黨的十八大以來政府財政關于生態保護修復的支出分析

周廣明 施陳敬 鄒朝暉，3

（1.廣東國地規劃科技股份有限公司，廣州 510630；2.廣東國地資源與環境研究院，廣州 510630；3.自然資源部碳中和與國土空間優化重點實驗室，南京 210023）

內容提要：本文梳理了黨的十八大以來政府財政關于生態保護修復支出科目、支出數據，在對支出科目進行分類優化的同時，從支出規模、支出變化、支出結構、中央與地方支出比例、經濟關聯等5個方面對支出情況進行系統分析，得出我國生態保護修復支出規模不斷擴大，結構不斷完善；支出總量較小，比重偏低；支出增長不穩定，波動較大；地方對生態保護修復重視不足等結論。基于上述分析，分別從投入機制、事權財權劃分、統計體系、資金使用績效等方面提出建議，以期對生態保護修復工作有所裨益。

一、引言

2012年11月，黨的十八大從新的歷史起點出發，做出“大力推進生態文明建設”的戰略決策。“生態興則文明興，生態衰則文明衰”，加強生態保護修復對于推進生態文明建設、保障國家生態安全具有重要意義。目前，我國生態文明建設仍處在關鍵期、攻堅期和窗口期，生態保護修復任務十分艱巨。[1]2019年4月，中辦、國辦印發的《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》進一步提出要加大對生態保護修復支持力度。由此可見，我國對于生態保護修復工作的重視程度，穩定而充足的投入是有效推進生態保護修復的重要保障。因此，要改善當前我國生態保護修復狀況，必須正確認識生態保護修復投入范圍，精準核算我國生態保護修復支出情況，為后續國家科學統籌謀劃生態保護修復的支出規模和方向提供數據基礎和決策依據。[2-3]

生態保護修復工作具有明顯的公益性、外部性，受盈利能力低、項目風險多等影響，市場機制存在失靈；加上政府作為公共產品和服務的提供者[4]，政府財政投入是當前推進此項工作最主要的支出方式。然而，在深入推進“統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”機構改革背景下，生態修復內涵理解尚不統一[5]，生態保護修復范圍不明。同時，國際上生態保護修復支出統一核算已成為大勢所趨，一般將其列入環境賬戶或環境保護支出賬戶中統一核算，如聯合國、歐盟等國際組織，加拿大、德國、英國[6-11]等國家，但我國目前仍未建立生態保護修復支出統一核算口徑，生態保護修復支出規模不清。另外，學界關于生態保護修復支出也鮮有研究。本文在全面分析黨的十八大以來政府收支分類科目、政府財政決算表的基礎上，結合生態保護修復內涵，對生態保護修復支出科目進行了全面梳理并分類優化，系統分析了生態保護修復支出規模、支出結構、中央與地方支出情況，相應提出了生態保護修復支出方面對策建議。

二、我國生態保護修復財政支出口徑

當前，生態保護修復支出范圍并無明確規定，在政府收支分類科目中也未單獨列支。通過分析近年生態保護修復領域相關政策文件、2013-2020年中府收支分類科目、政府財政決算表等資料，結合生態保護修復支出的內涵，梳理出政府財政用于生態保護修復的支出主要散落于節能環保支出（211類）、農林水支出（213類）、自然資源海洋氣象等支出（220類）（2020年由“國土資源海洋氣象等支出”修改為“自然資源海洋氣象等支出”）等三大類中。根據上述類別，按照生態保護修復支出的方向及特點，可以主要分為單一資源保護和整體性保護。其中單一資源保護主要是針對某一類自然資源的生態系統，包括土地、海洋、礦產、水、森林、草原、濕地、荒漠等8類；整體性保護則側重于自然資源的整體保護，包括生態空間、農業、生物多樣性及綜合生態保護4類，詳情如表1所示。

表1 政府財政關于生態保護修復支出的具體款項及說明

續表1

續表1

另外，中央關于生態保護修復的支出還包括中央對地方轉移支付中的部分款項。主要包括一般性轉移支付中的重點生態功能區轉移支付，以及重點生態保護修復治理專項資金、海洋生態保護修復、林業草原生態保護恢復資金、農業資源及生態保護補助資金等部分專項轉移支付。

