“推進國家治理體系與治理能力現代化”背景下科研事業單位內部控制建設研究

廣東省財政廳2021-2022 年度會計科研課題組

為實現“兩個一百年”奮斗目標和中國夢，黨的十九屆三中全會指出：“必須加快推進國家治理體系和治理能力現代化，努力形成更加成熟、更加定型的中國特色社會主義制度。”[1]這是繼黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”后對這一重大命題所做的深化，標志著我國已基本形成主要領域的基礎性制度體系，為推進國家治理體系和治理能力現代化打下了堅實基礎。

為了更好地適應我國現代化國家治理的需要，財政部門不斷加強財政管理和深化財稅改革，推進單位內部控制體系建設。近年來，科研事業單位的內部控制管理水平雖有提升，但仍存在對內部控制重視不夠、未形成有效制度或制度執行不力、內控系統存在缺陷、內控執行效果差、缺乏有效監控等問題。目前，科研事業單位的內部控制建設與國家治理體系和治理能力現代化的要求還存在較大差距，需要科研事業單位加強和規范內部控制管理并逐步深化。

一、研究意義

內部控制是科研事業單位有效防范風險、保障“權力在法治軌道上行使”、目標得以實現的長效機制。由此可見，內部控制建設與推進國家治理體系和治理能力現代化在目標、方向上保持著高度一致，兩者相輔相成、緊密結合、相互促進。國家治理體系和治理能力現代化為單位內部控制建設指明了道路，單位內部控制是實現國家治理體系和治理能力現代化的有力舉措。因此，科研事業單位內部控制建設對于推進國家治理體系和治理能力現代化就顯得尤其重要。

（一）深入貫徹依法治國戰略要求

習近平總書記在中國共產黨第十九次全國代表大會上強調：全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。從國家層面來看，法治是國家和社會治理的基本方式，將內部控制作為實現依法治國的一個重要措施，是有史以來未曾有過的。科研事業單位肩負著科技開發、知識創新的重要使命，以自然科學、社會發展等為研究對象，為社會提供科技服務，對社會進步起著重要的推動作用，是社會生產力的重要組成部分，是實現科教興國戰略的主導力量，其能否有效履行職能，關鍵在于能否建立一套完善的內部控制管理體系。科研事業單位內部控制是貫徹落實各級主管部門政策法規，提高依法辦事能力，全面落實從嚴治黨及黨風廉政建設的重要內容，也是推動國家治理體系和治理能力現代化的重要手段，其最終目標是早日實現單位的戰略目標，貫徹落實依法治國的戰略要求。

（二）著力提升單位公共服務能力

國家治理的現代化有賴于政治、經濟、科研等各個業務領域的法治化運行，并在法治軌道上開展各項工作。科研事業單位通過不斷建立健全內部控制制度，建立長效保障機制，可以不斷完善單位的法人治理結構，而且可結合本單位實際情況，貫徹落實科研領域“放管服”的改革精神，最大限度地管控發展邊界，增強領導責任意識，優化監管模式；通過簡政放權、建立科研誠信制度等措施，營造辦事有法可依的法治環境，保障科研經費使用合法合規、管理高效，有效避免違規違紀情況的發生，進一步提高財政資金使用效率和服務能力。

（三）建立健全防腐治腐制度體系

國家治理現代化需要建立健全懲治和預防腐敗制度體系，形成科學有效的決策、執行、監督三權分立制衡機制。正如習近平總書記所說：“如果任憑腐敗問題愈演愈烈，最終必然亡黨亡國”，并進一步指出：要加強對權力運行的制約與監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐懲戒機制、不能腐防范機制、不易腐保障機制。有效的內部控制通過對業務進行事前、事中、事后全過程管控，可以起到制度籠子的作用。科研事業單位通過建設內部控制體系，實現科研業務全過程留痕管理，并以內部控制管理機制為抓手，從根源上遏制私設小金庫、挪用和套取財政科研資金等現象的發生，預防科研腐敗行為，營造風清氣正的科研生態環境。同時，增強單位的拒腐防變能力，有助于推進建立國家治理體系和治理能力現代化的長效保障機制，也是科研事業單位黨風廉政建設的應有之舉。

