引江濟淮工程移民征遷特點及實物量認證在城區中的實踐

高旭輝，常 鵬

(甘肅省水利水電勘測設計研究院有限責任公司，甘肅 蘭州 730030)

水利工程建設征地與移民搬遷安置是水利工程開工建設的先決條件，20世紀我國相繼建設的劉家峽水庫、丹江口水庫、三峽水利樞紐等大型工程，從大量的水庫移民工作中取得了豐富的經驗與教訓。1991年開工建設的小浪底水庫工程中，應貸款方世界銀行的要求在國內首次開展移民監理，后改為監督評估，一直延續至今。在取得以上經驗的基礎上，國家于2006年頒布國務院471號令《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，2013年、2017年又兩次進行了修訂，成為水庫移民補償與安置的法規性文件。

水利工程中移民監督評估單位(簡稱監評單位)在中標進場后，對移民的補償與安置的方式、效果等，自然成為監督評估工作重點。其中對移民補償工作的一項重要環節是對移民規劃設計前期調查的實物量與實施階段征遷實物量，進行對比認證。

近年來，隨著國家構建水安全戰略的需要，加大全國水網工程的建設中，一批骨干調水工程的相繼上馬。由于調水工程線路長，多涉及有江河湖泊、水庫池塘、農村與城市等，移民搬遷不再局限于農村。隨著近年來城市化建設的迅速推進，各地方已形成了一系列的征遷文件規定和流程，與水庫移民實物認證、補償安置的做法有較大差異，形成具有城市特點的征遷和安置政策及做法。2017年水利部完成對“引江濟淮工程建設征地移民安置規劃設計報告”的批復后，項目進入實施階段，在后續的省、市政府出臺關于征地拆遷配套文件中，根據實際情況，更強調“征遷”二字，以避免使用“移民”產生有后扶政策的誤解，引江濟淮工程移民安置就是此種典型的案例。

因此，本文就引江濟淮工程農村與城區征遷的不同特點，移民監評單位對移民規劃設計實物調查成果(簡稱“規劃版”)與當地政府城區征遷實物調查(簡稱“第三方版”)報告兩種不同版本之間的認證和銜接作一介紹，供水利移民界同仁借鑒。

1 工程及移民概況

引江濟淮工程是全國172項重大水利工程中的標志性工程，也是安徽省基礎設施建設“一號工程”。工程供水范圍涉及皖、豫兩省15市55縣(市、區)，總面積7.06萬km2，輸水線路總長723km，工程等別為Ⅰ等，總工期7年，工程靜態總投資為844億元。

其中安徽段工程涉及永久征收土地82231畝，臨時征用土地154981畝，搬遷人口72316人，拆遷各類房屋274萬m2，其中征地移民補償投資達312億元，約占總投資的37%。

工程移民征遷涉及的沿線25個縣(區)，征遷工作量85%集中在合肥市境內，且以城區征遷安置為主，市各區(縣)在征遷方面的做法和安置均與傳統的水庫農村移民安置有很多不同之處。特別是在征遷方面，根據已有城建征遷規定和慣例，地方政府采用聘用第三方評估公司對移民拆遷前的實物量進行調查評估，形成第三方調查報告。其調查評估的方式和方法、丈量尺度等與水利移民規劃設計單位初設調查數據均有所不同。

2 水庫農村移民安置與城區征遷安置的不同特點

無論水庫工程還是調水工程，一般都會涉及建設征地和移民安置問題。對于農村移民安置中土地補償和地面附著物及青苗補償，按照國家土地法及省、直轄市頒布的補償標準進行補償，兩者補償數量都比較易于統計，補償方式大同小異，無大的差別。但引江濟淮工程城區征遷安置與水庫農村移民安置比較來看，既有相同點也有不同點。

相同點：最終目的和遵循的法律一致。

不同點：規模、安置方式、補償方式、涉及工程位置、管理模式、結束期等都不盡相同。舉例如下。

安置方式：通常水庫農村移民安置常采用異地集中搬遷或本地后靠安置，需新建集中安置點配套學校、醫院、超市等公益基礎設施；引江濟淮工程城區征遷安置戶，則采用城市化安置，就近規劃建設征遷安置點，納入城市新城規劃建設中統籌考慮，一次性解決了移民城鎮化問題。其中安置點建設管理方面主要由城市建設相關部門主導和監督。

補償方式：按照國務院水庫移民安置條例的規定，水庫移民安置實行開發性移民安置方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結合的辦法，使移民生活達到或者超過原有水平。一般采用大農業安置，給移民搬遷戶重新劃撥土地、重新集中建房安置，加后期20年扶持相結合的方式。引江濟淮工程城區征遷安置中，被征遷戶大多已在城市打工或具備城市就業的良好條件，采取了適當調撥被征收剩余的土地，進行征地補償，重新就近集中在城區中建房安置等形式，對被征遷房屋采用產權調換和貨幣補償相結合的一次性補償。

水庫農村移民安置與引江濟淮工程城區征遷安置特點對比，見表1。

結束期：一般水庫農村移民安置，在工程移民結束后，繼續進入后期扶持階段，后扶期限為20年；而引江濟淮工程城區征遷安置，隨著工程開工，征遷已基本進入后期，安置完成后，移民(被征遷戶)不納入后期扶持范圍。

