賈康：以改革力釋放高質量發展活力

張明麗

賈康。圖/中新

改革開放40年來，中國在開拓創新中探索了自己的經濟發展道路。

如果說過去40年改革開放是由點及面逐步鋪開的改革，之后中國改革面臨的問題將更加艱巨，改革觸及的問題已經由淺層次轉入深層次。“改革進入了深水區”。

華夏新供給經濟學研究院創始院長、中國財政科學研究院研究員賈康告訴《財經》記者，如果將中國過去40年的改革歷程做一個簡單的回顧，我們會發現，中國過去的改革開始于“摸著石頭過河”，從基層、局部始，上升到宏觀層面，尋求突破口。現在我們已經告別了簡單通過尋找突破口進行改革的階段，以后再談改革，必須有系統化的“一攬子”思維。

賈康在其新書《中國改革真命題：邁向高質量發展》中提出，如果援引過去的改革經驗，越是經濟困難時期越可能逼出破釜沉舟的改革舉措，我們寄希望于中國再出現新一輪改革力，從而釋放發展的潛力和高質量躍升的活力。

當前中國改革面臨怎樣的形勢？下一步改革開放在制定政策時需要考慮哪些因素？就以上問題，賈康接受了《財經》記者專訪。

中國改革走向縱深

《財經》：為什么當前重提改革非常重要？

賈康：中國經過幾十年的改革，剩下的都是難啃的硬骨頭，改革進入攻堅期和深水區。黨的十八屆三中全會指出，要敢于啃硬骨頭、敢于涉險灘，以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬。

2017年黨的十九大提出，中國經濟已經由高速增長階段轉向高質量發展階段。中央提出新發展理念，并強調，貫徹新發展理念是關系中國發展全局的一場深刻變革，要以高質量發展推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革。

《財經》：您強調改革進入了深水區，如果說過去40年改革開放是由點及面逐步鋪開的改革，今后我們的改革應該率先從哪些領域開啟？

賈康：如果將中國過去40年的改革歷程做一個簡單回顧，我們會發現：過去中國的改革開始于“摸著石頭過河”式的改革，從基層、局部開始，上升到宏觀層面的舉措，以點帶面尋求突破口。

基層和局部有三個概念：農村、企業、先行先試的城市。中國最典型的改革案例，是從農村開始的家庭聯產承包責任制，“分田到戶”使農村生產力空前解放，隨之中國只用幾年的時間就基本解決了糧食問題和“溫飽”問題。

從企業層面來看，20世紀80年代，對國企的分配制度改革經歷了“企業基金—利潤留成—利改稅—承包責任制—稅利分流—恢復資產收益上繳”的變化過程。80年代我們已強調要讓企業成為相對獨立的商品生產經營者，要讓它們活起來，后來強調的則是簡政放權給企業松綁，如何形成規范化、可持續的制度安排。

城市改革開始于一種“撞擊反射”式的改革舉措，最典型的就是在深圳以特區方式率先啟動的局部改革和在沿海以“開放城市”之名開啟的局部改革，在特定城市取得一定改革經驗后，再按照梯度推移方式，將改革觀念與經驗從沿海推移到中西部。在這個過程中也出現了“反梯度推移”，比如鄂爾多斯在80年代就有了“兩頭在外、三來一補”的對接國際市場的模式，通過利用原材料優勢發展羊絨的輕紡加工完成原始積累后，又發展了重化工產業。

