城市數字治理的生成及其風險防控：以上海市M區“一網統管”為例

李漢卿，孟子龍

(1.華東政法大學 政治學與公共管理學院，上海 201620；2.北京航空航天大學 公共管理學院，北京 100191)

一、文獻回顧與問題提出

技術改變治理。當前，數字技術業已在城市政府的治理實踐中得以廣泛應用，如“最多跑一次”“一網通辦”“一網統管”等。中外學者們對政府的數字治理也頗為關注，形成了一系列研究成果，主要體現為以下三個維度：

一是關于政府數字治理的概念與特征的研究。PATRICK DUNLEAVY等首先提出“數字時代的治理理論”，數字治理的發展伴隨著新公共管理的式微和信息通訊技術的普及，反映著一系列技術、組織、文化和社會方面緊密聯系的變化。進一步而言，政府數字治理應當是對政府組織內部賦能，也是對外部公眾的賦權，為公眾提供參與到政府決策的通道，實現“以公眾為中心”的治理轉型。此外，DUNLEAVY等概括了政府數字治理的工具理性特征：改革官僚組織結構、提升決策能力、推動機構扁平化與政策變革。黃璜則認為地方政府在數字治理方面的特點體現在目標上的前瞻性、思路上的開創性和方法上的靈活性。

二是關于地方政府數字治理路徑的研究。從應然的角度看，“數字治理正在形成滲透到每個國家行政機構中的全球化趨勢”。既然信息社會的政府治理面向日趨網絡化和數據化的“數字地球”，那么建立一個統合的、無障礙的且持續改進的數字政府是適應社會數字化進程的必然要求。從實然的角度看，劉淑春認為數字治理的強耦合性與系統性需要政府部門綜合集成以及協同改革，通過頂層設計以實現政務改革和平臺統一。同時，數據治理、數據共享以及服務創新也是數字治理路徑研究中的重要議題。

三是關于地方政府數字治理能力建設的研究。有學者認為數字治理模式適應大數據治國時代的過程體現了地方政府提升總體治理能力和實現治理現代化的訴求。也有學者認為數字治理為不斷更新的數字技術提供了應用場景，借助數字技術實現權利重構、合作與共享。總之，提升政府科學決策能力、公共服務能力、監管能力，反映著地方政府主動適應數字治理時代和提升治理能力的多重目標。

上述研究拓展了數字治理研究的視角。但是，城市政府為何選擇數字治理，既有研究并未有效地從理論上予以充分回應，尤其是在解釋數字治理的邏輯和預測實踐風險方面，相關研究更為寥寥。事實上，在城市政府治理的實踐場域中，數字治理本身隱藏著諸多潛在風險。

那么，城市政府為何選擇數字治理？其邏輯過程中隱藏著何種具體風險？為了回應這個問題，本文將構建一個整合性理論框架，在分析M區“一網統管”建設實踐的基礎上，探討城市政府數字治理的內在邏輯與結構性特征，以及通過案例的深入挖掘揭示數字治理中潛存的社會風險，并探索防控數字治理社會風險的路徑。

在此，本文先對數字治理概念做簡要說明。數字治理是信息通訊技術和大數據等數字技術介入政府治理過程并塑造的治理模式，為政府治理進行全方位的“數字賦能”，其邏輯的關鍵在于結構化的制度因素與組織能動性因素的相互作用。一方面，制度規范形塑了政府治理的路徑選擇；另一方面，政府治理中的科層組織也在尋求自身的合法性維系和治理績效提升。

二、理論工具與研究方法

(一)理論工具

本文擬采用“結構-過程”的分析范式，它是試圖鏈接宏觀結構與微觀經驗的分析框架。該范式是一種中層范式，其構成有三部分：第一，結構設定行動框架，結構并非無效，政治社會中的主體制定了塑造日常生活細節的諸多規則，即使是在“去規制社會”，社會行為、市場行為“也需要取得國家的授權”。第二，過程連接行動與結構，過程是溝通目的與手段、規范與解釋、宏觀與微觀的中介。在行動與結構中間，過程既聯結著個人自由意志偏好的發揮，使得結構具有“使動性”，又連接著行動者承載的生活體驗、價值等看得見和看不見的結構要素，因而能夠打破二元對立和中間阻隔，活化結構，促使微觀的個體行動與宏觀理論對接。第三，結構與過程互賴。將過程帶入到結構分析中來，是因為只有正視行動者這個能動性因素，個人自由意志才能與結構之間發生互動的函數。在“結構-過程”分析范式中，結構就是行動主體之間結成的大小、強弱不等的關系，過程則是不同行動主體，圍繞權力獲取、資源配置、權力行使等要素進行的博弈和互動。

