農業(yè)水價綜合改革管理模式探索及思考

姚 俊，周宏偉，張文斌，李嵐蘭，王式科，湯 浩

(1.上海東南工程咨詢有限責任公司，上海 200434；2.太湖流域管理局水利發(fā)展研究中心，上海 200434；3.蘭溪市水資源管理所，浙江 蘭溪 321102)

我國農業(yè)用水量占總用水量的60%以上[1- 2]，農業(yè)是用水大戶，也是節(jié)水潛力所在。為提高農業(yè)用水效率、有效緩解我國水資源供需矛盾、促進水資源節(jié)約和水污染防治，自2006年我國就開始了農業(yè)水價改革方面的有益探索，在積累了多年試點經驗后，于2016年印發(fā)《國務院辦公廳關于推進農業(yè)水價綜合改革的意見》，開始全面推進農業(yè)水價綜合改革工作。農業(yè)水價綜合改革主要包括工程建設、用水管理組織建設、水價形成機制、精準補貼和節(jié)水獎勵等多方面內容，近年來隨著改革工作的不斷推行，取得了一定成效，但也存在著管理能力不足、水費收取難[3- 4]等問題。2021年7月，國家發(fā)改委印發(fā)了《關于深入推進農業(yè)水價綜合改革的通知》，對“十四五”時期農業(yè)水價綜合改革工作作出了部署，強調要認真總結典型地區(qū)改革實踐經驗，形成適合當?shù)靥攸c、可復制、可推廣的改革方式和路徑。蘭溪市作為浙江省農業(yè)水價綜合改革試點縣之一，堅持試點先行、全面推進的工作思路，經過5年多的改革探索，初步形成了一套具有蘭溪特色的試點改革經驗，已全面實現(xiàn)縣域改革全覆蓋，并創(chuàng)建省級農業(yè)水價綜合改革示范縣。本文總結蘭溪市農業(yè)水價綜合改革管理模式的典型做法，分析改革方式和思路，為其他地區(qū)推進農業(yè)水價綜合改革提供參考借鑒。

1 基本情況

蘭溪市位于浙江省中部偏西，地處錢塘江中游，金衢盆地北緣，自古有“六山一水三分田”之稱，市內水系屬錢塘江水系，主要由三江(衢江、金華江、蘭江)五溪(梅溪、甘溪、赤溪、游埠溪、馬達溪)組成。蘭溪市區(qū)域內無大型灌區(qū)，有中型灌區(qū)5個，中型灌區(qū)提水2個，中型自流灌區(qū)3個，有效灌溉面積55.28萬畝。蘭溪市積極響應國家和浙江省要求，以政策措施推進為核心、以日常管理為重點、以考核評價為指引、以宣傳推廣為補充，率先開展改革工作，2017年出臺《蘭溪市業(yè)水價綜合改革試點灌區(qū)實施方案》，對試點灌區(qū)開展先行先試，2018年出臺《蘭溪市農業(yè)水價綜合改革實施方案》，在全市范圍內全面開展農業(yè)水價改革工作，并在2020年完成了全市55.28萬畝有效灌溉面積的改革任務。

蘭溪市農業(yè)用水量占總用水量的50%左右，自開展農業(yè)水價綜合改革工作以來，蘭溪市持續(xù)加大對小型農田水利工程維修養(yǎng)護的投入，累計投入資金3000余萬元，其中部分資金以精準補貼和節(jié)水獎勵的形式補貼給各行政村和水管員，2018—2020年分別下達精準補貼和節(jié)水獎勵資金241.95、675.00和745.66萬元。隨著改革工作的深入推進，蘭溪市農業(yè)用水總量控制與定額管理更加精準，灌溉用水量顯著下降，改革以來共節(jié)約水量約340萬m3。