（四）提升科研事業單位履職效能

內部控制作為一項有序、規范、高效的防御性措施，明確了分級管理的經濟責任，對單位的經濟業務進行合理分類和歸口管理，有效減少了繁雜、重復的工作。對科研事業單位而言，內部控制信息化與國家治理現代化的目標一致，都是要提高管理的法治化水平，要充分利用現代科技手段，采取程序化的方法，推動內部控制的實務操作更加科學、精細與高效。信息化管理是整個內部控制體系的關鍵抓手，能變“人控”為“機控”，有助于提升科研事業單位的履職能力和內部治理水平。

二、科研事業單位內部控制建設的實踐過程

科研事業單位內部控制是有效防范單位經濟活動風險、規范權力運行的主要手段，也是財會職能轉化的重要支撐，更是推進國家治理體系和治理能力現代化的長效機制。推進國家治理體系和治理能力現代化，關鍵在于創新。習近平總書記在中國共產黨第十九次全國代表大會上所作的報告中提出了制度建設和治理能力建設的目標：從2020 年到2035 年基本實現國家治理體系和治理能力現代化。自財政部2012 年頒布《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《內部控制規范》），并要求各行政事業單位2014 年正式實施，科研事業單位致力于將內部控制體系建設作為單位持續發展的首要工作，開展了形式多樣的內控宣貫工作，如修訂完善預決算管理、資產管理、政府采購及績效管理等內控制度、開展紀律教育學習月活動等。下面以K 單位為例介紹科研事業單位在執行財政部各項政策和工作要求過程中內部控制建設的實踐經驗。

K 單位是廣東省委省政府下設的二級“員額制”管理科研事業單位，職責是貫徹執行上級主管部門下達的科研任務，承擔國家、省（市）及地方委托的科研項目。按照財政部組織開展2017 年內部控制報告編報工作的要求，K 單位分建立、實施、信息化三個階段開展了內部控制制度體系的建設工作，體現了內部控制是一個不斷完善和遞進式發展的過程。

（一）建立階段

內部控制建立階段是指單位六大業務領域的內部控制制度體系正在建立或已建立完成，但未付諸實施的階段[2]。在建立階段，K 單位主要從機構設置、風險控制、制度建設等基礎工作出發，制定《內部控制建設規劃方案》，為內部控制制度實施打下了堅實基礎。

本階段的具體工作包括：①設置內部控制組織架構，建立以法定代表人為核心的內控領導小組，負責協調解決重大事項，監督指導內控工作；②成立由財務部牽頭，其他職能管理部門和各科研部門負責人為成員的內控工作小組，負責開展內控建設工作；③成立監督小組，負責全過程監督內控建設情況；④成立以紀委書記任組長的風險評估工作小組，負責識別、分析科研活動中的風險并制定應對策略；⑤通過整體規劃，按照“分類管控、分權制衡、專業審核”的思路，確定單位內部控制的內容框架；⑥對預算、收支、采購、合同、資產和建設項目六大重點業務領域的管控現狀進行專業分析，對預算編制、經費報銷、審核和績效考核等關鍵業務進行梳理，繪制業務流程圖，制定分類事項審批流程。

通過以上系列工作，K 單位最終形成了涵蓋綜合行政管理、科研業務管理、資產財務管理和黨建工作的內控管理制度體系，實現了對單位經濟業務活動的全面、制衡、可操作管控。

（二）實施階段

內部控制實施階段是指涵蓋前述六大業務領域的內部控制制度體系已完成建立并付諸實施，但尚未采用信息化手段執行的階段[2]。在實施階段，K 單位的主要工作是及時更新薪酬管理、財務管理、科研業務活動管理等制度及相關業務流程。