從以上水庫移民安置和城區項目安置的特點可以看出，由于引江濟淮工程城區征遷安置方式是采取納入城區規劃中建設安置點，一次性解決了征遷移民城鎮化問題。

表1 水庫農村移民安置與引江濟淮工程城區征遷安置特點對比

根據實際調研情況分析，引江濟淮工程城區被征遷戶大多在城市打工，有城區就業的良好條件，具備移民安置城鎮化的前提。但城區房屋價格較高，被征收房屋戶對認證面積十分關注，直接影響到安置后的生活居住條件。為求得自身利益最大化，移民安置過程中的各種訴求名目繁多。這對監評單位提出了更高要求，既要滿足工程建設需要，維護初步設計移民安置規劃的權威性，又要實事求是維護移民征遷戶合法權益，避免引發群體事件影響社會穩定，做到公正、公平認證房屋面積，審慎、合理處置移民訴求，成為城區征遷的核心和難點之一。

3 “規劃版”和“第三方版”兩種版本實物量確認的難點

按照水利工程中監督評估移民征遷實物量認證慣例，是依據批準的移民安置規劃報告中的實物調查數據，對照在征遷實施階段的變化，經監評單位復認證后，作為征遷實施方與被征遷戶簽訂協議及兌付、結算的依據。

由于監評單位涉及區縣均聘用了第三方評估公司對移民征遷前的實物量進行調查并出具了調查報告，反映在引江濟淮工程中監評單位對移民征遷實物量確認時就出現了“規劃版”和“第三方版”兩個版本，難免出現不同的數值和異議，給確認工作帶來新的處理課題。

經對“規劃版”與“第三方版”比較，主要有以下幾方面不同。

3.1 對征遷房屋丈量登記方法不同

(1)按照第三方評估以往的拆遷慣例和做法，測量房屋時默認一間房子的寬3.5m，房子縱深為前后屋檐之間的距離；而設計院初設調查時，房子縱深為前后外墻之間的距離。

(2)第三方調查時，將部分主房屋計入到了附屬建筑物中。如初設中的部分雜房或磚瓦房面積計入了圈舍及附屬物中；將部分主房屋邊上的小廚房、洗澡間及小倉庫等，還有部分征遷戶的棚舍管理用房登記為大棚。

這樣計入的主要原因是：合肥市征收集體房屋補償分為產權調換和貨幣補償兩種。為防止不合法搶建，根據集體房屋征收補償基本政策規定：

計算補償有效面積：除有合法證照外，征收房屋面積大于人均60m2，均按照60m2計算有效面積，超出面積不予補償。

產權調換標準是：對被征收人按照人均30m2實行產權調換，剩余有效面積按照被征收房屋平米造價結合房屋新舊程度予以補償。

貨幣補償標準：按對應安置房屋所在區域房地產市場評估基準價，乘以安置面積予以補償。

所以在第三方測量時很多拆遷戶將超出60m2的面積納入圈舍、廁所及附屬設施中進行登記，有其合理性和緣由。

(3)兩個版本調查時間上有時差，初設調查在前，第三方調查評估在后，致使第三方調查時對初設調查完成之后的部分倒塌房屋面積未丈量計入。

3.2 部分拆遷工作采用整村推進的方式

近年來，隨著安徽省城市化的快速發展和推進，使得農村或郊區征遷成為了常態。由于引江濟淮工程征遷工作大部分穿插在這些改造縣(區)范圍內，涉及的部分縣(區)為平衡城市征遷補償標準與引江濟淮工程移民安置補償的差異，減小征遷阻力，均采取與城市化改擴建同步實施，整村推進的征遷方式，導致引江濟淮工程的移民安置與城市規劃征遷邊界相互交叉混合。其中也難免有一些縣(區)存在部分“搭車”現象，給引江濟淮工程征遷實物量的界定與劃分帶來一定困難。

3.3 部分征遷實物已滅失

由于引江濟淮工程工期緊、任務重，開工迅速，部分縣(區)在引江濟淮工程移民監評單位未進場前，已招標第三方評估公司對征遷實物進行了評估，并進行了清表處理。評估的數據并未得到水利移民規劃調查單位等各相關方的確認，致使監評單位進場后在對實物量確認時發現，第三方評估數據與初設規劃中的實物量數據相差較大，且由于實物已滅失無法進行現場復核。

以上3種問題的出現，使監評單位在實物認證時采用的以水利行業常規認證方式受到了挑戰。為此，需要面對現實，創新認證方式，以適應水利工程在涉及城市征遷時的實物認證方法。

4 對難點問題采取的解決方式

經監評單位與規劃設計編制方、項目法人等多方研究溝通，對“規劃版”和“第三方版”兩種不同版本，很難取的數據上的統一，主要采取以下方式方法進行處理，并取得了較好的效果。

(1)對地方政府委托第三方評估公司進行實物調查的，由地方政府對第三方調查成果進行初審，并將初審成果匯總成冊提交原規劃設計單位和監評單位。監評單位會同規劃設計單位對初審成果與批復的初設規劃調查成果以村為單位進行核查比對。