就本文而言，結構要素主要是指科層制本身的結構以及科層制與社會環境之間的關系，決定著在何種條件下調節二者關系以實現數字治理的秩序；過程體現的是數字治理中結構要素的博弈與互動，連接著結構與行動，也可以解釋結構的運行。以結構與過程為基礎，本文對城市政府數字治理的生成邏輯和風險防控兩個維度展開探討。

具體而言，首先，需要深入的問題是處于特定制度環境與社會環境的城市政府數字治理的生成邏輯，認清這一邏輯并分析其核心層次上的結構性維度尤為基礎。基于豐富的案例調研素材，筆者提煉出M區政府數字治理生成邏輯的三個維度：項目下沉與資源輸入、績效訴求與行政考核、獲取社會認同與支持。其次，基于對城市政府數字治理生成邏輯的認識，能夠更加清晰地探討數字治理實踐中的潛在風險及成因，由此分析當前數字治理和風險現狀之間的關系是有待解決的第二個問題。最后，在深入剖析城市政府數字治理實踐經驗的基礎上，因地制宜、因時制宜地謀劃數字治理的優化路徑已成為不可回避的現實問題。

質言之，本文認為數字治理的制度環境和社會環境，以及治理過程中的風險防控是實現數字善治的關鍵要件，共同反映著城市政府數字治理的結構、過程與邏輯。

因此，本文將基于“結構-過程”分析范式，圍繞數字政府治理的生成邏輯與運行風險展開論述，并探討實現城市政府數字善治的可能路徑。論文的分析框架如圖1所示。

圖1 “結構-過程”分析框架

(二)研究方法

本文采取個案研究的方法剖析城市數字治理的機理與路徑選擇，同時選取M區的“一網統管”建設實踐作為案例研究對象。所謂“一網統管”，是以在線數據與一體化指揮的結合來實現及時、準確解決最突出問題的數字治理體系。M區“一網統管”的建設實踐啟動于2020年3月，筆者于2020年11月至2021年12月間多次深入M區及其街鎮，通過圓桌座談、實地觀察和個別訪談等方式展開了實地調研，并在此基礎上整理出大量一手訪談資料和政策文件。此外，筆者通過上海市各級政府相關網站補充收集了研究所需的其他文件資料，能夠與調研材料形成較好的相互印證。同時，由于具有良好的基礎和超前的規劃，M區建構了一系列兼顧重點與特色的應用場景，實現了場景業務數據、物聯感知和視頻圖像的全方位匯聚與介入，并在“一網統管”綜合管理績效評價方面位列郊區組第一名，因此M區的案例具有典型性和示范性。

三、城市數字治理何以生成：上海市M區“一網統管”建構解析

(一)M區“一網統管”的建設實踐

M區位于上海市腹地，下轄4個街道、9個鎮和1個市級工業區，行政區劃面積近400平方公里，常住人口近255萬，其中外來常住人口占比49%，全區兼具城市與農村特征。由于轄區面積大、流動人口多、基本公共服務需求廣泛，M區借助網格化管理的單一手段難以提升治理效能，亟需謀求治理工具的更新和治理能力的提升。

黨的十九大報告提出要“善于運用互聯網技術和信息化手段開展工作”，建設“數字中國”和“智慧社會”。此后，習近平總書記考察上海時強調，提升城市治理現代化水平要抓“牛鼻子”工作。依據黨的十九大精神和總書記指示，上海市積極推進數字政府建設以提升政府治理能力，在全市范圍內推動“一網統管”平臺建設。2020年以來，M區借助上海市推進數字政府建設的政策勢能以及本區網格化治理的成熟經驗，在統合網格化綜合管理中心平臺和聯勤聯動工作機制基礎上，著力構建覆蓋區和街鎮的兩級數字治理平臺，實現了區、街鎮、處置網格和自治網格在內的四級應用平臺的統籌推進。