三、生態保護修復支出分析

（一）支出規模分析

2013年-2020年間，全國財政每年在生態保護修復方面的支出金額分別為2139.54億元、2324.58億元、2700.79億元、2873.18億元、3449.59億元、3553.48億元、3636.23億元、3261.68億元，支出均值為2992.38億元。其中，單一資源保護每年的支出金額分別為1404.31億元、1482.43億元、1723.4億元、1921.7 億元、2212.94 億元、2249.53 億元、2067.89億元、1432.11億元，分別占總支出的65.64%、63.77%、63.81%、66.88%、64.15%、63.30%、56.87%、43.91%；整體性保護每年的支出金額分別為735.23億元、842.15億元、977.39億元、951.48億元、1236.65 億元、1303.95 億元、1568.34 億元、1829.57億元，分別占總支出的34.36%、36.23%、36.19%、33.12%、35.85%、36.70%、43.13%、56.09%。由此可知，單一資源保護投入占比除2016年外，其余年份均處于下降趨勢；與之對應的是整體生態保護投入占比愈來愈高，這也符合國家要求對山水林田湖草進行統一保護、統一修復的政策導向。

表2 2013年-2020年全國生態保護修復支出規模 單位：億元

續表2 單位：億元

（二）支出變化分析

2013年-2020年間，國家不斷增加生態保護修復投入資金，生態保護修復規模不斷擴大，由2013年的2139.54億元增長至2020年的3261.68億元。截至2020年底，全國生態保護修復累計支出總額23939.07億元，最高增長額576.41億元。從支出增長率來看，支出規模總體上呈波動式增長，如圖1所示，2013年-2015年，生態保護修復支出增長率穩步上升，2016年增長勢頭有所減緩；2017年增長率達到最高值20.06%；2018年-2019年增長率有較大降幅；2020年出現負增長率，為-10.30%。具體來看，2014年-2020年支出增長率分別為8.65%、16.18%、6.38%、20.06%、3.01%、2.33%、-10.30%，年均增長6.62%。其中，2017年增長率達到最高的20.06%，主要是受國土整治、自然生態保護等方面支出大幅提升的影響；2020年出現-10.30%的負增長率，其主要原因包括土地資源利用與保護、國土整治、土地治理、海洋環境保護與監測等方面支出科目的取消以及自然生態保護等領域支出規模的減少。

圖1 2013年-2020年全國生態保護修復支出規模及增長率

（三）支出結構分析

通過表1可以發現，2013年-2020年間，自然資源生態保護修復支出結構處于動態調整狀態。不僅新增了草原管理、海域和海島保護、自然保護區、國家公園、自然資源利用和保護等支出科目，支出對象也更加綜合，如“退耕還林”修訂為“退耕還林還草”，“林業保護區等管理”修訂為“自然保護區等管理”，“國土資源利用和保護”修訂為“自然資源利用和保護”。

從數據來看，2013年-2019年近7年間，我國生態保護修復領域，森林支出占比一直最高，年均占比30.79%；綜合生態保護支出次之，年均占比25.97%。2018年，黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》以及《深化黨和國家機構改革方案》明確，撤銷國土資源部，組建自然資源部。受機構改革影響，2019年土地支出大幅降低，占比由2018年的24.99%降至16.11%；相應地，2019年綜合生態保護支出占比上升，由2018年的26.72%上升至30.12%，占比結構如圖2所示。隨著機構改革的深入推進及政策導向，2020年土地、礦產方面生態保護修復并入綜合生態保護中的“自然資源保護和利用”科目；綜合生態保護支出占比隨之上升至39.39%；呈現出綜合生態保護支出（39.39%）為主，森林支出（33.73%）次之，農業（14.06%）、水（6.96%）、生態空間（1.56%）、生物多樣性（1.08%）、濕地（1.01%）、海洋（0.88%）、荒漠（0.76%）等各支出類型互為補充的支出結構，系統、整體的生態保護修復支出體系正在形成，2020年支出結構如圖3所示。