微觀層面的改革逐步鋪開之后，宏觀層面改革也特別強調尋求突破口。因為中國的改革無法從一開始就有全面的設計藍圖，只能在探索開拓中尋找突破口。決策層的理性判斷使中國的改革明顯區別于俄羅斯那樣一夜之間取消指令性計劃，中國是以財政分配領域作為由上向下分權的突破口，進而松動傳統體制，這就是20世紀80年代開始的“地方包干分灶吃飯”，也就是中央向地方下放財權，在探索中形成了不同類別的地方財政包干制度，隨之各地在計劃、投資、人事、金融、物資流通等方面的制度都有所松動。財政向下分權后，地方政府的權力擴大，積極性大幅提高，并開始有商品價格實行的雙軌制。原本條塊分割的格局，是從條條為主演變成塊塊為主，也帶來了諸如地方保護和市場封鎖、重復建設等新問題。這個階段并未改變行政隸屬關系控制企業的弊病，“放權讓利”走到“山窮水盡”，企業卻仍然不能真正“活起來”。所以，宏觀層面如何推出協同配套的改革，就成了20世紀80年代中后期反復探討的問題，最后是鄧小平南方談話后，確定了中國走社會主義市場經濟的目標模式，這也就決定了整個中國的改革，必須對接以經濟手段為主的宏觀間接調控體系建設。

接著于1994年，中國進行了具有里程碑意義的分稅制改革。我們現在對分稅制改革貢獻的總結其實不夠：首先應強調，統一市場中的分稅制，使各級政府與企業的關系，開始進入了一個對各類企業“不問經濟性質、不看隸屬關系、不講大小、不談行政級別，一律依法納稅、公平競爭”的新境界，所有的企業依法該交國稅交國稅，該交地方稅交地方稅，稅后部分由企業根據產權規范和政策環境進行自主分配。分稅制使企業站在了公平競爭的“同一條起跑線”之上，同時，分稅制也讓中央和地方從反復探索“如何劃分財力”的財政分配“體制周期”模式中跳脫出來，開始形成穩定而陽光化、規范化的中央地方財力分配制度。

1994年之后，帕累托式的改革基本沒有了，現在談改革，任何變動都會觸動既得利益，要解決“沖破利益固化藩籬”的問題。

如果說改革進入縱深領域，政府與市場主體關系這個核心問題處理上的一大要點，是政府要按照負面清單讓企業在市場競爭、創業創新中充分擴展其活動的舞臺，而政府自己則要按照正面清單和責任清單來行使公共權力賦予的職責。政府如何深化改革“自我革命”，是改革縱深的艱巨任務之一。

另一塊“硬骨頭”是中國直接稅的改革如何推進。中央早就說要逐漸提高直接稅的比重。一個重要的直接稅就是財產稅概念下的房地產稅。以房產稅名義的滬渝兩地試點也做了很多年，2021年終于有了啟動試點擴圍的苗頭，今年因為形勢所迫又暫停了，只能待以時日。

因此，我們已經告別了簡單通過尋找突破口來進行改革的階段，以后再談改革，必須有系統化的“一攬子”思維。當然，在具體推進中，更要強調“最小一攬子”的配套改革及多輪推進。

《財經》：新一輪改革是全面深化的改革，同時對改革系統性、整體性、協調性等方面提出了更高要求。您有什么建議？

賈康：中國的改革經驗印證了鄧小平的話，“改革是生產關系的自我革命”，即改革是一場革命，而且是自我革命，也就是自己給自己動手術，這個難度非常大。就像醫生對著鏡子反向動作給自己割闌尾，自我革命的難度是極高的。而我們現在正面臨這個問題的考驗。

如何進一步強調系統性、整體性、協調性？首先，決策層要力求形成高水平科學決策制度。有一些學者激烈抨擊新權威主義，但如果你仔細觀察現實生活，可以得出一個結論：在中國特定歷史階段上，如果不靠“關鍵的少數人”來做高水平決策，很多事情都不可能有實質性進展。

但同時我們也必須強調，中國已經形成了明顯的觀念分化，甚至出現民粹主義和極端主義傾向。在這樣的社會氛圍里，要盡可能地凝聚理性的力量，盡可能調動從基層、企業到地方的建設性因素，必須繼續鼓勵基層、局部在改革事項上的先行先試。例如，海南自貿港是中國走在最前沿的自由貿易港區，它的配套改革應該沖在中國所有改革的最突出位置，別的地方不能攀比，由海南的改革產生的觀念更新與可借鑒啟示，將非常重要。