一方面確保內部控制的可操作性、適應性。在這一階段，內部控制實施環節的關注點落在了進一步完善業務流程，改進不符合實際情況、需精簡優化的制度等方面。對原四大類制度重新進行梳理、整合，并劃分為綜合行政管理、人事教育管理、科研業務管理、資產財務管理、黨群紀監審五大類制度，從而使內控工作在新的環境下實現可持續發展，確保內部控制制度體系全覆蓋，并最大限度發揮制度體系的整體聯動效應。K 單位貫徹落實科研領域“放管服”改革精神的具體措施包括：修訂完善差旅費、會議費、儀器設備采購、項目結余資金使用等辦法；制訂專項經費包干制度、間接經費管理制度，下放專項資金預算調整權至項目負責人；建立科研財務助理制度，使項目負責人從經費報銷、項目結題驗收等事務性工作中解脫出來，讓專業的人做專業的事，使科研人員能潛下心來做研究。這些措施既確保了業務的真實性、可靠性、完整性，又使內部控制制度具有更強的可操作性和適應性。

另一方面檢查內部控制的建設成效。K 單位將內部控制規范貫穿到所有業務和業務流程中，檢查現有內部控制是否已按照規定的程序和標準得到正確的執行。同時，及時分析薄弱環節，修補執行漏洞，從而形成長期有效的內部控制制度。比如，為了進一步規范國內公務接待行為，嚴格落實中央八項規定，減少不必要的“三公”經費開支，確保公務活動能順利開展，K 單位修訂完善了公務接待管理辦法，將之前的公務接待費用備案表變更為公務接待事前審批表和公務接待報銷清單，并規定了具體的接待內容和事項。

（三）信息化階段

內部控制信息化階段是指單位內部控制已完成建立并付諸實施，并采用信息化手段執行的階段[2]。信息技術的應用不僅能規避財務風險，還能減少人為失誤帶來的信息失真問題[3]。K 單位內部控制信息化階段始終堅持“以預算管理為主線，資金管控為核心，流程管控為抓手”的理念，立足于已有的內部業務管理系統和綜合管理平臺系統（以下簡稱GAOP），并關聯廣東省財廳建設的“數字政府”公共財政綜合管理平臺，將其內部控制工作嵌入其中。

目前，K 單位的GAOP 有4 個模塊實現了數據聯通，分別為合同管理與預算管理、預算管理與收支管理、采購管理與收支管理、收支管理與項目管理。運用信息技術將單位制度和控制要點嵌入GAOP 中，將審批管理交由系統自動執行，既降低了審批的錯誤率，也減少了財務的審核壓力；通過GAOP 辦理報銷業務，可以自動生成會計憑證至財務核算系統，且該核算系統已聯通了“數字政府”公共財政綜合管理平臺的會計核算模塊。K 單位將內部控制工作融入到信息系統中，通過各系統協調運行，并不斷調整完善，實現了對部分經濟業務活動的全過程控制、追溯和監督，降低了人為操控的差錯風險。

三、科研事業單位內部控制建設問題分析

自《內部控制規范》實施以來，財政部持續發文推進行政事業單位內部控制報告的編報及制度建設工作。通過對K 單位（含上級主管部門）及其兄弟單位近兩年編制的內部控制報告進行分析，發現自評等級有所提高（見圖1），說明科研事業單位的內部控制建設工作水平在不斷提高。然而，近五年內部控制報表編報工作自評分析結果顯示，評分為優秀的僅占38%，說明內部控制水平有待提升。

圖1 K 單位（含上級主管部門）及兄弟單位內部控制報告編報情況

在我國內部控制的制度發布、宣傳、建設實施、推廣完善發展歷程中，K 單位不斷深入理解了內部控制建設的意義，并在其建設過程中取得了階段性成績。為進一步了解K 單位及其上級主管部門和兄弟單位內部控制建設的現狀以及建設中面臨的困難和挑戰，課題組向科研人員、職能管理人員等發放調查問卷200 份，回收有效問卷196 份。通過對問卷結果進行分析發現，K 單位及其上級主管部門和兄弟單位存在對內控建設認識不足、內控制度體系不完善以及執行不到位、缺乏建設經費和人員保障等問題（見圖2），與國家治理體系和治理能力現代化要求還有較大差距，需要不斷總結、分析與改進。