圖2 2013年-2020年全國生態保護修復支出結構變化

圖3 2020年全國生態保護修復支出結構

（四）中央與地方支出分析

2013年-2020年間，地方每年關于生態保護修復支出平均約是中央支出的39倍，這也反映出我國生態保護和修復等事項大多都由地方政府負責實施，相應的財政支出由地方政府承擔的自然資源管理現狀。但從表3可以看出，中央關于生態保護修復方面的轉移支付是構成地方支出的重要組成部分。中央關于生態保護修復的實際支出分別是地方支出的2.74倍、3.86倍、1.39倍、1.13倍、0.83倍、0.97倍、0.88倍、1.37倍，年均1.64倍，除 2017年、2018年、2019年中央關于生態保護修復的實際支出稍低于地方支出外，其余年份均高于地方支出；另外，中央轉移支付金額占地方生態保護修復總支出的比例分別為72.52%、78.90%、57.05%、51.65%、43.99%、47.84%、45.51%、56.94%，占比均值 56.8%。據此可知，地方關于生態保護修復的支出規模與中央相比還存在一定差距。

表3 2013年-2020年中央、地方生態保護修復支出情況單位：億元

（五）經濟關聯分析

從圖4可以看出，2013年-2020年間全國生態保護修復支出占全國GDP的比例分別為0.36%、0.37%、0.39%、0.39%、0.42%、0.39%、0.37%、0.32%，占全國財政支出的比例分別為1.53%、1.53%、1.54%、1.53%、1.70%、1.61%、1.52%、1.33%，占比均值分別為0.38%、1.54%，遠低于國家財政其他公共領域支出比例。且自2017年以來，全國生態保護修復支出占全國GDP、全國財政支出的比例均呈現出下降趨勢。可見，生態保護修復工作有待進一步加強，政府財政有關支出有待進一步提高。

圖4 2013年-2020年生態保護修復支出占GDP、全國財政支出比重情況

四、結論與建議

（一）主要結論

1.支出規模不斷擴大，結構日趨完善。支出規模方面，根據上文數據分析可知，2013-2019年，我國關于生態保護修復的投入大致呈上升趨勢，2017年支出增長率最高，達到20.06%，年均增長率6.62%；2019年支出規模達到最大，為3636.23億元，與2013年的支出規模相比，增加了近1497億元。支出結構方面，支出類型更加豐富，增加了對草原管理、海域和海島保護、自然保護地等支出科目。支出方向更加注重自然資源的整體生態保護修復，由最初的森林、土地、綜合生態保護“三足鼎立”逐步轉變為以綜合生態保護支出為主，森林支出次之，其他支出類型相互補充的較為系統完善的生態保護修復支出體系。

2.支出總量較小，比重偏低。2013年-2020年間，雖然全國關于財政生態保護修復支出資金連年增加，但支出規模仍處于較低狀態。一方面，生態保護修復支出占全國財政支出的比例不高，占比均值僅為1.54%，與國家財政其他公共領域支出相比處于倒數；且占比波動較大，自2017年起處于下降趨勢。另一方面，生態保護修復支出占全國GDP比例雖然變化較小，介于0.32%-0.37%之間，但占比均值僅為0.34%，且2017年以來還呈現出小幅下降的趨勢。可見，我國對自然資源資產保護和修復的投入力度尚顯不足。

3.支出增長不穩定，波動較大。2013年-2020年間我國生態保護修復支出增長率呈波動態勢，其主要原因是：隨著黨的十八大生態文明建設戰略的提出，各地開始加大對生態保護修復的支持力度；2016年熱度有所下降，增長勢頭也隨之減緩；2017年受中央環境保護督察試點實現全覆蓋、中央就祁連山國家級自然保護區生態環境問題進行嚴肅問責等事件的影響，生態保護修復受到各地政府重視，生態保護修復支出大幅上升，隨后重視程度有所下降，故2018年、2019年支出增長率有較大回落，甚至在2020年更是出現負增長。可見，我國關于生態保護修復支出尚未形成穩定的增長機制，在一定機制上依然帶有一定的應急導向，受國家政策大環境的影響嚴重，尚未從根本上受到高度重視。