為此，M區在上海市數字政府建設的總體框架下，先后出臺了《城市運行“一網統管”建設三年行動計劃》《關于“一網統管”建設聯合會戰的實施方案》等多份文件，將數據匯集、系統集成、聯勤聯動和共享開放等納入全區數字治理平臺的建設規劃中。在此基礎上，M區將數字治理的目標設定為智能管理、精準預判、高效處置的完整系統。M區數字治理平臺的治理框架圖如圖2所示。

圖2 M區數字治理平臺的組織框架

M區數字治理平臺的組織架構就是以科層制為基本框架，利用壓力型體制將治理任務層層傳遞給基層執法部門和自治網格，并且通過“指標”與“考核”來督促任務落實，從而實現治理目標。在這一體系中，治理目標的落實和治理任務的傳遞依靠數字通信技術實現，壓力型考核也通過數字化形式呈現為先后排名。

經過長期探索與積累，M區在數字治理工作中形成了較為穩定的治理結構。在M區“一網統管”調研的基礎上，筆者將其特征概括如下：

一是多部門數據整合。根據區級數字治理的業務需求，整合全區33個業務部門、14個街鎮的數據資源和感知端，統籌推進各部門、各街鎮數據云端存儲，有效增強了區級信息中心數據增量建設。

二是事務處置力量下沉。統籌整合街鎮層面管理、執法、服務等力量分別進入網格，通過個人信息錄入系統平臺的方式實現線上綁定、責任到人、實時調度。城運系統平臺能夠通過“一鍵呼叫”的方式在線指揮治理力量，結合監控“自動發現”觸發的處置流程，倒逼社情民意精準收集、簡單問題前端處置，實現基層矛盾不上交。

三是治理區劃邊界明晰。基層治理網格與警務責任網格不匹配的問題制約了“一網統管”的在線處置效率。為此，依托區級信息中心對接公安力量，以有效管轄為原則，通過地理信息系統精確調整網格，實現兩張網格的數量與邊界一致。通過兩張網格的合并，既厘清了網格之間治理邊界的范圍，也促進了治理力量的在線指揮功能整合嵌入城運系統平臺。

四是多部門一體聯動指揮。為實現治理力量下沉發揮治理效能，M區城運中心聯合技術公司開發了在線聯動指揮功能。結合政務微信部署的網格化系統輕應用、小程序，以及人臉識別、場景異常等在內的智能化管理系統，區和街鎮城運系統平臺都可以實現平臺吹哨、網格聯勤聯動的線上線下協同處置一件事。

(二)M區“一網統管”生成的內在動力：資源獲取與績效訴求

1.項目下沉與資源輸入

本文指涉的“項目”是地方政府面向下級和基層自治組織在數字治理領域的財政轉移支付的一種運作和管理方式，目的是在這一領域內塑造治理的新形態。M區數字治理平臺建設的經費主要通過市級政府設立“項目”來獲得。具體而言，就是由市級政府部門圍繞數字治理的建設目標設計“發包”，符合準入門檻的區級相關組織根據具體要求進行“承包”。尤其在“兩級政府、三級管理”的體制安排下，發包環節與承包工作的結合為市級政府提供了充分的操作空間，既可以設計更為清晰的項目建設意圖，也可在調動承包方主動性方面更具靈活性。

當前，精細化治理愈發趨向數字治理的運作方式。然而，能否更好地建設數字治理平臺以實現精細化治理，離不開該級政府的經濟水平和軟件設計。可以說，建設數字治理平臺不僅需要專業技術人員，這一平臺的成本問題也需慎重考慮。M區城運中心負責人介紹，“區里會把一套模板分發到各個街鎮，主題都是一樣的，如果平臺里面增加新的主題，需要街鎮自行解決。目前有個別屬于創新的，但是做一個完整的主題少則也要上百萬”(mhcy20201112)。而市級政府旨在推動數字化、信息化基礎設施建設的項目，一定程度上為數字治理的平臺建設紓解了資金困難。

為了獲得市級政府的連續性資金投入，M區政府還順應全市“一網統管”建設要求，將公共安全、應急管理等多項職能整合為“數字治理”平臺主題，以對上負責的形式獲取資源。此外，從實踐上看，將“一網統管”視作治理創新方案，以城運中心統籌各職能部門的數據信息，通過信息集中和處置聯動實現治理力量的快速組建、治理任務的快速落實，以處置流程規范化和按時辦結事項獲取上級的肯定進而獲取資源。

