力度推進農業水價綜合改革工作的通知》（發改價格〔2018〕916 號）等重要文件，指導地方政府四項機制建設（即建立健全水價形成機制、完善工程建設和管護機制、建立精準補貼和節水獎勵機制、強化用水管理機制）和改革實施保障落實（落實主體責任、建立績效評價機制、建立資金分配掛鉤激勵機制、營造良好改革氛圍），其中對計量設施建設、工程管護模式、用水定額管理、農業水價核定、獎補資金籌集與節水獎勵都有明確的要求，同時要求基礎條件較好的北京、上海、江蘇、浙江，力爭2020年底完成改革任務。

（3）2019-至今是改革持續與驗收階段。因地區發展差異，各地改革進度不一，截止2020年底，北京、上海、江蘇、浙江等四個省（市）已基本完成改革任務，其中江蘇和浙江分別組織實施了改革自驗工作。此階段，國家陸續出臺了《關于加快推進農業水價綜合改革的通知》（發改價格〔2019〕855 號），《關于持續推進農業水價綜合改革工作的通知》（發改價格〔2020〕1262號），《關于深入推進農業水價綜合改革的通知》（發改價格〔2021〕1017號）等重要文件，明確了改革驗收的基本標準，重點包括：農田水利工程狀況良好，工程所有權和使用權明晰，工程良性管護機制總體完備；實現取水計量、按量收費；農業用水總量控制和定額管理普遍實行，糧食等重要農作物合理用水需求有保障；大中型灌區和井灌區全面實施取水許可；農業水價由相關部門按權限制定或由供用水雙方通過協商確定，農業用水價格總體達到運行維護成本水平；精準補貼和節水獎勵機制建立，總體不增加農民負擔等。

2 江蘇《辦法》的制定機制

2.1 江蘇改革目標和改革任務

在國家農業水價綜合改革工作引導下，江蘇圍繞促進農業節水、保障工程良性運行的改革目標，緊扣國家改革要點（見表1），計劃用5年左右的時間，重點是要健全水價形成機制、建立資金獎補機制、完善農業水權制度、加強取水許可管理、配備供水計量設施和加強管護組織建設等［12］。圖2所示為江蘇主要改革任務，每項改革任務明確對應了國家改革要點（表1），例如江蘇省政府成立了江蘇省農業水價綜合改革聯席會議，就是積極響應了表1中“A1”的改革要求。

2.2 江蘇《辦法》的層次結構

嚴格按照第1 節所述國家改革的總體要求，江蘇政府根據其制定的重點改革任務（見圖2），于2019年出臺了《江蘇省農業水價綜合改革驗收辦法》?！掇k法》共分六章十六條，包括總則、驗收依據、驗收條件、驗收組織、驗收評定和附則，如圖3 所示。其中的改革驗收賦分對照表有二級指標，一級指標為“組織領導有力”、“運行機制健全”、“改革成效明顯”和“加分項目”，其中，“運行機制健全”分“農業水價”、“精準補貼和節水獎勵”、“工程管護”、“用水管理”等4個方面。對應以上一級指標，分設有5、16、5、3 個二級指標，合計29 個，均有相應的得分標準。各一級指標分值分別為20、60、20 及3 分，總分103 分，90分及以上為合格。

圖2 江蘇改革的組織領導和重點任務Fig.2 Organizational leadership and key tasks of the reform in Jiangsu

圖3 《辦法》結構圖Fig.3 Structure diagram of《Acceptance method for integrated agricultural water pricing reform》

3 江蘇《辦法》整體評價

參考1、2節，江蘇出臺的《辦法》，嚴格遵循了國家農業水價綜合改革的要求，規范了江蘇改革驗收流程，使得其改革成效有具體的檢驗標準，在驗收工作開展過程中，也得到了廣大干群的充分肯定。總體而言，其具有以下三大特征：

（1）《辦法》中的指標全面覆蓋了國家改革要求。各項指標均與國家改革要點相對應，以“組織領導有力”指標為例，其細分指標對應表1 中國家改革要點“完善改革保障措施A”，重點包括“落實地方政府責任A1”和“加強改革督促檢查A2”，詳見圖4。

圖4 “組織領導有力”指標結構圖Fig.4 Indicators of"Strong organizational leadership"

表1 農業水價綜合改革要點解讀Tab.1 Key points of integrated agricultural water pricing reform

（2）部分量化考核指標得分標準制定嚴格。江蘇水利工作一直走在全國前列，此次農業水價綜合改革工作中一些量化考核的指標得分標準也制定得十分嚴格，重點例如：第15項“明晰工程產權”指標，得分標準是“小型農田水利工程設施全部明晰產權得滿分4分，低于90%不得分”；第16項“落實管護資金”指標，得分標準是“縣級財政落實農田水利工程管護資金得分，否則不得分”；第25 項“水費收取到位”指標，得分標準是“改革實施區域水費實收率不低于95%得3 分，85%-95%按比例得分，低于85%不得分”；第26 項“農民負擔合理”指標，得分標準是“群眾對農業水價改革滿意度不低于75%得3 分，低于60%不得分”。