4.地方對生態保護修復重視不足。中央對地方關于生態保護修復的轉移支付金額是構成地方支出的重要部分。2013年以來，轉移支付金額在地方生態保護修復總支出的占比均值為56.8%，除2017年、2018年、2019年占比介于40%-50%之間外，其余年份占比均高于50%，2013年、2014年占比甚至達到70%以上。除此之外，地方的支出規模也呈現出不穩定的狀態，2013年以來，地方實際支出增加額分別為-95.25億元、650.29億元、221.12億元、537.31億元、-83.23億元、125.92億元、-552.77億元，僅7年中就有3年增加額為負值。地方的實際支出情況說明地方在生態保護修復方面與中央相比還存在一定差距，主要是受縱向上中央與地方生態保護修復事權劃分不清、橫向上跨行政區的生態修復治理責任不明以及地方財力不足等制約。

（二）對策建議

為加強自然資源生態保護修復，提高生態保護修復財政支出效果，本文針對生態保護修復財政支出存在的問題提出以下建議。

1.建立穩定投入機制，擴大支出規模。由于我國生態保護修復歷史欠賬多、問題積累多、現實矛盾多、治理難度大，加上自然資源的公共屬性，這就要求各級政府必須高度重視自然資源生態問題，建立穩定的支出增長機制，持續加大支持力度。一方面，改革開放以來，我國財政收入的連年增長、經濟實力的持續增強為加強生態保護修復提供了堅實的財力支撐，國家財政要繼續加大政府關于生態保護修復的投入力度，把生態保護修復支出作為政府財政支出的重點支出項目，建立穩定的資金投入增長機制。另一方面，拓寬融資渠道，鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復項目。按照誰修復、誰受益原則，制定優惠的財政、稅收和金融支持政策，安排產權使用、資源利用等激勵機制，設立多種參與模式，探索靈活高效的參與程序，激發社會資本對生態保護修復的投資潛力。

2.劃清自然資源生態保護修復事權和支出責任。自然資源生態保護修復的職責事關各級政府，要按照權責利對等的原則，明確各級政府相關事權和支出責任。一是根據公共財政的基本要求，按照受益性原則確定各項生態保護修復支出的受益對象和受益覆蓋范圍，進而確定該事權的隸屬層級。以國家為整體，受益對象為全民的事權，應屬中央職責，如生態保護修復重大工程、重要生態系統等。而受益對象具有可分割性、受益范圍僅限于地方的事權，則劃歸為地方政府職責，如地方性的自然資源管理事務等。二是對于跨區域的生態保護修復事權，地方政府應當打破現有的行政區劃界線，加強協商溝通，整合區域內各種資源，構建權責清晰、區際平衡、財力協調的權責關系，形成事權、財權、責任相適應的橫向生態保護修復制度。如新安江流域橫向生態補償試點為我國的流域環境治理機制創新提供了有益的嘗試，積累了寶貴經驗。[14]三是加強中央對地方的轉移支付力度。由于生態保護修復建設的重點區域多為老、少、邊、窮地區，因此應綜合考慮當地自然資源狀況、生態破損程度、財力情況等因素，在中央統籌的條件下加大對地方財政的支持力度。

3.提高生態保護修復資金使用績效。財政支出的績效對提高生態保護修復效果具有決定性意義。一是加強資金使用規章制度建設。明確資金使用的對象、程序、方法、資金使用部門的責任和分工，全方位監控資金使用情況。二是建立基于資金使用績效的考核和再分配激勵機制。優化績效評價指標和評價方法，強化項目實施運營的效果評價，并將評價結果作為財政轉移支付和返還的主要依據。三是增加監督考核途徑。除審計等部門的內部監督考核外，要充分發揮社會、媒體等外部監督考核作用，切實做到花錢必問效、無效必問責。

4.構建生態保護修復統計體系。目前，我國缺乏對生態保護修復支出的統一安排，未有統一的標準，導致難以準確測算出中央與地方關于生態保護修復的支出規模，難以明確各級政府的支出比例和支出方向，難以評估生態保護修復力度是否足夠。因此，應盡快建立健全科學、精確的生態保護修復統計制度。清晰界定自然資源生態保護修復的支出內涵，明確政府財政關于生態保護修復的支出口徑。參照環境保護支出從嵌入在其他政府收支科目中統一為“節能環保支出”單獨列支的方式，整合財政、自然資源、水利、農業農村、林業和草原等部門關于生態保護修復的支出款項，設置生態保護修復支出統計科目，構建起內涵明確、統計清晰的支出核算體系。