2.績效訴求與行政考核

政府部門的行政工作通常被描述為“上面千條線、下面一根針”。從M區數字治理的實踐場景來看，當市級政府對治理任務的監督以考核形式下沉，應對考核的壓力不僅形塑了M區政府自主設定績效目標的應激行為，也潛在推動其尋找更為有效的治理技術。從組織結構視角分析，各個街鎮處在條塊關系的末梢，層層下沉的壓力通過條條和塊塊的執行被“層層加碼”，加之壓力沉降中的監督考核，疲于處置“派單”任務的街鎮卻深陷完成任務考核的“表海”。事實上，基層官員主動加碼是為了減少潛在的利益分配矛盾，這種以官場潛規則形式存在的加碼行為在一定程度上有利于上級識別政策的適用性。現實情況是，在自上而下的任務分配以及自下而上主動加碼的情境中，街鎮的事務性工作雖然趨向于更加紛繁復雜，卻仍需回應如何以小規模的工作隊伍完成大量日程性的基層治理任務。為完成績效考核，數字治理被各個街鎮信奉為“提升治理效能”的可行路徑，正如一位街鎮城運平臺的負責人介紹：“以前我們靠網格中心和下面社區里的工作人員聯動去完成社會治理的工作，現在我們用平臺派發任務了，所有監控探頭都是24小時工作，另一方面考核(工作人員)起來也就更精準，所有派單數量都是可以直接算出來的”(mhml20201123)。

那么，績效訴求是如何推動數字治理實踐的呢？事實上，市、區兩級黨委和政府的“千條線”指揮與治理績效排名錦標賽體制的耦合形成了強大的推動力，圍繞城市運行管理設立新的職能部門并統籌數據。一方面，M區城運中心在回應“千條線”的指揮時，需要強化自身在治理場域內的信息收集、協調調度與控制處置能力，而通過數字技術輔助來實現治理任務“派單”，客觀上提升了具體環節中的治理效率。“一些市長熱線、(區)民生熱線反饋的問題都是以派單的形式，指定具體網格的處置人員解決這一事件。這樣一個案件走下來一天內就可以解決”(mhcy20201112)。另一方面，在考核壓力傳導中，M區城運中心也能利用數字治理的效率優勢，借助任務完成的數量統計和自主參與治理的實時數據排名，激發出各個街鎮追逐績效排名的動力，并體現為運行中的爭先創優和對標先進。一位治理績效排名靠后的街鎮負責人坦言，“區城運中心會同住建等部門定期考察各個街鎮，十幾個街鎮領導坐在一起陳述工作進展，對比之下就給一些街鎮產生壓力了。在領導點名之外，我們也知道快馬加鞭、再接再厲”(mhzq20201112)。在政府治理績效排名中，各個街鎮之間對標先進的努力共同構成了一幅錦標賽圖景，其結果是績效考核與技術理性合力推動數字治理的擴散。

3.獲取社會認同與支持

在政府治理中，為了維系治理績效，特別是在采用新技術治理手段的背景下，政府需要獲得社會的認同與支持。如果社會認同政府采用新技術開展治理，那么就會形成社會支持系統，進而反過來維持和提升政府績效。從政策過程來看，社會認同也是一種數字治理合法性的維系與支持。因此，對于城市政府治理而言，增進技術治理手段的社會認同與支持，也是維系和提升其績效的關鍵。

那么，數字治理何以在更大程度上有效滿足公眾需求，進而獲取社會認同與支持呢？因為數字治理實現了從治理空間向治理界面的轉換和壓縮，在城運平臺軟件功能的創新設計上，結合數據捕獲觸發的單向閉環的問題處置流程，通過精準識別公眾需求以及自主派單到治理網格來實現有效遞送公共物品。“全市從上到下都在推進‘一網統管’，是要‘觀’也要‘管’，給老百姓解決身邊的難題，所以我們也專門設有‘投訴受理科’這個部門，專門受理市民投訴，把這些反饋的問題解決了，老百姓才會支持”(mhcy20201112)。此外，數字技術在豐富政府治理手段、制造大數據信息環境的同時，也顯現了資源整合與信息處理優勢，由此形成的知識不對稱一定程度上建構了民眾對技術的認同與支持。

