晉中市水利應(yīng)急管理體系研究

王 昊

(晉中市水利發(fā)展中心，山西 晉中 030600)

近年來，我國水利突發(fā)事件頻發(fā)，并且由于其發(fā)生后具有影響范圍大[1]。造成損失嚴(yán)重等特點，逐漸受到了人們越來越多的關(guān)注。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和技術(shù)水平的不斷進(jìn)步，不斷推進(jìn)我國應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化建設(shè)，應(yīng)對水利突發(fā)事件的能力得到了極大的提升。然而我們不難發(fā)現(xiàn)，近年來我國水利突發(fā)事件發(fā)生頻次較高，如2020年安徽遭受洪水災(zāi)害，2021年河南受強降水影響發(fā)生重大水災(zāi)等，給當(dāng)?shù)厝嗣駧砹司薮蟮膿p失。同時，在應(yīng)對水利突發(fā)事件的過程中，也發(fā)現(xiàn)了我國應(yīng)急管理體系存在的諸多問題。由此可以看出，對我國的應(yīng)急管理體系展開研究是非常有必要中市水環(huán)境保護(hù)、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，及時發(fā)現(xiàn)水利安全隱患并進(jìn)行消除，水利應(yīng)急管理能力得到了顯著的提升[2]。但是，近年來在應(yīng)對水利突發(fā)事件時也暴露出不少問題，如應(yīng)急管理主體模糊、預(yù)警機制不完善、溝通機制不順暢等，為水利應(yīng)急管理工作帶來極大的阻礙[3]。

1 晉中市水利應(yīng)急管理現(xiàn)狀

1.1 晉中市水利應(yīng)急管理機構(gòu)與職責(zé)

晉中市水利應(yīng)急管理方面的主要部門有應(yīng)急管理局、水利局、環(huán)保局以及氣象局等，核心部門為晉中市水利局和應(yīng)急管理局，在此對核心部門進(jìn)行著重介紹。

晉中市應(yīng)急管理局于2019年1月19日掛牌成立。依托市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，整合了9個部門部分職責(zé)和4個指揮部(委員會)職責(zé)，并加掛市地方煤礦安全監(jiān)督管理局的牌子，把分散于各有關(guān)部門的應(yīng)急資源和力量整合起來，賦予了安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和應(yīng)急管理三大職能。承擔(dān)了“八災(zāi)兩類兩監(jiān)管兩辦”職責(zé)，其下包括辦公室、應(yīng)急指揮中心、人事科、教育訓(xùn)練和新聞宣傳科、政策法規(guī)和科技信息化科、行政審批科、風(fēng)險監(jiān)測和綜合減災(zāi)科、等內(nèi)設(shè)機構(gòu)，其中承擔(dān)水利應(yīng)急工作的機構(gòu)是應(yīng)急指揮中心，其主要職責(zé)包括制定事故和自然災(zāi)害等級評定制度，在權(quán)限范圍內(nèi)向公眾發(fā)布預(yù)警信息，銜接部隊參與救援工作；組織編制應(yīng)急預(yù)案，并組織實施預(yù)案演練工作；指導(dǎo)各縣(區(qū)、市)、示范區(qū)晉中開發(fā)區(qū)及社會應(yīng)急救援力量建設(shè)等。根據(jù)應(yīng)急指揮中心承擔(dān)的職責(zé)范圍，能夠明確看出，晉中市應(yīng)急管理局負(fù)責(zé)水利應(yīng)急管理工作的統(tǒng)籌。

晉中市水利局是晉中市水利應(yīng)急管理的主要執(zhí)行部門，根據(jù)水利突發(fā)事件的性質(zhì)，可將其分為四類：水污染類、水旱災(zāi)害類、水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全類、水糾紛及集體上訪類，并設(shè)置對應(yīng)的機構(gòu)，其職責(zé)見表1。

表1 晉中市水利應(yīng)急管理核心機構(gòu)及職責(zé)

1.2 晉中市水利應(yīng)急管理預(yù)案

晉中市水利局及相關(guān)管理部門以我國相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)，以山西省和晉中市政策文件及相關(guān)技術(shù)指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，編制了晉中市水利應(yīng)急預(yù)案。現(xiàn)行的水利應(yīng)急預(yù)案在內(nèi)容上主要包括總則、機構(gòu)組成及相關(guān)職責(zé)、監(jiān)測預(yù)警機制、事件評級與應(yīng)對和預(yù)案管理六部分內(nèi)容。同時，在2020年9月，晉中市相關(guān)部門出臺了《防汛手冊》其中明確了在面對水利突發(fā)事件中各單位的工作職責(zé)及其分工，對水利應(yīng)急的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行了加強和完善，水利應(yīng)急預(yù)案的可操作性得到改善。

