祿勸縣公益林管護中存在的問題及對策

柴啟洪，劉 萍

（祿勸彝族苗族自治縣林業和草原局，云南昆明 651500）

0 引言

生態公益林是我縣主要的生態屏障之一，是森林生態系統中天然林保護的補充和完善，對經濟社會發展發揮了較大作用。同時隨著經濟的快速發展，生態公益林不同程度的遭到破壞。在保護自然資源和合理利用資源的雙贏的前提下，管護好生態公益林面臨更高要求和挑戰，提高全民對生態公益林的保護意識，加強對保護生態環境的重視，才能及時發現、應對生態公益林管護中出現的問題，才能不斷改善生態環境，更有效促進當地經濟可持續發展。

1 祿勸縣公益林管護現狀

1.1 公益林管護面積

根據公益林區劃成果，祿勸縣公益林面積達293.37萬畝，其中國家級公益林134.08 畝（集體和個人129.59萬畝，國有面積4.49 萬畝），省級公益林151.43 萬畝（集體和個人143.2275 萬畝，國有面積8.2025 萬畝）。市級公益林7.86 萬畝（集體和個人7.49 萬畝，國有面積0.37萬畝）。祿勸縣公益林現狀如圖1 所示。

圖1 祿勸縣公益林現狀

1.2 公益林管護

祿勸縣當前公益林管護的方式是通過護林員進行巡山護林。林草局、森林公安、林業站主要對護護林員反映的問題進行調查處罰，從而達到對公益林的有效保護。護林員能及時制止和快速及時反應各中破壞公益林的行為，是管護好公益林森林資源的關鍵。全縣現有森林管護人員880 人（公益林護林員440 人、天保護林員440 人）。護林員由鄉（鎮街道）招聘、站管、村用，林業局備案核發工資。公益林管護補助由財政直接發放到護林員個人賬戶。由于補償費和管護費偏低，林權所有者對公益林管護意識薄弱，再加上護林員履職的積極性不足，導致近年來破壞公益林的違法現象時有發生[1]。

1.3 林權所有者林生態效益補償兌付及管護

全縣生態效益補償兌付是由各鄉（鎮、街道）林業站公益林區劃及涉及農戶資料進行公示，公示期不少于7d，并要求各村小組村民到村委會核實，公示結束無異議后，提供公益林補償資金農戶信息表和公示依據（照片）報財政所，報送農戶信息表的基礎信息必須與財政所農補系統上最新的基礎信息一致，并配合財政所做好農補系統數據錄入工作，財政所做好農戶信息核實及補償資金分配核實工作，確保數據準確無誤后，由財政所報縣財政局，縣財政局把數據傳到農村信用社通過“一折通”兌付到林權所有者。林權所有者對公益林管護幾乎無任何管護行為和措施。

2 祿勸縣公益林管護方面存在的主要問題

隨著國家對公益林建設的重視度越來越高，公益林從區劃、補償資金、管護資金等方面的制度得以完善，公益林補償及管護工作已逐步走向常態化和規范化。但隨著社會經濟的快速發展，人們對生態環境的要求也越來越高，國家也越來越重視生態環境建設，同時對公益林管護也提出了更高要求。公益林管護政策性較強，管護點多、面廣，加之各種破壞公益的違法行為仍時有發生，公益林管護面臨形勢十分嚴峻，只有及時有效解決公益管護中存在問題，才能更有效保護生態公益林森林資源安全[2]。

（1）公益林補償低，受益群眾參與公益林管護積極性有待提升。

盡管現行公益林補償費已從最初的4.5 元/畝提高到10 元/畝，但公益林補償標準仍相對偏低。伴隨我國經濟水平的提升，群眾平均經濟收入提高，公益林補償費在群眾經濟收入中的比重不高，導致群眾在公益林管護中的參與度不足，積極性有待進一步提升。目前，公益林管護工作多由政府、林業部分及護林員開展，進一步提高群眾在公益林管護中的參與性及工作積極性，是提升公益林管護質量的關鍵。