四、城市數字治理的潛在社會風險：上海市M區“一網統管”剖析

基于M區“一網統管”生成邏輯的分析，能夠發現推進政府數字治理的動力是多元交織的。尤其在自上而下的考核壓力與自下而上的績效需求之間，城市政府的注意力更多關注在數字治理效能排名上，即便始終強調“安全”是開展數字治理的基礎規范，但是在廣泛推進的過程中仍存在多種潛在的社會風險。換句話說，作為行動者的地方政府會受到科層制結構的制約，從而采取有利于自身的行動，進而可能會導致一系列潛在社會風險。可以說，游離在可控邊緣的風險更多地隱藏在數字治理過程中。具體而言，M區“一網統管”運行實踐中存在的潛在社會風險主要體現為兩個方面：

第一，輕視數字倫理風險。在14個街鎮的場景中，數字治理通常采用“一屏一網一監控”的手段應對客體復雜性與社會關聯性，通過監控探頭的全域布局來收集治理需要的數據信息，并且將數據實時動態的展現在具有指揮調度功能的城運指揮平臺之中。此外，廣泛運用的人臉識別技術也是納入數字治理的代表性手段。雖然多數公眾出于便利和對政府信任的角度接受人臉識別這類的技術手段，但是大部分參與數字治理的工作人員表示并不熟悉數據保護的流程與規范，只是了解所在部門確實存在這一方面的文件。事實上，數字治理實踐中倫理失范造成社會風險不斷累積，而當前法治軌道上的針對性規制法律體系尚未健全。直到出現數據泄露的真實案例后，M區才內部通報要求加強數據保護。“就在前幾個月，隔壁市區的一家兄弟單位沒有嚴格監控他們的數據，導致一部分數據都被技術合作方的工程師拷貝了。現在這是一個讓我們也感到很現實的數據倫理問題，之前全部心思都放在讓這套工具能干活就行了”(mhcy20211121)。可以認為，常常被數字技術的優勢所遮蔽的個人隱私、信息安全和數據公平正讓位于治理效率，地方政府數據隱私保護意識不足、數據資產保護手段欠缺都折射出對更為基礎的數據倫理的輕視。

第二，忽視技術異化風險。在數字治理實踐中，社會事實能夠被裁剪成截然不同的符號或標簽，其中原委在于不同的治理技術取決于各不相同的公式，其中包含了復雜的核算體系。而算法的設計與開發不僅是數字技術進入治理場域的前提，也在一定程度上決定著數字治理可能性的邊界。就算法本身而言，地方政府提出的需求是商業公司參與設計的前提，但科學思維的嵌入總是需要以資本和權力作為保障。當商業公司或是科研人員在設計算法時，身為開發者的角色會自然地帶入其價值偏好，這種偏好經過市場規律的形塑必然會趨向商業邏輯。在M區數字治理平臺中嵌入的算法，政府對算法的規制更多是以合作協議的約定條款為基準，并沒有嚴格意義上的審查機制，如其技術部門工作人員的介紹，“這邊用到的算法不必擔心存在什么問題，我們和公司之間有合同的，萬一有問題他們是要承擔責任的。只要我們需要的功能給做出來，領導能看到數據處理的結果就可以了，再說我們也沒有審查這方面的經驗，就是沒必要”(mhcy20201130)。

總得來看，在全市積極推動數字治理實踐的背景下，M區數字治理普遍推廣的現象也不可避免的存在功利主義傾向，在科層體系的壓力傳導機制下，一支尚不健全的“技術官僚”隊伍駕馭著數字治理的實踐，能在多大程度上發揮數字治理效能尚待考察。盡管目前數字治理以較為安全的狀態運行，但是，一個由數以萬計的感控設備形成的“全景敞視監獄”已經在地方政府的治理空間內形成。當數字治理實踐中風險被放大和處于不可控的狀態時，試圖通過數字技術賦能的愿景也將只是一個完美的設想，數字治理帶來的結果也可能將僅是技術治理的空轉和常規治理的內卷。

五、城市數字治理社會風險何以防控

綜上，要想進一步發揮數字治理的效能，就需要優化數字治理運行的路徑以有效防控社會風險。一方面發揮數據、算法和機制在政府管理和數字治理中的基礎性作用；另一方面還要預先防范并積極應對數據、算法與機制等結構性要素產生的社會風險與挑戰，尋求科學有效的數字治理之道。具體而言，按照從宏觀到微觀的視角，筆者提出以下四個可能進路：

