基于公眾參與地理信息系統平臺的“15 min 社區生活圈”規劃研究

徐景佳（楊浦區規劃和自然資源局，上海 200090）

上海 2035 總體規劃提出要營造“15 分鐘社區生活圈”。在半徑約 1 km、行程 15 min 內，滿足基本生活所需，居民公平、有序、充分地參與到社區建設中，在擁有更美好社區家園的同時，也擁有更多的獲得感、幸福感和安全感。當前公眾對于城市公共空間規劃與設計的參與興致不高、參與不深、甚至不知道如何參與。因此，本文通過拋磚引玉，簡要分析當前公眾參與現狀，嘗試基于公眾參與地理信息系統（Public Participatory Geographic Information System，PPGIS）讓居民以新的方式且更加充分的參與到社區建設，以期對社區生活圈擴大公眾參與，培育并激發社區居民自治能力提供相關建議和參考。

1 PPGIS 技術

公眾參與地理信息系統誕生于 1996 年國家地理信息與分析中心（NCGIA）會議上 。GIS 技術自 20 世紀 60年代出現以來便發展迅速，一些學者和專家試圖將其應用于規劃決策，但是結果并不盡如人意。GIS 技術設計之初強調是定量分析，追求不必要的精確，而弱化了公眾的訴求，這點與公眾參與的理念是背道而馳的。對 GIS技術的過度依賴和應用，導致回歸經驗主義和實證主義時代，帶有反民主的傾向，因此飽受詬病，引發學者對GIS 技術的本質及其社會價值的思考。上世紀末，各方開展了 GIS 技術促進“參與式規劃”的研究，擴大了其在規劃中的應用范圍，這是 PPGIS 技術出現的直接原因。在 Covid-19 大流行期間，無法組織面對面采訪等社區活動，大多數歐洲國家都使用基于 PPGIS 的公眾參與平臺來收集用戶數據。

2 基于 PPGIS 15 min 社區生活圈規劃

2.1 建設目標

建立易于使用且體驗友好的基于 PPGIS 的社區規劃調查工具，讓更多的居民參與到社區規劃，為專業規劃人員提供更加精確和多樣化的數據，讓規劃人員接觸到更多的受訪者，以支持規劃決策。同時，政府職能部門在收儲零星地塊時也可參考民眾的意見。

2.2 平臺架構

PPGIS 平臺由以下四部分組成：用戶對象、交互端、服務器端和數據端。用戶對象是 PPGIS 平臺研究的基礎，主要是規劃設計人員、技術平臺人員、政府管理部門和公眾用戶的四類用戶；交互端是 PPGIS 平臺的信息交互窗口；服務器端由網絡平臺和地圖地理數據組成；數據終端承載平臺相關數據的采集、分析、反饋等需求。

2.3 數據庫設計

2.3.1 數據庫建設目標

通過對現有各類土地數據的整合分析和研判，建立集中管理、安全規范、全面共享、綜合服務的大數據中心數據庫，在規劃及土地管理等業務領域發揮重要作用充分發揮。結合本項目的功能設定，在數據層面要實現整合各類數據到數據中心數據庫，并建立統一的數據更新機制及標準，實現日常業務數據的動態更新，深化土地儲備數據的關聯比對和協同共享，消除信息孤島，支撐儲備、規劃的信息化應用，提高城市管理的快速反應能力。

2.3.2 數據庫建設內容

基礎地理數據服務內容如表 1 所示。

表1 基礎地理數據服務

地利用相關數據內容如表 2 所示。

表2 土地利用相關數據

社區規劃相關數據內容如表 3 所示。

表3 社區規劃相關數據

2.4 應用系統設計

2.4.1 系統設計原則

PPGIS 建設時要遵循如下原則。

（1）先進性和實用性。在保證實用性和可靠性的前提下，堅持從實際出發，為用戶著想，盡量采用先進的技術和系統架構。以用戶的實際需求作為系統建立及設計的出發點和歸宿，實現先進性和實用性統一和結合。

（2）穩定性和可靠性。衡量系統質量高低是穩定性指標、判斷系統穩定與否是可靠性指標，因此，無論硬件部署還是軟件配置中，考慮系統的穩定和可靠是開發人員的首要任務，平臺持續運行、故障自動修復和系統更新升級則是開發人員的重要著力點。堅持使用成熟的產品，嚴格進行測試和管理，確保應用系統穩定運行。