1.3 水利監(jiān)測預(yù)警機制

晉中市水利監(jiān)測預(yù)警工作由氣象局、水利局將相關(guān)檢測數(shù)據(jù)和結(jié)果上報上級主管部門，并根據(jù)自身管理權(quán)限對外公開及發(fā)布相關(guān)信息，根據(jù)水利突發(fā)事件的影響范圍及造成損失程度對影響因素進(jìn)行檢測和評估，并將相關(guān)檢測評估結(jié)果上報上級主管部門。簡單來說，緊張時水利監(jiān)測及預(yù)警工作，有晉中市水利局和氣象局共同參與。兩部門依據(jù)各自職責(zé)對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行檢測和分析，之后再進(jìn)行共享。

2 晉中市水利應(yīng)急管理體系存在的問題

2.1 水利應(yīng)急管理主體模糊

根據(jù)上文敘述，我們對晉中市水利突發(fā)事件應(yīng)急管理主體有了一定的了解。簡而言之，應(yīng)急管理局負(fù)責(zé)水旱災(zāi)害突發(fā)事件的處理，生態(tài)環(huán)境局負(fù)責(zé)水污染突發(fā)事件的處理，水利局負(fù)責(zé)水利建設(shè)項目質(zhì)量與安全突發(fā)事件的處理，而水糾紛、民眾上訪等則有由人民政府辦公室處理。看起來職責(zé)分配非常清晰，但是由于各部門之間的管理職能存在交叉，所以在處理問題過程中，實際操作和執(zhí)行起來并不理想，如環(huán)保局、水利局以及人民政府辦公室對于水利環(huán)境污染事件都存在一定的職責(zé)，造成問題發(fā)生后，部門之間相互推諉。

2.2 應(yīng)急預(yù)案不完善

晉中市水利應(yīng)急管理體系的應(yīng)急預(yù)案不完善主要體現(xiàn)在3個方面：第一，下屬各單位缺失應(yīng)急方案，晉中市下屬11個區(qū)、縣，但是有對應(yīng)的縣級水利應(yīng)急預(yù)案的只有7個縣，并且應(yīng)急預(yù)案框架與市應(yīng)急預(yù)案相同，并未考慮當(dāng)?shù)貙嶋H情況，而在下一級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基本沒有設(shè)置水利突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案。第二，由于應(yīng)急預(yù)案的形式化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急預(yù)案的確實，水利突發(fā)應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)有的組織機構(gòu)、人員及其職責(zé)分工等實質(zhì)性內(nèi)容也就無從說起，在上級檢查過程中，基本都是及時上報信息、組織群眾快速轉(zhuǎn)移等空話。第三，應(yīng)急演練效果不佳，對應(yīng)急預(yù)案及相關(guān)工作最有效也是最直接的檢驗手段就是組織應(yīng)急演練，但是由于水利應(yīng)急的演練要考慮現(xiàn)場實際環(huán)境的復(fù)雜性，無法做到全面模擬現(xiàn)場事件發(fā)生情況，而每年水利突發(fā)事件的應(yīng)急演練也大多流于形式，難以達(dá)到防災(zāi)、降低損失的目的，并且每年的應(yīng)急演練次數(shù)也非常少，基本完全喪失了對于水利突發(fā)事件的防范效果。同時，當(dāng)前的應(yīng)急演練基本都是單一部門組織，多部門合作的聯(lián)合應(yīng)急演練很難見到，這也不利于當(dāng)水利突發(fā)事件發(fā)生時，各部門之間的組織協(xié)作。

2.3 預(yù)警監(jiān)測體系不完善

對水利突發(fā)事件進(jìn)行及時的預(yù)警和有計劃的預(yù)防能夠做到避免危機或降低事件造成的損失。而預(yù)警機制不完善會對預(yù)防災(zāi)害或者降低損失帶來不利影響。根據(jù)數(shù)據(jù)資料顯示，晉中市梳理局當(dāng)前設(shè)置水利監(jiān)測站41個，氣象局設(shè)置風(fēng)力監(jiān)測點77個。而晉中市境內(nèi)共11個區(qū)、縣，面積較大，其水文和風(fēng)力監(jiān)測設(shè)備設(shè)置數(shù)量嚴(yán)重不足，覆蓋密度較低，造成監(jiān)測數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)度就不理想，造成對于暴雨大風(fēng)等帶來的影響存在低估或預(yù)判錯誤。同時，晉中市水利應(yīng)急管理體系還存在嚴(yán)重缺乏對水利災(zāi)害預(yù)警方面的科普和宣傳，無法提高群眾對潛在的水利突發(fā)事件的敏感度，也無法形成良好的災(zāi)害應(yīng)對輿論環(huán)境。