(一)強化制度設計與機制優化

根據調研發現，在平臺建設規劃以外，M區數字治理缺少系統性的制度設計和過程監管，而重視圍繞政府數字治理的制度設計應是開展有效可控的數字善治的前提。因此，實現數字善治的核心問題在于數字治理體系的整體性設計與過程監管，主要表現為：第一，合理配置項目資源投入，推動開展數字政府治理標準化的制定工作，在數據收集、算法設計和平臺搭建等方面明確具體標準；第二，優化行政考核機制，借此統籌各級各街鎮政府的數字治理平臺實現聯動與協同，進而打破各自轄區單兵作戰的“數據孤島”，實現區域數字治理齊抓共管；第三，數字治理應體現“人本”理念，健全數據倫理規范體系，建設專業監管隊伍，強化數字治理的全過程數據監管。

(二)完善規制體系與法律建設

城市數字治理的風險具有兩面性，一是數字技術進入城市政府的治理實踐后技術自身缺陷引起數據倫理的社會風險；二是城市政府對待數字治理實踐的態度趨于盲目自信且規制體系不健全誘發技術異化的社會風險。面對多樣性、動態性、交叉性的數字治理風險，城市政府必須及時建構和健全數字治理規制體系，拓寬規制思路并提升法治效力。第一，加快面向平臺系統運行規范的立法進程，在行政法體系中擴展政府平臺系統的規制條款，針對數字治理實踐進行流程劃分，強化對平臺運行環節的適用范圍和公共性的審查，化解數字治理盲目應用帶來的社會風險。第二，注重對數據信息收集、脫敏、運用和存儲的全流程安全規制，構建與民法和刑法相聯系的數據信息保護相關法律文本，加強數據調用全過程的審查報告制度，通過事中監督避免數據安全引起的社會風險。第三，建立數字治理機制的敏捷規制體系，按照不同領域、不同級別的治理需求分別完善敏捷性法律規制措施，降低非法利用數字治理機制引發的社會風險。

(三)優化組織創新與流程再造

在政府治理的實踐中，數字技術對于科層組織結構的重塑機制具有重要意義。然而，應當警惕的是，這種“重組式創新”既未通過治理要素的重新整合而實現治理創新，也未打破部門組織因職責同構而造成的體制約束，而是走向了數字治理和科層制的簡單疊加之路。因此，在破解制度結構的剛性與慣性的同時，為了避免走向“技術為體”的治理誤區，應當圍繞以解決問題為中心，通過數字技術嵌入實現政府流程再造。具言之，應統籌以下三個方面的內容：第一，堅持結構整合與問題導向相結合，通過重新梳理政府職能與管理體制，打破職責同構的結構阻塞，圍繞數字治理平臺的應用重新整合政府的職能結構，將治理平臺嵌入到整合后的政府組織架構之中；第二，開發數字治理平臺實戰手冊，依照治理痛點和難點設置工作流程起點，調整各職能部門的溝通與協作方式，并加強治理隊伍的組織能力和業務培訓，通過執行端效率提升倒逼治理成本降低；第三，建設并完善社會治理共同體，發揮公眾的參與意識，通過宣傳與教育等多種方式吸納社會力量參與到數字治理的協助工作中，通過多元主體協同來維護和保養監控設備，推動數字治理的高效可持續。

(四)優化算法治理與實現整體善治

基于數據集的算法實踐推動了治理主體間的有效協調，能夠實現精準且高效的整體智治。應當看到，M區政府數字治理過程中表現出的過于放松對技術的警惕本身就是一種風險。因此，在兼顧發展的前提下，合理有效地規制算法之惡應當是城市政府數字治理的重要內容。第一，重視并健全算法的多方面規制。在堅持完善算法的法律規制的基礎上，應當重視規制的效用發揮。在算法治理的全過程中，既有針對技術層面的“高壓線”，也有算法設計、開發與應用各環節的“硬標準”。第二，強化數字治理中算法內容的審查。堅持嚴防“帶病輸入”的標準進行算法內容審查，尤其是防止帶有商業邏輯和隱私風險的算法應用進入數字治理實踐。此外，通過主流價值導向駕馭算法，使算法的運行不偏離軌道，進而在安全的、可解釋的人工智能基礎上實現從“整體智治”向“整體善治”的跨越。