又比如，在各城市，深圳承擔著打造中國特色社會主義先行示范區的重要功能。中央賦予深圳的這一功能不是簡單地講共性、講配套，而是促使深圳沖在最前沿，敢想敢試有闖勁，敢為天下先，這樣才能完成中央賦予它的任務。

所以，中國場景中“關鍵的少數人”首先決定改革總體能否實質性推進，同時一定要鼓勵基層、局部繼續試驗，在先行先試的過程中發揮首創精神和主觀能動性，在試錯和創新中凝聚與擴大共識。這兩者結合起來，是中國改革深水區攻堅克難的基本要領。

2020年11月30日，被譽為“中國淘寶村”的江西省德興市新崗山鎮體泉村，農家布藝女工趕制銷往歐美的訂單布藝產品。圖/IC

《財經》：中國目前面臨需求收縮、供給沖擊、預期減弱等壓力，呼吁新一輪改革的聲量增大。但我們今天面臨的問題多且更復雜。現在談改革，矛盾和難點主要是什么？

賈康：現階段談改革確實有您說的特點。改革開放前，中國遠遠被甩在時代后面，逼著我們形成一個共識：不改革開放就是死路一條。

鄧小平南巡之前，中國經濟處于低潮，經濟增速落至約4%，這對于改革開放后的中國來說，是一個很低的水平。那時候，回到傳統體制的思潮曾在輿論場上大行其道。鄧小平1991年在上海的重要觀點，即“皇甫平”的系列文章發布后未解決問題，還受到圍攻，才有了他關鍵性的“南方談話”，解決了堅持改革開放大方向的“走市場經濟之路”的問題。

再看當下，前些年中國經濟隨“引領新常態”的發展階段轉換，增速一路下行，隨之而來的又有中美貿易摩擦、金融戰、科技戰，疊加新冠肺炎疫情沖擊，2021年下半年出現了合成謬誤、分解謬誤等現象，這些綜合地形成了中央說的三重壓力。如果援引過去的改革經驗，越是困難期越可能逼出破釜沉舟的改革舉措，我們寄希望于中國再出現新一輪的改革力，從而釋放發展的潛力和高質量躍升的活力。

每一次改革啟動于困難與挑戰之時，中國的老話“車到山前必有路”，強調的就是絕處逢生，既然沒有別的選擇，我們必須沖破三重壓力交織網的束縛，改革就有可能成為共識，而且不會停留在說法上，而是落到做法上，壯士斷腕、破釜沉舟。

中央早就提出，“允許改革犯錯誤，但不允許不改革”，但在實際工作中，許多同志反映做到這一點不容易。我們從基層能觀察到，一個人在一線做事，后面可能會有七八十個人在挑他的毛病。就我接觸到的地方書記市長來看，他們的狀態就是日常迎接各種檢查組、巡視組、審計組、約談組，有時是上午來一撥人，下午來一撥人，晚上可能還來一撥人，來挑毛病的人不會說你是在改革過程中出現了一些瑕疵，有時候會上綱上線說你心術不正，這樣的后果可能是很嚴重的。基層改革者如履薄冰，明哲保身越來越成為官場風氣，這還帶來了另外一種現象：干部盡量逢迎領導，而不去堅持基本原則，說套話官話最安全，創新突破卻很危險。這樣的風氣越盛行，越會讓真正有見解敢擔當的干部沒有生存空間，逆向淘汰的結果是阿諛奉承、見風使舵之徒越來越多。

在新一輪改革過程中，這種狀態必須改變。中央也反復強調鼓勵破除形式主義、官僚主義，在這個過程中，基層要辦實事、敢擔當、有作為。我認為這不是僅靠動員就能做到的，關鍵還要回到配套改革本身，深挖形式主義和官僚主義的根源。根源是什么？法治化、民主化得不到實質性的制度保障。如果不能從制度層面破除形式主義和官僚主義的根源，是做不到民主化和法治化的，這都是現階段我們要總結的問題。