2 管理模式探索

2.1 多級組織管理

蘭溪市按照“統(tǒng)一領導、層層落實”的模式，建立了“市級—鄉(xiāng)鎮(zhèn)級—村級”的農業(yè)水價綜合改革組織機構體系，如圖1所示。市級層面成立了由市府辦、發(fā)改局、財政局、農林局、國土資源局、民政局、水務局和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)相關負責人組成的農業(yè)水價綜合改革領導小組，成立部門聯(lián)席會議制度，每年至少召開一次領導小組會議，布置年度改革任務；鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)/灌區(qū)農業(yè)水價改革領導小組，做好政策的上傳下達，并按照組織建設、工作部署、監(jiān)督檢查、資金管理、宣傳指導、維修養(yǎng)護成效等內容建立鎮(zhèn)級年度工作臺賬；村級層面以村集體為管理主體，著力推進“八個一”即“一個用水組織、一本產權證書、一筆管護經費、一套規(guī)章制度、一冊管護臺賬、一條節(jié)水杠子、一種計量方法、一把鋤頭放水”村級改革。

通過多級管理組織的建立，統(tǒng)一市、鎮(zhèn)、村三級思想，在改革期間針對改革實施方案、“八個一”村級改革、改革工作部署、年度績效評價等工作定期召開部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)改革相關工作會議，配合面向廣大管水員的農業(yè)水價綜合改革業(yè)務培訓會等形式，實現(xiàn)農業(yè)水價綜合改革精神的層層傳達落實，有效保障任務按時推進。

2.2 用水終端管理

農民用水規(guī)范化建設和有效的監(jiān)督管理是實現(xiàn)農田水利工程良性運行的重要環(huán)節(jié)，也是推動農業(yè)水價改革進程的“最后一公里”。蘭溪市通過建立農民用水協(xié)會、股份經濟合作社、用水管理小組3種創(chuàng)新性終端管理模式，探索不同條件下的管理模式適用范圍，全面開展終端管理組織建設工作。當前蘭溪市所有16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)改革區(qū)域內共計344個終端管理組織已成立并完成報備，涵蓋上述3種不同終端管理模式。

2.2.1農民用水協(xié)會

蘭溪市農民用水協(xié)會依托農業(yè)種植大戶，并以其為管理主體組建。協(xié)會成立后，主要開展支渠以下水利工作的維修、養(yǎng)護和運行管理，制定年度用水計劃、財務計劃和投工計劃，協(xié)助收取和上繳水費等工作。同時積極引導協(xié)會組織登記注冊，確保協(xié)會本身權益受到法律保護，其依法管理的權力得到保障。目前蘭溪市永昌街道朱村支渠灌區(qū)農民用水協(xié)會等4處組織已在市民政局注冊成立，起到了積極的示范效應。

2.2.2股份經濟合作社

蘭溪市在已建經濟合作社的基礎上，依托經濟合作社為管理主體組建用水合作社。用水合作社力求優(yōu)化用水管理，下設工程養(yǎng)護小組或用水管理小組，達到“以大帶小”的目標。同時，建立相應財務管理、灌溉管理、工程管理、水費征收和使用管理等相關制度。

圖1 蘭溪市農業(yè)水價綜合改革組織管理體系

2.2.3用水管理小組

針對蘭溪市分散式小型農田水利工程面大量廣的特點，依托村集體，以其為管理主體組建用水管理小組。用水管理小組主要負責本組區(qū)域灌溉工程建筑物的日常維修養(yǎng)護和用水管水工作，同時采取“小小聯(lián)合”的方針，相鄰用水管理小組間相互協(xié)助，共同推進農業(yè)水價綜合改革工作有序開展。

在成立各用水終端管理組織的同時，明確各組織村委委員、農戶代表、管水員等人員名單，進一步落實了管護主體和人員及工作職責，扎實開展末級渠系運行管理、維修養(yǎng)護以及臺賬記錄等工作，從而實現(xiàn)農田水利工程良性運行。

2.3 獎補基層管理

建立精準補貼、節(jié)水獎勵機制是農業(yè)水價綜合改革工作持續(xù)深入推進的有效手段，有利于充分調動管護組織工作積極性。蘭溪市在建立規(guī)范化的用水管理組織基礎上，圍繞“節(jié)水減排、提高末級渠系運行水平”兩個目標，印發(fā)《蘭溪市農業(yè)水價綜合改革精準補貼及節(jié)水獎勵辦法(試行)》《蘭溪市農業(yè)水價綜合改革績效評價辦法(試行)》以及《蘭溪市農業(yè)水價綜合改革精準補貼和節(jié)水獎勵資金使用管理細則》，從精準補貼、節(jié)水獎勵的定義、標準、使用要求及下發(fā)流程等方面進行了科學細致的規(guī)范。