（3）“加分項目”充分體現江蘇地區改革工作的特色，例如：第27 項“典型經驗”指標，阜寧縣是江蘇改革先進縣，改革成績突出，多次在全國相關的改革專題會議上交流發言改革經驗。2020年9月24日，國家部委還在阜寧縣召開了全國農業水價綜合改革工作推進會議，這是對阜寧縣改革工作的充分肯定，因此，其在典型經驗這一項中拿到了一分；第28項“機制創新”，江寧區首創的“水票制度”，水票即是水權的憑證，也作為農業水費結算的憑證，也是節水獎勵的依據，屬于省級改革工作機制創新，滿足得分要求；水權交易是通過市場機制優化配置水資源的主要手段，是我國當前水資源管理改革的重要方向［13］，雖然目前江蘇未普遍實行，但此次將“水權交易”列入賦分標準的第29 項指標，對后續開展水權交易工作、促進全省水資源的高效集約利用具有重要意義。

盡管《辦法》中的指標全面覆蓋了國家改革要求，結合地區改革特色增加了“加分項目”指標，充分體現了江蘇改革工作的創新性，但由于部分指標的賦分標準未進行量化或者不夠明確，也出現了主觀因素過大擾動賦分的情況，對這部分指標的評價見表2。

表2 《驗收辦法》指標賦分標準評價Tab.2 Evaluation of index scoring standards of acceptance method

4 “回頭看”評價體系構建

國家發改委《關于深入推進農業水價綜合改革的通知》（發改價格〔2021〕1017 號）文件指出，已完成改革任務的省份要鞏固拓展改革成果，建立“回頭看”機制。動態調整農業水價、持續強化工程管護、建立促進農業節水長效機制，是“回頭看”的重點。為此，本節基于現有《辦法》，初步構建江蘇改革“回頭看”評價指標體系。

4.1 指標選取原則

“回頭看”評價體系指標的選取可遵循以下原則：

（1）政策延續性?！盎仡^看”評價體系的指標應承接現有《辦法》的核心考核要求，并能切實指導后續江蘇各地改革工作的持續、長效、有效開展。

（2）重點性突出?！盎仡^看”評價體系的目標是促進江蘇用水長效管理和保障其工程長效管護，查看改革驗收工作中問題的整改落實情況，因此指標的遴選依然是要重點關注工程管護、用水管理等重點領域和環節。

（3）簡單易操作。后續改革相對于改革任務完成前的目標已經改變，其評價指標在現有《辦法》基礎上應該簡化，且應方便使用。

（4）保持系統性。“回頭看”評價體系盡管是一個簡化版本的《辦法》，但其指標體系仍應保持系統性原則，同時避免指標重復和指標間的沖突。

4.2 “回頭看”評價體系

基于4.1 節的指標選取原則，結合《辦法》，本文構建的“回頭看”評價體系含3個一級和16個二級指標，詳見表3。其中的一級指標包括“組織領導”、“運行機制”、“改革成效”等?，F《辦法》“加分項目”一級指標被刪除，其中的典型經驗、機制創新、水權交易相關內容，被建議納入回頭看“改革成效”的“改革宣傳有力”指標，即將其作為重點內容進行宣傳。對于現《辦法》中的許多二級指標進行了刪減，例如，“健全領導機制”，這類指標在改革過程中主要用于改革的總體推動，并在改革驗收前已經建立健全，后續改革成效鞏固階段，應不將其作為重點進行考核。一些二級指標得以保留，例如“農民滿意程度”，是因為改革的任何階段，群眾滿不滿意，才是檢驗改革好不好的根本標準。

表3 “回頭看”評價體系指標Tab.3 Indicators in"looking back reform performance"evaluation system

5 結 論

在對國家農業水價綜合改革工作要點的解析、以及江蘇改革目標和改革任務的上位符合性分析的基礎上，結合改革驗收指標的可操作性問題，本文綜合評價了《江蘇省農業水價綜合改革驗收辦法》的適宜性，并在該《辦法》的基礎上，初步構建了江蘇改革“回頭看”評價體系，得到的主要結論如下：

（1）中國農業水價綜合改革的主要目標是“農業節水”和“促進工程良性運行”，圍繞這兩項目標，重點是建設四項機制，即“建立健全水價形成機制、完善工程建設和管護機制、建立精準補貼和節水獎勵機制、強化用水管理機制”，這些改革思想或思路貫穿其2016年之后所有重要的改革文件。

（2）針對國家的總體改革目標和任務，江蘇明確了其改革目標，細化了其改革的重點任務，包括健全水價形成機制、建立資金獎補機制、完善農業水權制度、加強取水許可管理、配備供水計量設施和加強管護組織建設等。江蘇的改革符合國家農業水價綜合改革的總體要求，同時類似“阜寧經驗”、“水票制”也體現了一定的地方特色。

（3）率先全國出臺的《江蘇省農業水價綜合改革工作驗收辦法》，具有重要的現實意義。本文剖析了江蘇的改革目標、任務及驗收辦法的層次結構，分析了該辦法的制定機制，結合驗收工作中遇到的實際問題，對《辦法》進行了整體評價，并提出了一些有針對性的建議，為尚未出臺改革驗收辦法的其他省份提供參考。

（4）本文基于《辦法》初步構建的“回頭看”評價體系，對進一步深化和鞏固改革成果具有重要意義。通過“回頭看”，反觀改革發展，以評導建、以評促建，可以全方位提升改革后續工作的質量。建議各地持續投入水價改革資金，加強工程管護組織建設，保證工程良性運行，發揮節水效益，降低農民負擔，提升農民滿意度。