（2）公益林護林員文化水平有待提升、年齡普遍偏大、工資補助低，公益林管護質量不佳。

祿勸縣公益林管護工作主要由護林員具體開展，全縣共有880 名護林員，從文化水平看，高中及以上文化學歷的25 人，初中文化學歷325 人，初中以下學歷480 人，整體文化水平偏低。從年齡層次來看，50 歲以上的255 人，40 歲以上265 人，30 歲以上280 人，30 歲以下80 人，整體年齡普遍偏大。全縣公益林管護面積293.37 萬畝。公益林護林員每月工資偏低，且要求每月巡山不少于22d，工作強度大。導致大部分護林員的工作積極性不足，缺少責任意識。再加上祿勸縣公益林護林員文化水平偏低、年齡普遍偏大，公益林護林員管護工作落實不力，管護不到位情況時有發生，造成部分公益林區違法行為無法及時發現并制止，公益林管護質量不佳。

（3）對護林員的監管機制有待完善。

根據省、市護林員管理辦法，護林員招聘實行鄉聘、村用、站管、林草局備案及監管。護林員在公益林管護工作中發揮著不可或缺的重要作用。護林員日常工作中不僅要進行有效的公益林管護工作，還要做好公益林撫育、造林、森林防火以及林業技術服務和林業調查工作。護林員工作中，需要建立完善的監督機制，以確保各項工作的有序進行。目前，護林員主要是林業站在進行管理，林業站雖然制定相應的考核和管理辦法，但在實際管理中，主要通過電話和會議匯報工作情況，對于護林員監督管理的機制尚不完善，存在部分工作欠佳之處。另外，在護林員巡山工作監管方面尚缺乏實際的檢查和考核，護林員巡山工作質量有待提高。另外，護林員工資相對較低，招聘及人才留用相對困難。公益林管護隊伍護林員不足，從而給公益林管護工作造成嚴重影響。

（4）隨著經濟建設的快速發展，可能會產生涉公益林的違法行為。

隨著經濟建設的快速發展，在各種經濟利益的趨勢下，毀林開荒、濫伐林木、擅自改變林地用、法采挖運輸野生樹木等破壞公益林的違法行情況時有發生，公益林森林資源保護工作十分嚴峻。2018—2019 年發生公益林的違法行累35 件，其中：濫伐林木7 件，毀林開荒6 件，擅自改變林地用途案件20 件；非法采挖運輸野生樹木案件2 件。同時年違法圖版居高不下，2018 年513 個，2019 年617 個。森林火災面積也在不斷增加，2018 年森林火災5 起，過火面積達172 畝。2019 年森林火災21 起，過火面積達324 畝。

3 提高生態公益林管護質量的措施

生態公益林是以生態效益和社會效益為目的，可以改善生態環境，促進生態平衡及社會的可持續發展。隨著經濟社會的發展，給公益林管護提出更高要求，結合祿勸公益林管理實際，提出如下生態公益林管護質量的措施。

3.1 加強宣傳，提高全民參與生態公益林管護的意識

自2009 年實施公益林建設以來，公益林養護政策經多次修編，公益林生態補償費每年都按區劃成果兌現農戶，公益管護主要是護林員承當。大部分群眾對公益林養護相關政策和地塊情況了解不夠清晰，在公益林管護工作中缺乏積極參與意識，養護及執法部門也未能有效制止各類破壞公益林的違法違規行為。因此，林業局要下大力氣做好公益林保護意識，使周邊群眾深刻認識到公益林對于自然資源保護和對國家、地方的重要意義，要認識到公益林是生態的保障林、是國有財產，公益林管護是全社會的事，只有加強宣傳，做到政策宣傳“家喻戶曉”，標語村村上墻，讓林地所有者和受益者充分了解公益林的重要性和國家的相關政策，使護林員及廣大群眾都認識到保護公益林、防范和舉報破壞森林資源是自身光榮的使命和責任，愛我森林也是愛我家鄉重要的一個組成部分，爭取廣大群眾和社會各界人士積極參與到公益林的管護和建設中。