在做好流程管理的同時，蘭溪市積極落實獎補的基層管理，以永昌街道朱董村試點灌區(qū)為樣點，總結完善獎補資金申報及使用過程，真正讓獎補資金能落實到基層管理人員，從而有效解決“工程建后無人管、管護經費無處尋”的難題。一是制作宣傳手冊，配套通俗易懂的圖文內容，將獎補內容及申報流程簡單明了化；二是開展專題培訓，邀請相關專家對改革范圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道農業(yè)水價綜合改革考核以及獎補流程進行全方位培訓；三是整編資金臺賬，定期整編維修養(yǎng)護資金使用臺賬，確保獎補資金使用合理、有據(jù)可循。

通過對獎補資金在基層落實的規(guī)劃化、透明化管理，蘭溪市有效破解了獎補資金難題，充分調動了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道農業(yè)水價綜合改革工作積極性，基本達到“促進節(jié)約用水、保障灌溉工程良性運行”的預期目標。

3 深化改革思考與建議

3.1 優(yōu)化頂層設計，夯實改革實施基礎

農業(yè)水價綜合改革頂層設計包含組織架構和制度體系兩方面。基于多部門協(xié)調聯(lián)動的多級管理組織和包含農業(yè)水價形成及獎補機制、績效考核辦法等在內的制度體系，是改革實行的基本前提和有效保障。在完成組織架構和制度體系構建后，需加大對改革基層執(zhí)行人員的指導、培訓，以期順利完成各項改革任務。

中國農業(yè)水價綜合改革經歷了初始階段、深入試點階段和全面推進階段等過程[5]，隨著《關于深入推進農業(yè)水價綜合改革的通知》的出臺，我國將進入深化落實的新階段，農業(yè)水價綜合改革將融入地區(qū)經濟社會發(fā)展中心工作中，這也對相關地區(qū)相對完備的農業(yè)節(jié)水組織和制度體系提出了更高要求。結合目前各地已有改革經驗，可以下方面對制度體系進行完善：一是注重自上而下對于政策的理解和貫徹的一致性，遵循“先機制、后落實”的原則，結合實際優(yōu)化管理層級，對于農業(yè)灌溉區(qū)域大而集中的地區(qū)，可采取垂直管理等形式減少管理流程；對于農業(yè)灌溉區(qū)域小而分散的地區(qū)，可適當增加管理層級并建立定期聯(lián)席會議制度，確保管理效率。二是根據(jù)各地區(qū)農業(yè)水價執(zhí)行情況繼續(xù)深化農業(yè)梯級水價研究，通過用水戶承受能力等[6- 8]分析模式，探索開展農業(yè)水價分區(qū)管理，確保水價制定的合理性，并根據(jù)區(qū)域經濟承受能力調整農業(yè)種植結構。

3.2 落實終端管理，明確改革實施主體

終端管理主體是農業(yè)水價綜合改革的具體實踐者和受益者，可包含多種組織形式，但不管是何種形式、何種規(guī)模，核心是實現(xiàn)農田水利工程的良性運行和農業(yè)用水管理的增值。在此基礎下，對于終端管理組織成員的明確及其工作內容的界定，可進一步提升管理主體的責任意識，同時將用水管理主體與節(jié)水補貼、獎勵等切身利益掛鉤，將極大增強用水戶管理積極性和自主性。