3 晉中市水利應(yīng)急管理體系存在問題原因分析

3.1 水利應(yīng)急管理意識淡薄

由于水利應(yīng)急管理在性質(zhì)上屬于技術(shù)性工作，與行政管理工作存在較大的差別。水利應(yīng)急管理是一個系統(tǒng)工程，是對突發(fā)事件的事前進(jìn)行分析、事中進(jìn)行控制、事后進(jìn)行管理的過程[4]。水利災(zāi)害潛在風(fēng)險因素多，不發(fā)生事故則以，一旦發(fā)生就會造成巨大的損失和影響。晉中市水利相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)對水利應(yīng)急工作了解不夠深入，給予不了足夠的重視，面對突發(fā)事件存在僥幸心理的情況，當(dāng)出現(xiàn)水利突發(fā)事件時，沒有能力進(jìn)行應(yīng)對。政府部門對于水利應(yīng)急管理的重視程度不夠是造成危機意識淡薄的主要根源[5]。而當(dāng)前政府部門績效考核側(cè)重的往往只是經(jīng)濟發(fā)展，不合理的績效考核指標(biāo)體系給水利應(yīng)急管理工作帶來的負(fù)面影響尤為顯著。

3.2 缺乏領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)機制

根據(jù)資料顯示，突發(fā)事件的發(fā)生大多數(shù)都存在這人為因素[6]。面對水利突發(fā)事件，不能只是關(guān)注如何解決，還要對此次事件爆發(fā)的原因以及擴散的原因進(jìn)行分析，對存在不積極履行自身義務(wù)而造成巨大損失和影響的責(zé)任主體以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行問責(zé)，追求其不作為責(zé)任，這樣才能夠有效的防范此類問題的再次發(fā)生。同時，我國尚未建立起完善的水利應(yīng)急管理問責(zé)機制，引發(fā)突發(fā)事件或因不作為擴大造成損失的責(zé)任人不僅不處罰，甚至還應(yīng)處理得當(dāng)而進(jìn)行表彰，這為日后造成更大的突發(fā)事件埋下了隱患。同時，由于問責(zé)機制的長期缺乏，造成部門領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為應(yīng)急管理責(zé)任輕，風(fēng)險小，做的好不會給自身的政績“加分”，因而提高應(yīng)急管理工作意識的源動力不足[7]。

3.3 相關(guān)法律法規(guī)有待完善

盡管國家層面出臺了大量的法律法規(guī)為突發(fā)事件的應(yīng)急管理提供法支持，如《突發(fā)事件應(yīng)急法》、《防汛條例》以及《河道管理條例》等等。但是地方性的相關(guān)法律法規(guī)仍需完善。目前晉中市的水利應(yīng)急管理工作主要依靠應(yīng)急預(yù)案，如《晉中市水利突發(fā)事件應(yīng)急管理預(yù)案》等，此類預(yù)案一般都是依靠上級應(yīng)急預(yù)案制定，沒有結(jié)合本地實際情況，其中的部門設(shè)置和人員配置也較為模糊，對應(yīng)急管理制度的落實無法提供法律支持。

4 晉中市完善水利應(yīng)急管理體系對策建議

4.1 完善應(yīng)急預(yù)案管理

水利突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理體系的指導(dǎo)性文件[8]。因此，晉中市水利部門應(yīng)對突發(fā)事件的基礎(chǔ)就是編制完善的應(yīng)急預(yù)案。首先，對應(yīng)急預(yù)案的類型進(jìn)行補充完善，包括洪澇、旱災(zāi)、水污染等多種類型的水利突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。根據(jù)晉中市的地域特點和實際情況，結(jié)合過去應(yīng)對水利突發(fā)事件的經(jīng)驗和教訓(xùn)，征集專業(yè)技術(shù)人員的建議，提高應(yīng)急預(yù)案的深度和廣度。其次，應(yīng)完善水利突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容，對應(yīng)急預(yù)案中存在的問題和缺陷進(jìn)行補充和更新。在應(yīng)急預(yù)案中設(shè)置預(yù)警機制內(nèi)容，如當(dāng)前晉中市對城市內(nèi)澇檢測預(yù)警仍然屬于空白區(qū)域，因此要明確此方面的應(yīng)急管理內(nèi)容。最后，加強水利突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案實施的可行性，力求在應(yīng)急預(yù)案的廣度和深度上下功夫[9]。同時，在總體應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容中，應(yīng)當(dāng)設(shè)有專項預(yù)案內(nèi)容，并制定實操手冊作為指導(dǎo)，一旦發(fā)生水利突發(fā)事件能夠及時的進(jìn)入緊急狀態(tài)，有序應(yīng)對，降低水利突發(fā)事件的損失。在經(jīng)濟允許的條件下，可充分利用3D等高科技手段進(jìn)行真實場景的應(yīng)急演練，對演練方式方法進(jìn)行改進(jìn)哥完善。