依據SL 442—2009,《水利水電工程建設征地移民實物調查規范》，表2.5.4“主要實物調查精度表”房屋項中，在可行性研究階段，允許誤差精度±3%，作為數據對比時的誤差基數。共同以村組為單位，對初審征遷戶實物量匯總成果“第三方版”數據，與初設規劃調查成果“規劃版”進行逐村組、逐戶比對、復核。

若誤差超過±3%，由地方政府牽頭，組織相關單位對超范圍的村(鎮)進行逐戶比對，找出誤差所在，由相關方給出詳細的解釋與證明材料，并在得到規劃設計單位、移民監評單位和項目法人的認可后，與最終的確認成果一同歸檔；

若誤差在±3%以內的，經原規劃調查設計單位同意，可按第三方評估公司調查成果進行確認。

(2)地方政府結合城市規劃采用“整村推進”征遷的，由地方政府安排專人與規劃設計單位、監評單位對接，邊拆除邊劃分涉及本工程影響范圍的征遷實物量，并留存相關實物認證材料。這樣既不影響征遷進度，也對征遷實物可現場復核，使得征遷實物量更快、更準確的進行統計。

(3)對于部分實物已滅失，無法進行現場核實的，優先考慮采用批準的規劃調查成果。確實不能達成一致意見的，可組織相關單位結合航拍照片、實物照片，以及村委相關證明材料等進行綜合考慮，形成統一意見。

5 工作成果歸納

通過對引江濟淮工程征遷實物量認證，對工作過程中產生的一些問題進行分析處理，我們形成了一套進行征遷實物量確認的流程方法，供相似工程及相關人員參考借鑒。

5.1 組成“六方認證”工作組

根據安徽省人民政府關于做好引江濟淮工程建設征遷工作的通知，引江濟淮工程由所在市、縣(區)人民政府、項目法人、規劃設計單位、移民監評單位、被征遷戶六方責任主體(簡稱“六方認證”)組成的工作組對相關征遷戶實物量進行簽字確認。

5.2 確定工作程序及方法

5.2.1造冊初審

由所在縣(區)人民政府、組織鄉鎮(社區)按征地范圍劃分區域，以村為單位對第三方評估公司完成的征遷戶實物量數據進行電子表格化統計、審核，并匯總成冊，經與批復的初設規劃調查成果同一村組征遷戶目錄對比、審核，形成初審成果后，提交規劃設計單位和移民監評單位。

5.2.2“規劃版”和“第三方版”差異比對

經復核，若整村實物調查誤差在±3%范圍內，認為數據屬誤差允許范圍，進行下一步程序，由相關縣(區)人民政府牽頭組織規劃設計單位、移民監評單位對成果進行簽字確認；若整村實物調查誤差超出±3%，則再逐組、戶比對，由規劃設計單位與移民監評估單位共同對數據差異部分進行梳理、統計，找出差異所在的村、組、戶個體，將其結果反饋相關縣(區)人民政府，要求查找原因，重新復核。

5.2.3實物復核

縣(區)人民政府，對規劃設計和移民監評單位提出實物量超出誤差允許范圍，要求重新復核、提出異議的，若仍認為初審成果確實是事實存在、合情合理的部分，應由縣(區)人民政府對差異產生的原因進行解釋說明，形成文字證明材料，并召集項目法人、市引江濟淮辦、市引江濟淮公司、規劃設計單位、移民監評單位、鄉鎮(社區)政府等“六方”相關單位，對差異部分進行實物現場復核，通過會議形式確認。

圖1 征遷實物成果確認流程圖

對于征遷實物已滅失的，則以初設規劃成果為基礎，結合航拍照片、實物照片、入戶調查登記等所有的過程資料，與初審成果進行補充復核，必要時提供相關縣(區)、村(鎮)的證明材料，通過會議形式確認。

5.2.4成果最終確認

本著實事求是的原則，經比對、復核后，各相關方對差異部分統一意見，形成最終實物量認證成果。由縣(區)人民政府組織規劃設計單位、移民監評單位、市引江濟淮公司、市引江濟淮辦、項目法人順次簽字確認，加蓋單位公章，作為縣(區)與被征遷戶簽訂征遷協議和兌付征遷資金的依據。若各單位未能達成一致意見的，則由縣(區)人民政府上報市引江濟淮工程領導小組處理。工作程序如圖1所示。

6 結語

移民安置工作中征遷實物量的認證，是水利水電工程征遷安置工作最重要的組成部分。做好征遷實物量的認證，是控制工程總體投資、保障征遷質量、維護各相關方權益和社會穩定的基礎性工作，也是維護移民合法利益的依據。在引江濟淮工程移民征遷安置過程中，監評單位對兩種版本的調查成果，結合地方移民征遷既有政策，創新工作思路，探索移民和地方政府可接受的方法和對策，在符合國家法律法規的框架內做到既要保證工程建設需要又能維護移民合法權益的效果。雖然增加了監督評估認證難度和工作量，但實現了多方達成共識的效果。供同行業類似項目借鑒。