信息化形勢下國庫監(jiān)督工作研究

葉小柳

（中國人民銀行鄂州市中心支行，湖北 鄂州 436000）

1 國庫監(jiān)督的概念及其重要作用

國庫監(jiān)督是指人民銀行在履行經(jīng)理國庫職責，辦理預算收支過程中，依據(jù)法律法規(guī)等對預算收支等事項的合法性、真實性、準確性、及時性等實施監(jiān)督和管理的行為。國庫監(jiān)督既包括對國庫內部控制與管理，對金融機構與非金融機構代理國庫業(yè)務的監(jiān)督管理，也包括對財政、稅務及其他征收機關在執(zhí)行預算收支任務中涉及的與國庫資金運行緊密相關的業(yè)務的監(jiān)督。

作為我國預算監(jiān)督體系的重要組成部分和預算資金運行鏈條中的關鍵環(huán)節(jié)，國庫監(jiān)督既具備“第三方”監(jiān)督優(yōu)勢，又具有成本低、覆蓋廣、效益高的特點，能夠及時有效地堵住預算收支執(zhí)行中的違法違規(guī)行為，有效保障國家預算收支計劃的順利執(zhí)行。

2 信息化形勢下國庫監(jiān)督的新變化

2.1 國庫監(jiān)督范疇不斷擴寬，監(jiān)督的全面性、整體性、協(xié)調性要求提高

隨著信息化的發(fā)展，國庫業(yè)務創(chuàng)新不斷開展，國庫服務領域不斷拓展，國庫工作與財政、稅務、海關、金融機構等部門工作間的聯(lián)系也愈加密切，國庫業(yè)務運行涉及的單位、系統(tǒng)也越來越多，業(yè)務鏈條越來越①即國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）、國庫信息管理系統(tǒng)（TIPS）、國庫綜合管理系統(tǒng)（TIMS）。長，國庫業(yè)務呈現(xiàn)出主體多元化、風險分散化的特點，國庫監(jiān)督對象增多、范疇擴寬，監(jiān)督的全面性、整體性、協(xié)調性要求也相應提高。國庫監(jiān)督需立足于整個預算監(jiān)督體系，向稅收征繳至國庫資金的分配使用的整個資金流和預算資金監(jiān)督體系拓展與延伸，既要保持監(jiān)督的獨立性，充分發(fā)揮“第三方”監(jiān)督優(yōu)勢，又要注重加強部門協(xié)作，建立多部門聯(lián)合監(jiān)督機制，實現(xiàn)預算收支的全流程監(jiān)督。

2.2 國庫監(jiān)督電子化趨勢凸顯，監(jiān)督技術及人員素質要求提高

信息化使國庫會計核算呈現(xiàn)賬務處理自動化、會計信息載體電子化、業(yè)務數(shù)據(jù)傳輸網(wǎng)絡化等特點，國庫資金風險也隨之呈現(xiàn)出多樣性、復雜性和隱蔽性的特點，傳統(tǒng)的監(jiān)督方式方法已難以滿足工作需要，國庫監(jiān)督信息化要求提升，監(jiān)督技術及監(jiān)督人員素質要求提高。一方面，需摒棄傳統(tǒng)手工核算模式下的監(jiān)督思維，充分利用現(xiàn)代科技手段，推進國庫監(jiān)督信息化建設，深度挖掘和利用各類信息資源，建立安全可靠的監(jiān)督預警系統(tǒng)，推進國庫監(jiān)督由“人控”向“機控與人控相結合”轉變。另一方面，需提升監(jiān)督人員主動監(jiān)督意識，減少對業(yè)務系統(tǒng)的依賴，增強數(shù)據(jù)分析能力和風險識別能力。