3.2 完善護林員管理制度，確保護林員履職到位

巡山護林工作是護林員日常工作中的重中之重。護林員在巡山中應及時發現護林問題及破壞公益林的行為，及時制止并快速反饋，這是管護好公益林及森林資源的關鍵，加強對護林員的管理非常重要。只有不斷完善護林員管理制度，將護林員管理納入年度工作考核，認真執行護林員管理辦法，規范日常管理，才能避免護林員出現在職不履職、履職不到位等現象發生。護林員管理制度必須明確規定定時、定點、定量的護林原則，不斷完善護林監管措施和力度，在護林重點地點實施護林員動態監管措施，鄉林業站要切實履行護林員考核制度，將考核落到實處，避免形式主義，以發揮監督考核的實際作用。縣林業和草原要加強對全縣護林員工作的檢查和監督，結合全縣公益林管護實際，不斷加強管護體系建設的同時做好對林業站和護林員進行檢查督促，建立護林流動監管崗位，在縣內各區域內不定期開展流動檢查，一旦發現脫崗、漏崗、吃空餉等問題及時處理，確保護林員履職到位，公益林管護取得實效。

3.3 強化隊伍建設，不斷提高護林員業務能力

首先是合理優化護林員人員結構，對年齡較大、文化水平較低、業務能力不強人員進行逐步清退，鼓勵、吸收年富力強、文化程度高的人員聘用到護林隊伍中來。其次，在加快護林員更新速度的同時，要做好護林員聘用和業務技術培訓，確保全縣每年組織一次以護林員職責、職業道德、林業基礎知識、林政管理、病蟲害監測、森林防火等知識的培訓學習，并在日常工作中不定期配合流動檢查進行業務知識抽測，尤其是考察面對護林異常情況的分析及應急事件的處理程序及方法上，防范于未然，要將強化護林員日常管護和應急事件處理兩方面業務能力放在同等重要的位置上。只有不斷提高護林員的管護水平和業務能力，才能讓護林員更好的履行好自己的職責。

3.4 不斷爭取提高生態效益補償經費是公益林得到有效保護的根本保障

生態公益林屬于典型的公共資源之一，森林生態效益是無形的，不能儲藏和運輸，不像商品有價格，其經營者付出沒有得到相應的受益，公益林的生態效益補償經費主要由國家財力情況確定。不斷爭取提高公益林所有者生態補償費和管護費是公益管護得到有效保護的根本保障。公益林所有者獲得生態補償費越高，履行管護責任積極性也就越高。同時不斷提高管護費確保護林員得到適合工作量的管護報酬，護林員才能用心安心盡心做好護林工作。同時，要根據情況采取適當的激勵手段，對于在公益林養護過程中做出突出貢獻或者阻止重大危險事件的突出事跡，要給予重點獎勵。同時，對于公益林養護效果一貫表現突出的，也要給予適當獎勵，以提高護林員護林積極性。

3.5 加強執法部門協調，加大對公益林違法行為的打擊力度

林業站、森林公安、林政稽查、林政資源管理是全縣保護森林資源處罰各類違反森林法規的執法部門，嚴厲執法是確保全縣森林資源安全最有效手段。加強執法部門協調，加大對公益林違法行為的打擊力度是確保公益林長治久安的關鍵。同時，將護林員常規護林巡林與執法部門監管形成密不透風的監管網，形成民間日常管理與行政執法專項執法相結合的公益林管護體系。此外，為應對公益林中常見的森林火災災害，執法部門需要繼續加大管護頻率與查處力度，面對可能出現的妨礙公益林健康發展的情況予以及時協調處理，只有及時查處嚴厲打擊各種破壞公益林的違法行為，公益林才能得到長效保護。

4 結語

公益林屬于重要的生態資源，通過公益林管護可保持生物的多樣性，實現對氣候變化的改善以及對生態環境的保護。伴隨國家對于生態環境保護的逐漸重視，生態公益林建設也進一步加強。但在生態公益林管護工作中尚存些許不足。針對公益林管護問題，只要通過采取不斷增加投入、增強全民參與保護公益林意識、嚴格護林員履職、及時查處公益林違法案件等措施，以達到公益林的有效保護效果。