中國改革的新方向

《財經》：過去中國的一些改革是理論先行、實踐跟上。今后中國談改革，是否應考慮實踐先行，理論跟上？如何破解無理論依據不實踐的困局？

賈康：理論和實踐是互動的關系，理論有引領作用。但是在創新的過程中，確實不能一味強調理論先行、規則先行，一定要鼓勵試錯，支持創新。在試錯和探索過程中，及時總結經驗，以求上升到理論層面。

改革開放之初重要的思想解放，就是肯定“實踐是檢驗真理的唯一標準”。從學術層面來講，實踐是檢驗真理的唯一路徑，標準是在反復實踐的路徑上反復驗證得來的，沒有一個具體的絕對真理。無數相對真理在不斷探索、不斷前行的過程中，動態地、無限接近地形成所謂的絕對真理。

這樣的認識論在中國的改革過程中也得以體現。一開始，我們只是意識到不改革開放是死路一條，但是并沒有完整的改革藍圖，所以更多強調先行先試，敢闖敢干，在試錯中創新。當總結出一定經驗后，我們就強調要有一個配套設計，但配套設計不可能非常細，還要反復回到實踐中與實踐結合使之優化。

所以，既不能把理論絕對化，也不能不要理論。某些改革深水區的事項，大的方向是要由基礎理論來支撐的。比如建設統一大市場，它的理論就是經濟學強調的生產要素應怎樣在供給側實現優化組合，一定是要素盡可能無壁壘流動，而無壁壘流動就首先要求有保護產權的規則，這才使有長期主義行為特征的要素流動可持續。

中國一些已經形成的理論，處于一個動態優化的過程中。對這個過程要強調實踐中允許先行先試，允許有試錯空間，要有包容創新的彈性。如果全都想清楚、想細致了再去創新，那就不叫創新，叫執行。

創新就要一輪一輪沖破原來的條條框框，所以，法律法規也必須是動態優化的，在動態中形成良法，以良法來約束和規范所有社會成員，這是一個永無止境的動態過程——但需要有一個基本的成熟度，中國是在努力提高成熟度。

鄧小平曾說過，經過幾十年，中國的制度可能會相對定型。在過渡期要有充分的戰略耐心，社會主義初級階段要經過幾代、十幾代，甚至幾十代人的努力才能走完，這其中，理論與實踐一定是反復互動的。

《財經》：中國經濟增速下行周期已經超過十年，新一輪經濟增長的紅利是什么？如何有效釋放？

賈康：供給側結構性改革強調的結構優化，首先要從制度結構開始。怎么優化？這就是改革攻堅克難的命題，隨之帶來的是整個供給體系質量和效率的提高，涉及生產力布局結構、產業結構、技術經濟結構、收入分配結構、區域結構等等。所有這些結構問題，都必須在制度變革的龍頭下面得到系統性的優化，所以改革確實是領導人所說的中國現代化的“關鍵一招”，“最大紅利”之所在。

經濟發展需要具備六大基本要素投入，分別是勞動、資本、土地（及自然資源）、創新和制度，再加上數據信息。世界各國發展的經驗都表明，前三項要素在經濟體達到中等收入水平之前，比較容易表現出其對經濟增長的支撐力，但隨后轉向衰減。五大基本要素在人類社會發展過程中各領風騷，在不同的發展階段會體現出不同的支持增長的潛力。中國目前正轉入“新常態”，結構性矛盾凸顯，且要經受跨越“中等收入陷阱”的歷史性考驗，而前三種要素增長潛力顯然處于下降態勢，因此需要更多地挖掘科技創新和制度兩大要素的作用，再加上數據要素的潛力發揮。

新供給經濟學特別強調以制度創新和科技創新來替代我們類似勞動之類成本相對低廉的傳統優勢因素。除了勞動力成本提高，自然資源開發、征地拆遷綜合成本等也都在提高。從正面來講，這是社會進步的體現，說明老百姓收入提高了，生態環境保護約束力強了，帶來的負面影響就是勞動力成本提高、資源開發利用成本上升，制約我們的增長動力。這個問題如果解決不了，中國就是被上下夾擊——上有以美國為代表的發達經濟體的壓制，下有越南、印度等國家的追趕。中國只有找到新的動力源，才能順利升級、騰籠換鳥，才能讓制造業由大變強，逐步占據“微笑曲線”的左右兩端，取得高質量發展的實惠。