3 信息化形勢下國庫監(jiān)督面臨的問題

3.1 國庫監(jiān)督制度建設不全、滯后，監(jiān)督工作缺乏制度保障

國庫監(jiān)督要充分發(fā)揮效用，必須以完善的法律法規(guī)為支撐。目前，《預算法》及實施條例雖明確由人民銀行經(jīng)理國庫，但卻缺少對國庫監(jiān)督的規(guī)定條款，《國家金庫條例》及實施細則對國庫監(jiān)督的表述也較為模糊，未清晰界定國庫監(jiān)督的職責、范圍、手段等，客觀上導致國庫監(jiān)督定位模糊，國庫監(jiān)督職能弱化。且當前國庫監(jiān)督所依據(jù)的制度主要是基于傳統(tǒng)手工業(yè)務核算模式制定的，未隨著信息化下業(yè)務模式的變化進行修訂。如《國家金庫條例》及實施細則制定年代久遠，且未進行過修訂補充，內容陳舊，可操作性差，導致監(jiān)督工作缺乏明確的高層次制度依據(jù)；《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務管理辦法》為2001 年制定實施，隨著國庫集中收付改革的深入開展，金融機構增加了代理國庫集中收付業(yè)務，隨著電子化的發(fā)展，稅款收繳由手工操作變?yōu)樨敹悗煦y橫向聯(lián)網(wǎng)，但該管理辦法并沒有就上述內容進行修訂，致使國庫對外監(jiān)管的重要制度內容滯后。此外，目前關于國庫業(yè)務電子化的制度多為業(yè)務處理方面的規(guī)定，但缺少與之配套的監(jiān)督制度、監(jiān)督標準等，監(jiān)督依據(jù)不足。

3.2 現(xiàn)行集中收付機制存在缺陷，國庫監(jiān)督效能受限

《預算法》規(guī)定“國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理”。但現(xiàn)行國庫集中收付制度改革不徹底，業(yè)務流程不盡合理，國庫資金收支未能實現(xiàn)集中化管理，國庫監(jiān)督職能受限。一是“先支付、后清算”的集中支付業(yè)務模式，致使對財政資金的監(jiān)督職能由人行國庫前移至代理銀行，國庫處于被動清算局面，監(jiān)督內容及范圍受限，監(jiān)督權限被架空。二是在非稅收入?yún)R繳入庫模式下，容易出現(xiàn)人為調控稅款入庫進度等違規(guī)行為，影響國庫監(jiān)督的完整性、及時性等。三是財政專戶清理不徹底，加之國庫單一賬戶體系擴大化，財政部門以國庫集中收付改革之名在代理銀行開設各類名目繁多的財政專戶，大量預算資金沉淀在財政專戶中，游離于國庫體系之外，國庫難以對其實施監(jiān)督。

3.3 國庫監(jiān)督手段相對落后，監(jiān)督的質量和效果難以保證

國庫監(jiān)督主要采取柜面監(jiān)督、現(xiàn)場監(jiān)督等方式，監(jiān)督方式傳統(tǒng)且單一，信息化手段運用不夠。盡管2016年國庫監(jiān)督子系統(tǒng)（TSIS）成功上線運行，但該系統(tǒng)存在信息獲取不全，系統(tǒng)功能不完善等問題，無法有效對電子化業(yè)務風險進行識別、預警，監(jiān)督的廣度、深度、時效性都不夠。首先，人工監(jiān)督效率低，監(jiān)督效果易受監(jiān)督人員業(yè)務素質、能力水平等影響，監(jiān)督主觀性強、隨意性較大。其次，業(yè)務數(shù)據(jù)更多地以電子形式在不同系統(tǒng)間傳輸、核算，需人工處理業(yè)務日漸減少，人工監(jiān)督效果有限。如財政支出無紙化后，業(yè)務人員不需要根據(jù)憑證內容進行錄入、復核等操作，僅需選取電子信息進行銷號，系統(tǒng)自動進行后續(xù)處理，依靠人工很難對業(yè)務處理的合規(guī)性進行監(jiān)督。最后，未充分發(fā)揮科技監(jiān)督的效率和質量優(yōu)勢，監(jiān)督質量難以提高。如在對代理銀行監(jiān)督上，缺乏實時獲取代理銀行賬戶開設、資金收付等情況的科技監(jiān)督手段，無法對代理銀行違規(guī)行為進行實時、有效監(jiān)督，國庫監(jiān)督難以向預算收支全流程延伸與拓展。

4 信息化形勢下強化國庫監(jiān)督的建議

4.1 健全和完善國庫監(jiān)督法律體系

一是推進國庫監(jiān)督高層次法律依據(jù)建設。積極推進《國家金庫條例》及其實施細則等法規(guī)的修訂完善工作，清晰地界定國庫在預算執(zhí)行中的責、權、利關系，明確國庫監(jiān)督地位、手段、內容等。二是要及時補充和完善國庫監(jiān)督制度。針對國庫業(yè)務信息化模式下的監(jiān)督特點，結合國庫業(yè)務實際處理情況和各環(huán)節(jié)的風險點，對現(xiàn)有監(jiān)督制度進行細化補充，明確國庫監(jiān)督范圍、重點、方法等，統(tǒng)一監(jiān)督工作程序和監(jiān)督標準，形成一套標準化監(jiān)督制度，使監(jiān)督工作有制度可循、有標準可依。