農民用水協(xié)會等作為用水戶參與農業(yè)用水終端管理的重要途徑，是在農業(yè)水價綜合改革過程中探索形成的重要形式。在改革試點階段，一度將農民用水協(xié)會建設作為試點的重要內容[5]，但由于近年來農村人口結構的變化等原因，協(xié)會人員管理能力不足、資金短缺等問題突出，一些協(xié)會空殼化現(xiàn)象嚴重。農民用水協(xié)會只是農業(yè)用水管理過程中的一個縮影，流行的并不一定是適用的，終端管理組織的選取建立還是要依據(jù)各地實際，一些地區(qū)也在實踐過程中探索形成了村股份經濟合作社、農業(yè)專業(yè)合作社、家庭農場、農業(yè)企業(yè)、水利管理協(xié)會[9- 11]等的一些用水終端管理模式，這些形式都可參考借鑒。長期以來，農業(yè)灌溉工程特別是大中型灌溉工程管理，由于作為保障民生的基礎性工程特點，其日常管理工作一般由政府及其所屬單位承擔[12]，但也容易造成政府財政壓力大、管理效率不高等問題。農業(yè)用水終端管理組織除以用水戶為主體參與外，還可探索采用政府購買服務方式，通過競爭機制引入專業(yè)團隊，提高灌溉服務效率，并按照“使用者付費+政府補貼”的形式給予服務商合理報酬。

3.3 規(guī)范績效考核，落實改革獎補資金

農業(yè)水價改革獎補資金是提升農業(yè)用水戶節(jié)水自主性和積極性的關鍵，而獎補資金的發(fā)放與改革工作的績效評價直接掛鉤，規(guī)范開展績效考核并落實好對用水基層組織及個人的獎補，是農業(yè)水價綜合改革工作持續(xù)良性進行的重要環(huán)節(jié)。

績效考核圍繞節(jié)水效益開展，預期的節(jié)水效益目標各地已在農業(yè)水價綜合改革績效評價等相關辦法中明確，但對于節(jié)水效益目標的考核流程目前部分地區(qū)尚還存在薄弱之處。主要從兩個方面進行完善：一是規(guī)范原始臺賬，做到有據(jù)可循。各地需組織制定各基層管水員或基層管水組織用水臺賬格式，同時明確記錄標準，做好原始用水的計量與統(tǒng)計，為節(jié)水效益統(tǒng)計奠定可靠基礎；二是優(yōu)化考核要素，做到切合實際。目前考核要素的選取大多集中于年度計劃落實、改革宣傳引導、終端用水管理、資金管理等方面，評價指標未成體系，后續(xù)可根據(jù)相關專家學者提出的核心要素、條件要素、保障要素、績效要素[13- 14]等不同要素類型進行補充完善，提高考核評價的全面性。

3.4 善于利舊助新，探索改革適宜道路

改革一方面是從無到有的創(chuàng)新，另一方面也可以是對舊事物的更新改造。從資源利用上來說，利舊助新更有益于對現(xiàn)有資源的整合利用，以求實現(xiàn)利用最少的資源獲得最大的收益。在利舊助新過程中，做到將相關已存在的組織、制度、工程等與改革目標相結合并開展相應補充更新，需要對該領域有全面深入的了解。

前述提到蘭溪市在已建經濟合作社的基礎上，利用其原有管理主體組建用水合作社，就是利舊助新的生動實例，一方面減輕了人員成本，另一方面也通過新的職責內容和收益機制賦予了原有管理主體更多的活力。還有將農田灌溉問題和農技推廣問題有機結合[9]、對水利工程采用“物業(yè)化”管護模式[15- 16]等，都是不同地區(qū)在明確改革需求基礎上，結合自身地區(qū)實際開展的有益探索。隨著農業(yè)水價綜合改革工作的不斷深入，將有越來越多的先進典型做法涌現(xiàn)，各地區(qū)應探索適合自己的改革道路，因地制宜推進改革落地見效。

4 結語

(1)本文基于蘭溪市農業(yè)水價綜合改革成效經驗，從組織機構建立、用水終端管理、獎補資金落實等3個方面系統(tǒng)梳理了蘭溪市農業(yè)水價綜合改革管理模式，闡明了改革思路、具體做法及取得成效。

(2)依據(jù)蘭溪市農業(yè)水價綜合改革管理模式探索經驗，結合已開展改革地區(qū)的典型做法，從優(yōu)化頂層設計、落實終端管理、規(guī)范績效考核、善于利舊助新等4個方面提出了后續(xù)深化改革的思考和建議。