（3）系統安全性。不穩定的設計將會降低整體的安全性和可靠性。系統對外開放的服務在安全性上要求將會更加嚴格，因此系統的安全是保障系統能否平穩正常的關鍵。

（4）系統開放性。采用面向對象的支撐平臺和運行、開發平臺，提高了軟件的可維護性、可繼承性和可擴展性。遵循當前開放的國際標準，并提供一個開放的接口，有利于系統未來的功能擴展。

（5）易用性和可維護性。系統的易用性主要體現在系統的界面上。考慮到政府部門用戶和普通大眾用戶的知識結構，操作能力大相徑庭。因此，在應用的界面設計中盡量考慮各種用戶的使用習慣，盡可能簡化操作步驟，提高系統的易用性。可維護性方面的保證可以大大的減少企業對系統的維護成本，應該盡量考慮到系統更新的代價，設計出維護代價最小的方案。

（6）安全性。系統安全是不可逾越的底線，必須采取最嚴格的安全措施，建立多級的安全機制，確保系統運行的安全穩定。

2.4.2 功能模塊設計

功能模塊設計如圖 1 所示。

圖1 PPGIS 功能模塊設計

2.4.3 地圖管理

（1）地圖瀏覽。提供簡明易懂的數據瀏覽操作功能，包括放大縮小、地圖漫游、數據刷新、上一視圖、下一視圖、全景顯示、比例顯示等。

（2）圖層管理。公眾切換自己感興趣的圖層，包括土地利用規劃數據、土地歷史信息數據、建設項目用地數據、土地儲備數據、土地開發整理數據、土地供應管理數據。

（3）地塊查詢。查詢距離點擊點最近的單個地物的信息，包括土地利用現狀信息、土地利用總體規劃信息、政務公開信息、土地儲備信息。

（4）圖形測量。系統可以利用空間數據庫中的數據，自動計算出某個區域或具有幾何特征的單個元素的幾何信息，并可測量任意折線的長度。面積測量，用戶可自定義封閉圖形進行面積測量。可以利用地圖的測量功能畫出被測地物的輪廓，快速的測算出精確面積。長度測量，用戶可以通過連續的點擊，形成多段的折線，并測出每段折線的長度和折線的總長度。捕捉地物測量。地物的捕捉測量通過選擇圖層，點擊地圖，系統進行地物篩選后，精確測量地物的長度和面積，減少了用戶描繪地圖輪廓的工作。

2.4.4 用戶管理

支持用戶線上維護年齡、職業、居住地、居住時間等，專業用戶支持認證設計團隊、開發建設方、專家顧問以及公益組織等，并可形成針對每位用戶的用戶畫像，針對不同特征的推送對應的問卷，并設置對應的權重。

2.4.5 公眾參與

（1）前期調查。在城市設計項目開始時，需要從多個利益相關者那里收集與城市設計相關的數據，包括政府部門或開發商等甲方代表，項目負責人、設計師、技術顧問等乙方代表，居民、社會團體等第三方代表，幫助引入問題，聽取各方訴求。公眾可通過 PPGIS 系統參與視覺調查問卷或地圖調查問卷。視覺調查問卷：為了能讓各年齡段的社區居民更加深入的參與到社區生活圈中，平臺將以視覺問卷的方式提升居民參與率，避免采用純文本等枯燥的問卷；地圖問卷：通過創建基于地圖的問卷，收集基于地圖的高質量調查數據，居民可以疊加自己關心的地圖。

（2）中期研究。中期研究中，可借助空間布局模擬等手段，邀請多方利益主體，共同展開頭腦風暴，對未來愿景進行設想。也可通過虛擬現實等途徑，向相關利益主體分享基于發展方向的多種可能及多種方案，以尋求最佳方案。空間布局模擬參與：基于地圖的模擬布局決策，可以試點讓居民們共同決定如何使用資源，使居民真正參與到規劃決策中，這些決策將反應公民的真正意見；多方案投票：通過虛擬現實等方式展示發展方向或方案，并推送相關當地居民、政府機構、開發建設放、公益組織等相關利益主體，由各利益主體進行投票，投票結果結合權重系數，計算得出各方案最終得分。對居民的問題給予反饋，并不斷優化方案。