4.2 建立“單一責(zé)任主體，多方共同參與”機制

對水利突發(fā)事件的應(yīng)急管理歸根到底考驗的是對組織的管理以及對人員的管理[10]。水利應(yīng)急管理體系本身較為復(fù)雜，需要多部門之間互相配合，但各管理部門之間協(xié)作交流較少，這無疑對應(yīng)對水利突發(fā)事件造成了巨大威脅。晉中市水利相關(guān)部門應(yīng)首先明確晉中市水利局在應(yīng)急管理中的職責(zé)，其與氣象局、生態(tài)保護(hù)局等部門在某些職責(zé)上有交叉，因此應(yīng)當(dāng)明確在不同等級水利突發(fā)事件中以那個部門為主體進(jìn)行統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行職責(zé)分工，如三級及以下以水利局為責(zé)任主體進(jìn)行統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，二級以應(yīng)急管理局為責(zé)任主體，一級以市委市政府為責(zé)任主體進(jìn)行統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)。同時，有效的應(yīng)急管理體系離不開政府部門、社會組織以及公民群體的互相協(xié)作。晉中市水利管理部門不能忽視基層應(yīng)急管理組織，重視政府部門、企業(yè)以及居民之間的溝通交流，激發(fā)他們的積極性，培養(yǎng)他們的社會參與感和榮譽感。

4.3 建立健全水利突發(fā)事件的全過程管控機制

水利應(yīng)急管理體系的管過程管控包括4個方面：第一，加強水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，緊抓國家政策機遇，擴大水利工程建設(shè)投資，補齊晉中市水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板，全力推進(jìn)重大工程建設(shè)晉城。第二，建立健全水利突發(fā)事件預(yù)警機制。晉中市氣象局、水利局等相關(guān)部門之間的信息交流主要依靠傳真、電話等形式進(jìn)行傳遞，極易造成決策延誤。因此，構(gòu)建統(tǒng)一的各部門之間信息共享平臺成為當(dāng)前各部門之間信息聯(lián)系的重點任務(wù)。同時，對晉中市境內(nèi)水利突發(fā)事件薄弱點進(jìn)行梳理，及時發(fā)現(xiàn)問題，對水利基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行完善，達(dá)到預(yù)警監(jiān)測的目的。并且，應(yīng)當(dāng)完善信息公開制度，在大眾媒體等能使群眾接受信息的平臺公布水情等信息，提醒群眾提前采取預(yù)防措施。第三，建立領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)機制，讓領(lǐng)導(dǎo)干部頭上懸著一把利劍，建立憂患意識，加強政府部門的危機管理意識。第四，強化人才保障機制，對晉中市水利應(yīng)急相關(guān)工作人員開展專業(yè)培訓(xùn)，提高工作人員的專業(yè)技能和危機意識。充分利用微信等新媒體手段，對水利突發(fā)事件相關(guān)知識進(jìn)行科普，引導(dǎo)群眾面對水利突發(fā)事件時的正確輿論導(dǎo)向。同時，加強人才專業(yè)隊伍的建設(shè)，提高人才應(yīng)急管理素質(zhì)，可通過招聘等方式吸收專業(yè)技術(shù)人才，保障應(yīng)急管理隊伍的專業(yè)過硬。

5 結(jié)語

針對晉中市水利應(yīng)急管理體系中存在的問題，提出完善應(yīng)急預(yù)案管理、建立水利應(yīng)急管理體系“單一責(zé)任主體，多方共同參與”機制以及建立健全水利突發(fā)事件的全過程管控機制的水利應(yīng)急管理體系完善建議。該建議對晉中市及我國其他地區(qū)提高水利應(yīng)急綜合管理水平，有效應(yīng)對水利突發(fā)事件提供一定的借鑒。同時，晉中市在水利應(yīng)急管理體系的建設(shè)過程中，還存在一些體制性問題，如新設(shè)部門的人員編制問題等，以及頂層機制設(shè)計問題，亟需相關(guān)政策的支持，推動晉中市水利應(yīng)急管理體系的不斷完善。