十四年磨一劍聚焦《反壟斷法》修訂

文/ 李鵬 張強 葉舒

2022年6月24日，修訂后的《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱新《反壟斷法》）正式發布，并于2022年8月1日起正式實施，與2007年出臺并于2008年8月1日首次實施的《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱原《反壟斷法》）相比，正好時隔14年整。

原《反壟斷法》自實施以來，對保護市場公平競爭，提高經濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經濟健康發展發揮了重要作用。但由于原《反壟斷法》主要立足于傳統反壟斷理論、立法經驗以及市場競爭情況，多年以來我國在各領域反壟斷執法中累積諸多實踐經驗并未反映進法律之中，同時隨著我國數字經濟飛速發展，產生了許多新的經營模式和限制競爭現象，對反壟斷規則及執法司法帶來新的挑戰。自2020年以來，相關單位通過立足于中國國情，結合實踐中的重點問題和發展趨勢，并合理借鑒歐美等地的成熟做法和經驗，組織進一步完善了反壟斷規則，形成了本次新《反壟斷法》。

01.本次《反壟斷法》的修法歷程

新《反壟斷法》將典型的“軸輻協議”行為明確納入反壟斷規制范圍，以立法形式確立了下來，彌補了原《反壟斷法》規則下的空白。

本次《反壟斷法》修法從首次公布征求意見稿到最終審議通過歷經了兩年多時間，整個修法過程充分響應了社會發展的新需求、反映了反壟斷法執法的新動態、并充分聽取了社會各界意見，具體時間脈絡如下：

1.2020年1月2日，國家市場監督管理總局公布了《〈反壟斷法〉修訂草案（公開征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）。該《征求意見稿》系2018年《反壟斷法》修法正式列入全國人大常委會立法規劃以來由反壟斷執法機構公布的首個完整草案；

2.2021年10月19日，十三屆全國人大常委會第三十一次會議對《中華人民共和國反壟斷法（修正草案）》（以下簡稱一審稿）進行了初次審議，并于同年10月23日向社會公開征求意見；

3.2022年6月21日，十三屆全國人大常委會第三十五次會議對再次修訂后的《中華人民共和國反壟斷法（修正草案）》（以下簡稱二審稿）進行了二次審議；

4.2022年6月24日，十三屆全國人大常委會表決通過新《反壟斷法》，同日，新《反壟斷法》正式公布并將于2022年8月1日起正式實施。

02.新《反壟斷法》七大修訂看點

時隔14年，新《反壟斷法》第一次修訂，對比原《反壟斷法》有如下七大核心修訂要點：

（一）根據反壟斷執法體制改革的最新實踐，明確“國務院反壟斷執法機構”是本法的執法部門

2018年以來，反壟斷執法機構進行了數次改革，由原國務院三部門（包括原國家工商總局、商務部、國家發展改革委）分別執法，變更為國家市場監督管理總局反壟斷局統一執法，最終到國家市場監督管理總局反壟斷局升級為國家反壟斷局，成為國務院的反壟斷執法機構。新《反壟斷法》根據執法機構的改革實踐，第十三條第一款明確國務院反壟斷執法機構是執法部門。

（二）強化競爭政策的基礎地位，健全公平競爭審查制度

新《反壟斷法》明確“強化競爭政策基礎地位”，規定“國家建立健全公平競爭審查制度。行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織在制定涉及市場主體經濟活動的規定時，應當進行公平競爭審查”。

早在2021年9月，市場監督管理總局等5部門聯合印發了《公平競爭審查制度實施細則》，強化公平競爭審查制度的落實。競爭審查制度寫入新《反壟斷法》也是為實踐提供了更充足的上位法依據。

（三）明確對軸輻協議的規制

一審稿增加了“經營者不得組織其他經營者達成壟斷協議或者為其他經營者達成壟斷協議提供實質性幫助”，這一規定為2021年2月7日國務院反壟斷委員會發布的《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》中有關軸輻協議的規定提供了上位法依據。

新《反壟斷法》將典型的“軸輻協議”行為明確納入反壟斷規制范圍，以立法形式確立了下來，彌補了原《反壟斷法》規則下的空白。明確一個經營者與其他經營者既無縱向關系也無橫向關系，但組織及實質性幫助其他經營者達成實施壟斷協議，亦將受到反壟斷法的規制。

（四）明確反壟斷相關制度在平臺經濟領域的具體適用規則

一審稿在總則中明確“經營者不得濫用數據和算法、技術、資本優勢以及平臺規則等排除限制競爭”；并在濫用市場支配地位一章中新增了專門條款，即“具有市場支配地位的經營者利用數據和算法、技術以及平臺規則設置障礙，對其他經營者進行不合理限制的，屬于前款規定的濫用市場支配地位的行為”。

二審稿根據平臺經濟領域競爭方式和特點，進一步完善相關適用規則。比如，在經營者集中方面，增加了未達到申報標準的經營者集中的調查、處理程序，對于未達到申報標準但有證據證明具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中，國務院反壟斷執法機構可以要求經營者申報，經營者不申報的，反壟斷執法機構應當依法進行調查。

最終公布的《反壟斷法》修訂內容基本上反映了一審稿和二審稿中的修訂內容，明確了平臺經濟領域的反壟斷相關制度。尤其是針對未達到申報標準的經營者集中的調查、處理程序，也與《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》第十八條及第十九條有關平臺經濟領域經營者集中申報營業額計算的特殊情況以及未達到申報標準的平臺經濟領域經營者集中案件的處置原則相一致。