4.2 完善現(xiàn)行國庫集中收付機制

一是強化商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務管理，督促商業(yè)銀行加強內控制度建設、完善系統(tǒng)功能，規(guī)范業(yè)務行為。如在系統(tǒng)內增設大額支出審批授權功能，代理銀行大額支出必須向人民銀行報備，經(jīng)人民銀行審核通過及本部門業(yè)務主管授權后方可支付。二是將非稅收入納入電子化管理，實現(xiàn)非稅收入全部直繳入庫。三是加快推進國庫直接支付，充分利用國庫信息處理系統(tǒng)（TIPS）和支付系統(tǒng)，再造集中支付流程，實現(xiàn)資金由國庫單一賬戶直接撥付給最終收款人，改變國庫“倒清算”模式。四是嚴格財政專戶開戶審批，加快財政專戶清理，對確有必要存在的財政專戶，也納入國庫單一賬戶管理范疇，確保財政專戶資金可監(jiān)測、可管理。

4.3 加快推進國庫監(jiān)督信息化建設

不斷創(chuàng)新國庫監(jiān)督方式，加快推進與國庫業(yè)務信息化同步的國庫監(jiān)督信息化進程，推進國庫監(jiān)督由“人控”向“人控+機控”轉變，由事后防堵向事前、事中預防轉變。一是優(yōu)化國庫監(jiān)督子系統(tǒng)（TSIS）,完善系統(tǒng)風險識別、預警功能，提高系統(tǒng)更新、運行速度。二是加快開發(fā)與“3T”系統(tǒng)配套同步的國庫電子化監(jiān)督系統(tǒng)，或者在現(xiàn)有業(yè)務系統(tǒng)內嵌入監(jiān)督功能，以實現(xiàn)對預算收支的集中、自動、實時、連續(xù)性監(jiān)督。如加強國庫事中監(jiān)督系統(tǒng)建設，該系統(tǒng)可與“3T”系統(tǒng)以及財稅銀等部門相關系統(tǒng)對接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，通過將系統(tǒng)參數(shù)管理、CA 證書管理、國庫收支業(yè)務運行管理等全部監(jiān)督內容及相應監(jiān)督標準量化為系統(tǒng)的、分層次的監(jiān)督指標體系，自動對業(yè)務系統(tǒng)運行情況及業(yè)務處理情況進行比對監(jiān)督，實現(xiàn)對預算收支運行全過程電子化跟蹤。三是充分利用現(xiàn)有國庫業(yè)務系統(tǒng)及數(shù)據(jù)資源，開發(fā)非現(xiàn)場監(jiān)督系統(tǒng)，利用先進的數(shù)據(jù)分析模型，加強對預算收支的動態(tài)、實時監(jiān)控，提升監(jiān)督效力。

4.4 強化國庫監(jiān)督人員隊伍建設

一是提升監(jiān)督人員思想認識，切實轉變“重操作，輕監(jiān)督”思想，樹立國庫監(jiān)管與服務并重理念。二是加強對國庫監(jiān)督人員相關法律法規(guī)制度、財稅知識、信息化系統(tǒng)建設等方面的培訓工作，特別是新制度、新業(yè)務、新系統(tǒng)的學習培訓，加深監(jiān)督人員對業(yè)務處理原理及系統(tǒng)原理的掌握了解程度，提高監(jiān)督人員政策水平及業(yè)務技能，提升對資金運行風險的識別能力，增強監(jiān)督質效。

4.5 加快構建國庫監(jiān)督協(xié)調機制

國庫監(jiān)督工作既是人民銀行經(jīng)理國庫職責所在，也涉及財政、稅務、海關、商業(yè)銀行等各方面，人大、審計等外部監(jiān)督部門的支持亦不可或缺。國庫部門應打破國庫單一監(jiān)督格局，加強與人大、審計、財政、稅務等部門的協(xié)作配合，構建多部門聯(lián)合監(jiān)督協(xié)調機制，充分發(fā)揮各部門政策、專業(yè)優(yōu)勢，提升監(jiān)督效果。如采取定期召開聯(lián)席協(xié)調會、加強信息共享、聯(lián)合開展檢查及調查等多種形式，共享監(jiān)督信息資源，提升監(jiān)督工作的針對性和有效性。