集體資產股權質押貸款探索與啟示

張春明

山東省寧陽縣位于魯中地區，人口約80萬，總面積1100平方公里，轄2個街道、11個鄉鎮、1個省級經濟開發區，共有553個行政村、621個農村集體經濟組織。作為農村集體資產股權質押貸款省級試點縣，寧陽縣加強頂層設計，細化探索路徑，拓寬貸款范圍，穩定推進實施。截至目前，共發放貸款136筆、867萬元，為破解農業農村“融資難”開辟了新道路。

主要做法

堅持高位推動，強化組織領導。寧陽縣委、縣政府將集體資產股權質押貸款作為深化農村改革的重要抓手，專門成立由縣農業農村局、縣財政局、人民銀行寧陽縣支行共同牽頭，其他部門共同參與的農村集體資產股權質押貸款試點工作指導小組，指導小組辦公室設在縣農業農村局，抽調相關工作人員共同負責集體資產股權質押貸款試點的指導和協調工作。同時，開展多種形式宣傳，營造良好氛圍，保障試點工作的有序開展。

堅持實地調研，健全制度機制。農村集體資產股權質押貸款試點是一項創新性工作，需要在廣泛調查研究和學習借鑒的基礎上穩步推進實施。2019年3月20日，組織縣鄉相關工作人員赴鄒城市學習農村集體資產股權質押貸款有關工作經驗。在征求縣財政局、縣金融發展服務中心、縣行政審批服務局、人民銀行寧陽縣支行等部門意見基礎上，2019年8月，印發《寧陽縣農村集體資產股權質押貸款試點工作的指導意見》《寧陽縣農村集體資產股權質押貸款管理辦法（試行）》等文件，進一步細化工作流程，構建起系統性的管理體系和支持政策。

堅持試點先行，強化示范引領。堅持典型示范、逐步推開的原則，選擇集體經濟發展較好、有良好群眾基礎的村集體經濟組織作為試點。聯合銀行部門對文廟街道的北關社區、文成園社區、南關社區，八仙橋街道青川圍子村、楊莊村，華豐鎮南良父村共6個試點村居15個意向貸款人進行了初步審查。選取自主創新權限較寬、熟悉本地情況的農商銀行和農業銀行作為試點銀行，按照集體資產股權質押登記和股權評估等領域的操作規程和管理辦法進行探索。2019年12月17日，縣農商行發放了第一筆股權質押貸款5萬元，這筆貸款有效解決了文廟街道南關社區居民寧尚杰的農業生產資金短缺問題。首筆貸款的發放，極大激發其他鄉鎮參與股權質押貸款的積極性。

堅持防范風險，完善評估擔保。一是多方面評估。鑒于農村集體資產股權的特殊性，縣農業農村局、人民銀行寧陽縣支行根據試點村居資產情況，綜合多方面因素確定試點階段每戶股權基價為30萬元。農村集體資產股權的抵押價值依據該基價確定，可由銀行、專家、借貸雙方評估協商，也可共同指定第三方評估機構介入評估。二是嚴控質押率。以借款人自身信用、貸款資金額度、期限作為重要依據，以此明確農村集體資產股權的質押率，原則上要低于50%，以保障貸款資金安全。三是進行貸款擔保。在辦理質押貸款時，可以申請第三方擔保，如山東省農業發展信貸擔保有限責任公司，費用由雙方協商解決，確保在可控范圍內。

存在的問題

風險分擔機制不健全。由于縣級財政困難，未能建立風險緩釋基金和質押物收儲處置機制，造成銀行放貸意愿較低；各級財政未出臺貼息政策，各級人行也未出臺貼現等政策傾斜，造成各商業銀行質押貸款利息優勢不明顯，貸款總額度有待提高。

貸款額度小。由于當地集體經濟發展水平較低，經營性資產較少，量化股權價值不大。雖然《寧陽縣農村集體資產股權質押貸款管理辦法（試行）》中明確每戶股權基價為30萬元，質押率為50%，也就是授信額度為15萬元，但各家商業銀行在實際評估授信中，多為5萬元授信額度，最高的也只有10萬元。此外，與各家商業銀行推出的線上貸款相比，股權質押貸款因辦理手續繁瑣、程序復雜、限制條件多而無優勢，導致貸款意向人申請股權質押貸款的積極性不高。

質押物變現難。受集體資產股權變現難的影響，質押貸款的信用成分大于質押物的抵押成分。實質上是將股權證作為信用貸款的一項擔保手續，增加貸款人的授信額度，而不是將股權證書作為質押物進行擔保貸款。這就涉及集體資產股權的流轉和退出問題，集體經濟發展水平較低，集體收益主要用于村級公益事業支出，而分紅較少，導致集體資產股權的分紅較少，也是其變現難的原因。

意見建議

農村集體資產股權質押貸款和有償退出試點尚處于起步階段，要在堅持集體所有制不動搖的基礎上，深入研究農村集體資產股權的屬性、管理方式和流轉機制，推動農業農村各種要素有序、合理流動。

提高集體資產股權的市場價值。集體資產股權價值低是限制其流轉交易的重要因素，要激發村集體發展內在動力，增加村集體收入，從而提高成員股權的價值。嚴控村級負債，降低集體經濟的系統性風險。建立股權質押貸款的風險分擔機制，嚴格審查股權流轉交易和質押貸款的條件，避免風險交易。建立農戶、政府、擔保公司和銀行的風險分擔機制，降低風險和成本。

實行村社賬務分離。服務集體成員是集體經濟組織的重要功能，但有些村集體存在隨意提取公積公益金，不計成本地建設公益事業，過度強調公益屬性卻輕視了股份經濟合作社的經濟屬性等問題，導致集體資產股權缺乏吸引力。應進行村民委員會和村集體經濟組織的賬務分離，明確職責邊界和任務清單，完善公積公益金提取比例，防止將集體收益過多用于公益事業建設。

完善集體資產股權的質物權利。由于村集體經濟組織立法尚在推進，這就導致集體資產股權的市場認可度低，不能充分釋放其潛在的市場價值。建議在立法進程中，將基于集體經營性資產的收益分配權列入物權范疇，完善集體資產股權的質物權利。

有序擴大集體資產股權流轉受讓范圍。中央文件明確了村集體資產股份有償退出只能在所在村集體經濟組織內部進行，這為試點工作限定了條件。對于股權價值較低的集體經濟組織，其股權流轉受讓意愿不強烈，受讓主體較少，市場競爭力較弱，不利于股權流轉。建議穩步擴大集體資產股權流轉交易的受讓主體范圍，逐漸打破集體經濟組織的界限，放寬股權流轉的受讓群體，提高集體資產股權的市場價值。只有提高股權市場價值，其貸款融資和有償退出市場才更活躍，才能帶動農村資源要素優化配置。