圖2 K 單位（含上級主管部門）及兄弟單位內部控制存在的問題

（一）重視程度和認識層面有待加強

傳統觀念認為，科研事業單位的主業是“科研”，存在“重科研輕管理”的現象，對內部控制的認識不足和重視程度不夠是影響內部控制建設與實施成效的關鍵因素。調查問卷顯示，上述單位被調查人員中有33.33%認為在實施內控工作時面臨著“對單位內控工作缺乏重視”和“內部控制工作流于形式，只與牽頭部門相關”的問題。在內控運行過程中，大部分工作主要還是由牽頭的財務部門負責，其他部門特別是科研部門的參與度并不高。然而，單位內部控制建設不能僅憑財務一個部門，還需要相關部門（紀檢、審計、人事、基建、業務部門）的通力配合。另外，財務部門一人兼職多崗，使得其權威性和獨立性不夠，內部控制建設難以取得較好的成效。此外，如果單位領導重視不夠，沒有落實宣貫工作和組織相關培訓，會導致非內控工作成員對于內部控制的理解出現偏差。調查問卷顯示，有22%的K 單位員工認為內部控制的目標僅是單一的“貫徹執行國家有關法律、法規和財務規章制度”或者“加強財務控制和監督，防范財務風險”，甚至有人認為參與內控工作會加重他們的工作負擔，并未意識到實施內部控制也是對普通員工的一種制度保護。

（二）內部控制建設體系有待完善

1．改革宣貫不到位，管理機制不健全

近年來，隨著科研領域“放管服”改革的深化，為科研人員“松綁”的呼聲越來越高。問卷調查結果顯示，K 單位被調查人員中有73%的人認為內控工作還需“減少非必要工作程序與內容”，不應讓科研人員把時間浪費在與科學研究無關的瑣事上，如科研經費預算編制、財務報銷、結題驗收審計等。因此，在貫徹落實科技領域“放管服”改革和進行內部控制建設時，K 單位仍面臨著制度建設的困難和挑戰。

一是由于各行業對國家及地方政策法規的理解參差不齊，相關部門沒有及時為新的管理機制配套制定相應的實施細則，進行宣貫與指導，單位在制定相關的具體管理規定時，“放”的程度制約了內部控制制度的建設；二是相關行業（如會計師事務所等第三方審計）的審查標準不統一。比如，對于同一項科研業務出現“有的事務所未提出管理問題，有的卻提出必須整改”的情況，導致單位無法評判內控制度是否符合“放管服”要求；三是制度體系還不完善，覆蓋范圍不廣泛。如有的單位雖然制定了資產管理辦法，但并未針對大型設備的購置、維修維護、報廢等業務作出明確規定。同時，管理上也存在漏洞，將大型設備視為一般資產進行管理，這并不符合內部控制的重要性原則。此外，K 單位主要依靠制度來執行內部控制，沒有制定專門的內控工作手冊為科研人員提供崗位分工和操作指引，無法發揮內部控制的最大效能。

綜上所述，如何做到最大程度的“放”和最小程度的“管”，準確把握內控建設的重點和程度，使之與單位業務發展相適應，是一項管理藝術，也是當前科研事業單位內部控制建設面臨的難題，需要有全局的意識和謀劃。

2．內部控制建設缺乏經費支撐和人員保障

一是缺乏內控建設經費。被調查人員中有42%認為單位內部控制建設面臨著“缺乏建設經費”的困難，在內控建立和實施過程中，無內控專項經費投入，如聘請專家開展講座培訓、購置圖書資料、與內控建設配套的軟件升級改造等經費。此外，也未能聘請第三方機構對單位內控建設情況進行評估與診斷，主要憑借財務人員有限的專業知識以及對內部控制工作的理解來執行，缺少權威性，也影響了內控建設的成效。

二是人員保障力度有待加強。K 單位構建了內部控制工作的組織架構，建立了以法定代表人為核心的內控領導小組，但在實際操作過程中，主要工作仍落在牽頭的財務部門和少數人員身上。K 單位人員編制少、財政撥款經費“固化”，基于成本效益考慮，部分崗位一人兼多職，不能確保與科研活動相關的項目申請、內部審批、業務執行、信息記錄、監督、評價等崗位相互完全分離。

3．內部監督職能有待加強

雖然K 單位設置了兼職內部審計崗位，但未能對內部控制工作進行全面監督，對制度執行過程和效果沒有進行更深入的檢查，未能及時發現內部控制制度建設、流程設計及風險評估中存在的問題，并提出切實可行的整改意見和建議，在一定程度上影響了內部控制制度的建立與實施。