六、結論與討論：城市數字治理何以走向數字善治

由于科層制與社會環境所構成的結構對于政府部門的策略行動有所制約，數字治理也會存在著潛在的社會風險。基于此，本文通過剖析上海市M區“一網統管”的實踐及運行風險，探討了城市數字治理的生成及其風險防控。主要貢獻有兩個方面：一是在理論層面上，探析城市數字治理生成邏輯與運行風險，揭示了城市政府何以選擇數字治理及其潛在的社會風險，并提出了社會風險防控的四種進路；二是在現實層面，通過對上海市M區“一網統管”建設和運行的剖析，能為其他城市政府推行數字治理提供一定經驗借鑒，明確數字治理的目的，推進數字治理效能提升。

基于對M區數字治理的生成邏輯與運行風險的解析，可以將善治理念引入數字治理，即城市數字治理的終極目標應是數字善治——在安全有效的基礎上借助數字技術盡可能多地解決社會公眾的問題，并最廣泛地提供有效的公共服務，同時協調理順政府與社會的關系，實現二者之間的協同，建構社會共同體。可以說，城市數字治理中數據、算法與機制能否為民所用、解決民眾的困難、提升治理的溫度，體現的是數字善治的基本價值。在這個意義上，數字善治是國家與社會共同生產公共價值的理想途徑之一。那么，城市數字治理如何才能走向善治呢？大體可以從內外兩條路徑思考。

內部路徑又可以分為兩個方面：一方面需要完善數字治理的結構，形成多元主體、一體化的治理平臺，從行動過程看還需要構建協同有效的治理共同體；另一方面，則需要有效利用數字技術實施精細化、動態化和可預測化的城市治理。具體而言，數字技術賦能城市治理需要從兩個方面展開：一是要通過數據匯集和共享，打造一體化的數字治理平臺，迅速將各渠道、各部門、各類型的治理主體聚合在一起，形成多主體協同的治理共同體；二是要有效利用地理信息、遙感數據、水文氣象等多源數據資源，結合智能算法的分析優勢，輔助治理追根溯源，把握事物發展的整體狀況和未來趨勢，從而實現城市治理的精細化、動態化和可預測性。

外部路徑則是城市數字治理的設計與運行需要以公眾需求為導向，一方面通過優化運行結構來提升數字治理效能，另一方面要充分吸納民意以適應公眾需求而動態調整其運行結構。外部路徑則顯得更為根本。

可以說，內部路徑受制于科層制結構，而外部路徑則受制于社會環境的結構。只有科層制和社會環境形成有效融通，城市數字治理效能才可能發揮到最大，滿足公眾的多元化需求，進而實現數字善治的目標。

總而言之，數字善治是數字治理實踐的最高目標。技術的盛行與大數據的變革在一定程度上催生了數字治理的形成，即便放大到上海市層面的數字實踐來看，這一過程既離不開項目下沉、績效追求和獲取社會認同與支持三種結構性動力的推動，也試圖通過完善體制與優化機制來實現風險的防控。應該說，作為一種現實方案，數字技術在壓縮空間、時間方面的優勢證明了其可以成為國家統合社會的新手段。從廣東省縱橫聯動、五級協同的“一網統管”體系建設，到北京市橫向協同、縱向貫通的“一網統管”平臺治理，數字治理在拓展圖景與邊界的同時，城市政府均在積極尋找風險規制方案。其中，上海市人民代表大會常務委員會《關于進一步促進和保障城市運行“一網統管”建設的決定》是當前立法實踐的先行者。然而，既不能忽視數字治理在化簡社會時引發的社會風險，也不能迷信其效率優勢而走向技治主義的一端。在城市政府的場域內，必須充分認識到數字治理的功能短板和自我合法性的誤區，才能將數字賦能行政科層轉化為服務基層公眾，借助數字統合的有力手段促進政府治理效能提升和社會共同體的發展。更重要的是，應當摒棄作為目的的規訓與監控，加強對城市政府的自我約束和規制，防止誤入“國家最終走向自身機器化”的歧途。

① M區治理網格劃分遵循有效管轄和邊界一致的原則，與警務網格劃分保持同步動態調整。以2020年為例，M區將75個處置網格進行合并優化，7個網格在動態調整中劃分至相鄰網格，以適配基層力量整合與治理任務分派。

② 訪談資料編碼規則為：訪談對象單位簡稱首字母+訪談時間，下同。