《反壟斷法》明確平臺經濟反壟斷相關制度，也與當前平臺經濟反壟斷執法態勢相符。《中國反壟斷執法年度報告（2021）》顯示，2021年，反壟斷執法機構共查辦互聯網行業濫用市場支配地位案件3件，濫用行政權力排除、限制競爭案件2件；審結平臺經濟領域經營者集中28件，審結案件交易總金額達1164億元；對98件平臺經濟領域未依法申報違法實施經營者集中案件作出行政處罰。以上案件罰沒金額共計217.4億元，這意味著互聯網行業反壟斷罰款金額總占比達92%以上，超過九成。

（五）完善壟斷協議“安全港”規則，明確“安全港”適用于縱向壟斷協議

2020年《征求意見稿》引入了安全港制度，第十九條規定，“經營者能夠證明其在相關市場的市場份額低于國務院反壟斷執法機構規定的標準的，不適用本法第十六條、第十七條、第十八條的規定，但有證據證明該經營者達成的協議排除、限制競爭的除外”。引入“安全港”規則的根本動因是《反壟斷法》的普遍適用性和規制對象的復雜性之間存在沖突，立法、執法者都需要引入這一工具來予以平衡。

在二審稿中“安全港”被調整到縱向壟斷協議的條款之下，明確對經營者與交易相對人訂立壟斷協議，但并不適用于競爭者之間訂立的橫向壟斷協議。

最終公布的《反壟斷法》修訂內容保留了縱向壟斷協議中的“安全港”制度，將有助于降低執法成本、提高執法效率、將有限的資源運用到更加復雜的案件中；也有利于保護小微企業、初創企業等經營活動的靈活性。

（六）優化經營者集中申報制度，引入申報“停鐘”制度

新《反壟斷法》在經營者集中申報中引入了“停鐘”制度，規定了三種情形中止計算經營者集中的審查期限，包括“經營者未按照規定提交文件、資料，導致審查工作無法進行；出現對經營者集中審查具有重大影響的新情況、新事實，不經核實將導致審查工作無法進行；需要對經營者集中附加的限制性條件進一步評估，且經營者提出中止請求”，特定情況下的“停鐘”制度，將更有利于執法機構審查工作的開展，增加經營者集中審查時限的彈性。這也是對過往在經營者集中審查實踐過程中因法定審限屆滿而導致采取一些不必要的操作程序（如撤回申報、立案前實質性審查）的回應。但“停鐘”制度的具體操作仍有待于反壟斷執法機構給予更為明確的實施指引，以便于防止濫用“停鐘”制度過度的延長審查時限。

（七）強化壟斷違法行為的懲處

新《反壟斷法》的修訂大幅度提升了對于壟斷違法行為的處罰力度，以應對當前壟斷執法的形勢：

一是違法實施經營者集中罰款上限向其他壟斷違法行為罰則靠近。對于不具有排除、限制競爭效果的集中，罰款上限從50萬元調整為500萬元；而對于具有或可能具有排除、限制競爭效果的違法經營者集中，則將罰款上限調整為上一年度銷售額的10%，與“達成和實施壟斷協議”和“濫用市場支配地位”的罰款幅度保持一致。

二是達成壟斷協議未實施等行為的罰款倍數提升。對于達成但未實施壟斷協議的經營者，罰款上限50萬元罰款提高至300萬元；針對行業協會的罰款上限從50萬元提高至300萬元；此外，對于達成并實施壟斷協議行為但上一年度沒有銷售額的經營者，也補充規定了最高500萬元的罰款數額。

三是考慮違法情節加倍處罰。區分違法情節，《反壟斷法》進一步規定，“違反本法規定，情節特別嚴重、影響特別惡劣、造成特別嚴重后果的，國務院反壟斷執法機構可以在本法第五十六條、第五十七條、第五十八條、第六十二條規定的罰款數額的二倍以上五倍以下確定具體罰款數額”，將有力震懾經營者，維護市場競爭秩序。

四是建立對于相關經營者責任人員的歸責制度。原《反壟斷法》的法律責任主要針對經營者本身（拒絕配合反壟斷執法機構調查的行為除外）。新《反壟斷法》第五十六條增加了對達成壟斷協議的經營者責任人員的處罰規定，即經營者的法定代表人、主要負責人和直接責任人員對達成壟斷協議負有個人責任的，可以處100萬元以下的罰款。

五是將經營者因違反《反壟斷法》而受到的行政處罰納入信用記錄。新《反壟斷法》規定，經營者因違反本法規定受到行政處罰的，依照國家有關規定記入信用記錄，對嚴重違法失信行為給予信用懲戒，并向社會公示。

六是建立了民事公益訴訟制度。除了原《反壟斷法》第五十條所規定的民事責任以外，新《反壟斷法》進一步規定，經營者實施壟斷行為，損害社會公共利益的，設區的市級以上人民檢察院可以依法向人民法院提起民事公益訴訟。

從2008年8月1日到2022年8月1日，十四年磨一劍，作為經濟憲法的《反壟斷法》在本次修訂之后將正式實施。由于本次修法充分體現了與時俱進的精神，我們相信，新《反壟斷法》在保護市場公平競爭，提高經濟運行效率，激發市場競爭活力方面，必將發揮更加重要的作用。