（三）內控報告評價結果運用有待加強

自2017 年全國行政事業單位編制內部控制報告工作開展以來，從最初實行單位內部自評，到要求運用內部控制信息系統進行綜合評價，不僅完善了內控報告內容，而且提高了報告的編制質量，這充分說明了財政部對內部控制工作的重視。內部控制從單位層面的機構組成和運行情況，業務層面的制度建設、執行和信息化情況等方面進行報告，評價結果分為“差”、“中”、“良”、“優”四個等級，但監管部門并未針對內控報告評價結果制定相應的獎懲辦法，對報告評價結果的運用還有待加強。

（四）內控建設信息化水平有待提升

做好信息系統的關聯、勾稽審核和預警以及歷史數據的統計與分析，進而提升管理水平和工作效率，是大數據時代下內控建設需要進一步完善和思考的問題。

從K 單位內部控制信息化建設的情況可以看出，內部控制雖然實現了信息化管理，但總體來看還未實現全部業務數據的互聯互通，以及系統內各模塊之間信息數據的同步與實時共享，“數據孤島”問題仍十分突出。由于系統之間的數據沒有完全互通，勾稽關系還需要人工核對，很容易出現誤差，且各系統管理人員各不相同，調取一項數據就可能需要很高的溝通成本。因此，內部控制各系統模塊之間的銜接有待進一步加強。

四、完善科研事業單位內部控制工作的對策建議

（一）加強全員內部控制意識，從“要我做”向“我要做”觀念轉變

在內控建設實踐中，完成內部控制報告編報工作并不等于做好了內部控制的各項工作，還需要積極宣貫內控工作的重要性，提高全員內部控制意識，要將內部控制工作從“被動應付”轉變為“主動作為”。內控工作的全面實施需要內控意識的支撐，只有全體員工都認識到內控的實質是規范行為、提高效率、為單位和個人保駕護航，從思想認識方面真正提升，才能將內部控制落實到具體行動上，提升內控工作效果[4]。

《內部控制規范》第六條規定，“單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責”，科研事業單位負責人要樹立起本單位內部控制建設“第一責任人”意識，構建內部管理組織架構，推動內部控制體系建設。首先，組建有效的領導小組來執行單位內部控制工作，確保內部控制工作的順利進行；其次，領導小組要結合本單位實際，分步實施，不斷完善；再次，提升行政事業單位內部控制建設和管理工作成效，既需要依托完整管理體系的建立，也要依靠單位全體員工的主動參與[5]。要使每一位員工都在單位層面與業務層面有清晰的責權關系，這樣才能保證單位各項規章制度及政策、措施的貫徹執行。

（二）持續深化內部控制體系建設

1．結合“放管服”，建立健全內部控制制度

內部控制規范體系涉及到內部控制的框架、理念、原則和基本要求，是一系列原則指導性文件。經過近十年內部控制建設工作的開展，各單位不斷在實務操作中提出各種實際問題，如內部控制風險評估的認定是否正確、分類標準是否合理等，因此還需要出臺詳細、可操作的內部控制業務指南。

此外，不同單位的類型、業務領域、行業特征各不相同，各科研事業單位可在借鑒別人經驗的基礎上，結合“放管服”工作要點，按照本單位多元化、多樣性的管控要求，建設符合自身特色的內部控制制度體系，并通過內部控制工作手冊指導單位內部控制建設。對于具有一定規模的單位，應設置獨立的內部控制職能部門落實內控建設工作，并為內控建設提供經費保障，必要時還可聘請第三方機構協助內控建設工作。

2．加強隊伍建設，提高人員素質

任何有效的內部控制體系都是基于人的執行，因此加強科研事業單位內部控制工作必須不斷提高單位員工素質。提高管理人員的素質，能更好地對內部控制管理工作進行指導；提高普通員工的素質，則能更順利地推進單位內部控制工作的開展。例如，組織不同崗位工作人員參加相應的專業培訓，通過對業務和內部控制知識的深入學習，培養一支內部控制建設的專業隊伍，有效促進內部控制建設工作目標的實現。