（3）后期決策。評審反饋：可通過云直播反饋評審意見，云直播是指通過使用云+端一體化直播方案，支持跨PC、IOS、Android、Web平臺快速介入，通多終端采集SDK和播放SDK。在后期決策時期，通過直播的方式像居民發布設計成果，接受社會監督、獲取公眾評價；問卷表決：公眾通過借助虛擬現實等方式體驗設計方案的真實觀感，由相關利益主體通過問卷表決方式挑選推薦方案，確定公眾最滿意的方案；方案發布：最終將通過 PPGIS 平臺向社會發布設計成果并進行方案公示，并推送相關利益主體獲取意見反饋，并持續接受社會監督，獲取公眾評價，由公眾監督、評估實施成效。

（4）規劃實施與監督。規劃和實施階段是最重要，也是最容易有問題的階段。傳統的公眾參與規劃往往在規劃方案確定后終止。根據有關規定，公眾有權了解規劃內容并參與實施。主管部門可根據實際情況，完善更新規劃，公布最新成果，使土地資源得到合理利用，環境污染得到有效控制，確保土地可持續發展。

2.4.6 通知提醒

公眾可于 PPGIS 平臺設置關注區域，針對關注點附近的公示信息（包括規劃公式、協議出讓公示、其他公示）以及政務公開信息（包括建設提案、行政審批許可、工程建設項目、征地信息等），如有更新，將及時推送，并支持收集公眾針對公示以及政務公開信息的意見反饋。

3 PPGIS 在 15 min 社區生活圈規劃的優勢

3.1 接觸廣泛人群的能力

數字工具提供了一種擴大參與的方法。有證據表明，與傳統方法相比，數字工具吸引了不同的參與者，因此它們應該補充而不是取代這些方法。如果這些工具是有效的，它們可以將群眾的聲音轉化為規劃過程的智慧和證據的來源。為了成功地做到這一點，這些工具應該支持意見的多樣性，保持參與者不受他人影響的獨立性，允許參與者利用他們的個人和當地知識，并提供一種將個人意見匯總成集體決策的方法。

鑒于 PPGIS 使用數字技術，可能會出現數字鴻溝問題并將無法訪問或使用基于網絡的技術的參與者排除在外。還有其他潛在的可訪問性問題，例如語言或視覺能力。因此PPGIS 平臺可以進行調整，使其更容易被更廣泛的受眾訪問，例如老年人或非主流語言的使用者。PPGIS 平臺中的調查還可以包含分支問題，根據參與者的回答動態調整調查，將同一調查中的問題定制到不同的群體。

3.2 生成不同類型的數據

PPGIS 允許收集各種數據：定性和定量、基于地圖和傳統調查、科學和基于評論的數據。區別于傳統的調查，PPGIS 最大的好處是可以獲得更多基于地點的數據，并支持根據大數據分析計算用戶權重，提升數據質量以及可用性。

3.3 滿足由下而上的社區居民的內在發展訴求

目前，為推動人民城市人民建的新時代理念，社區參與式更新逐步成為各方主體的共識，堅持以人民需求為導向，將城市更新和發展的建議權下放到社區。我國城市更新的未來發展趨勢將是多方合作參與，兼顧由下而上的社區居民的內在需求，在政府、市場和第三方組織的協同努力下，將充分發揮社區主觀能動性，平衡各方利益的深層問題得以解決，有效提升居民對社區的認同感和滿意度。此外，要在立項、編制規劃和項目實施的過程中提高公眾參與度，打破民眾象征性參與規劃公示的常規，職能部門建立規劃前、中和后的公眾全過程參與機制，改變“規劃墻上掛掛”的舊貌。民眾參與規劃全過程，則政府可以在規劃引領和強化民眾參與規劃思維的要求下，土地儲備的實施和管理將更加精細化，對“大土地”挖掘更多潛能，更加聚焦民眾關心的民生項目和重點基礎設施的研究和土地儲備。以“知民情、解民憂、聚民智、聽民意”為導向，市場城市監視與人的全面發展的雙贏 。

4 結 語

期望通過建設基于 PPGIS 公眾參與平臺，通過建設視覺問卷、地圖問卷、模擬布局游戲、直播平臺、監督舉報平臺，讓居民公平、有序、充分地參與到社區建設中。為了能更好的覆蓋更多的用戶，獲取公眾更真實的回答，問卷的創建也是極為重要，區別傳統問卷，本文強調使用視覺或地圖調查問卷，以盡可能少的文字讓公眾更直觀的思考，并支持以音頻和視頻的方式反饋建議，而并不總是使用書面的文字，也讓問卷更加充滿趣味性。