3．發揮科研事業單位內部審計的作用

內部控制、內審監督、內部巡視是重要的監督手段，三者各有側重、相互關聯。科研事業單位要充分認識到對內部控制建立與執行情況進行監督的必要性和重要性，以內部監督作為內部控制有效實施、內控體系持續完善的重要保障。

一些科研事業單位沒有設立獨立的內審機構，或者將內部審計工作的重點放在資金的合法使用上，對內部控制執行過程的合理性、合規性重視不夠，沒有發揮內部監督的作用。

在進行審計監督時，應重點查看內部控制執行效果，通過定期、不定期的監督審查，對單位內部控制制度的執行效果進行評估[6]；要發揮科研事業單位內部審計的作用，保障其獨立性和權威性，將內部審計監督融入內部控制的執行中，將“自查常態化”落到實處；要根據內部審計結果提出完善內部控制建設的建議，加強對問題和薄弱環節的整治，強化內部監督效果，全面提升內控體系的有效性。

（三）加大內控評價力度，強化報告結果運用

內部控制評價是揭示內部控制運行中存在的缺陷、風險和合規問題的重要手段，也是檢測內控建設有效性的有力措施。內控評價分為內部自評和外部評價。內部自評可結合每年編制的內控報告開展，外部評價則需聘請具有相應資質的中介機構進行，各單位要將二者結合使用，持續優化內控工作。

財政部門及業務主管部門應針對科研單位內控建設進行宣貫和指導，同時建立案例庫收錄先進內控建設經驗并分享給各單位學習。要充分運用內控評價結果，建立健全與內控監督評價結果掛鉤的考核機制。比如，將內控評價結果與單位領導任職掛鉤，并作為單位考核的重要依據；對內控運行良好的單位給予考核加分、內控專項經費支持等獎勵，對內控建設不力的單位或個人給予考核扣分、崗位調整等處罰。

（四）創新內部控制管理系統

《內部控制規范》為科研事業單位內部控制的制度化建設提供了理論和指導，而內控體系信息化為內部控制的落實提供了有力保障。信息系統建設可以將涉及的部門崗位職責、流程標準、金額權限、審批審核依據等內容全部“固化”到系統程序中，自動實現內部控制對各項業務的約束，從而確保各項內部控制工作都能按管理要求得到有效落實。

內部控制是一項常態化工作，內部控制報告的編報也應作為一項常態化工作開展。對于單位內部控制工作，需要建立一個內部控制一體化系統進行日常管理，以便在編制年度內部控制報告時，可實現相關資料的自動提取。因此，建議科研事業單位優化內部控制報告編報系統，將其升級為“內部控制報告編制與單位日常管理為一體”的系統平臺，通過數據共享實現系統模塊之間的互聯互通，實現單位資金“從預算編制→預算執行→財務核算→監督管理→績效評價反饋→評價結果運用”的全過程閉環管理。基于以上分析，本文提出科研事業單位內部控制一體化管理構想，如圖3 所示。

圖3 內部控制一體化管理

在原有內部控制報告編報系統的基礎上，將其升級為可供單位內部管理使用的內部控制一體化系統，涵蓋合同管理、項目管理、采購管理、資產管理和收支管理等日常管理模塊，各模塊之間實現數據共享。此外，該一體化系統還能建立與其他系統的連接端口，由單位自主設置各模塊與其他系統互通數據的功能。

建設單位內部控制一體化系統，能從業務層面提升工作的透明度，進一步提高各業務部門之間工作的協調性，推動內控管理的科學化、精細化；能在管理層面上實現經費支出、采購實施、合同履行、資產使用等過程的自動預警與監管分析，為單位領導決策提供數據支持。

五、結 語

習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強調，要堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化。國內科研事業單位內部控制規范工作始于2012 年，歷經近十年的優化完善和全面推進，內部控制建設對提升科研事業單位內部管理水平、規范內部權力運行、防范舞弊和預防腐敗取得了一定的成效。各行政事業單位要不斷將內部控制工作引向深入，將制度保障轉化為治理效能。本文基于K 單位案例深入分析了科研事業單位內部控制建設過程中存在的問題和原因，并提出解決措施，以期為其他省直科研事業單位內部控制建設提供一定的參考。