如何看三次分配

《財經》：為什么您反復強調要改革分配制度？

賈康：改革開放以來，中國收入分配制度改革逐步推進。同時也要看到，收入分配領域仍存在不少亟待解決的突出問題，城鄉收入差距和居民收入分配差距依然較大，收入分配秩序不規范，隱性（“灰色”）收入、非法（“黑色”）收入問題比較突出，部分底層群眾生活比較困難，與宏觀收入分配格局相關的一系列制度建設合理化改革任務難度很大、推進遲緩，這些問題的存在，事關中國經濟社會轉型與發展全局，迫切需要我們強化收入分配制度改革。

與此同時，還要推進稅制改革。在優化收入分配格局上，政府作用是加強制度建設和政策優化。西方發達國家居民收入差距的縮小主要是通過再分配環節來實現的。

但在中國，稅收仍是以間接稅為主，再分配功能有限。稅收調節弱化成為居民收入分配差距大的一個重要原因。

《財經》：三次分配提出有一段時間了。三次分配到底怎么分，或者怎么更好地分？

賈康：三次分配是一個系統工程，我和蘇京春博士就這個話題專門寫了一本書，現在只能粗略說一下。

初次分配是按要素分配而“各得其所”，它承擔的主要是“做大蛋糕”的責任。有人稱所謂“零次分配”，是講前置條件，即規則公平、身份公平、起點公平。舉例來說，農民進城務工和生活二三十年以后，還被稱為“農民工”，就違背了身份公平，需要在零次分配的身份上面實現一視同仁，可在公民身份認同、勞工權益保護基礎上，歸為一個層次。

二次分配要求政府更多起作用，以直接稅和轉移支付的方式，抬低、限高、擴中，使整個社會形成橄欖形。

三次分配則主要體現為非政府為主的公益慈善機構和志愿者組織的道德驅動自愿行為。

這三次分配合在一起是一個系統工程，要在“做大蛋糕”基礎上“分好蛋糕”。按中央現在的要求，就是要加快推進共同富裕，要按照系統工程來掌握好三次分配的制度設計和政策優化。

《財經》：目前農村金融改革仍缺乏系統性、集成性。農村金融仍需要解決一些深層次的問題，例如農村金融普惠化程度低、農民缺貸款擔保抵押條件、農村金融產品和服務供給不足等問題。

賈康：我們過去在普惠金融方面已經有了一些探索。總體而言普惠金融是以財政為后盾的政策性金融，如貼息貸款，使“三農”主體的融資付息水平明顯降低。還有是政策性的信用擔保，它的機理和前面所說的貼息相通——不以盈利為目的，由財政作為后盾支撐，對于一些項目，承擔一定限度內的“代償”損失。雖然有點類似于貼息資金有去無回，但是總體風險可控的話，可以使總體而言的普惠金融制度機制可持續，資金的乘數效應得以體現。

另外我們也要鼓勵以數字化經濟創新，來擴大商業性金融對普惠金融的可能貢獻。

一是數字化平臺搭建的基礎設施，支撐了多領域普惠發展，比如說使帶有普惠特點的“三農”經濟貿易有了發展機會，一些偏遠地區也有淘寶戶了，還可能發展成為淘寶村甚至淘寶鎮。

二是數字化技術提供了小貸式普惠金融。網上信貸明顯擴大了商業性金融的邊界，很多三農、小微企業的草根創新創業活動，得到了網上信貸支持。

三是數字化的平臺運用其基礎設施還支撐了普惠的科技。比如阿里云對社會是開放的，很多創業創新者可以便捷地以付費購買服務的方式使用阿里云，有人研究認為，這使技術成本降低了70%以上，創新效率至少提升了30%以上。

四是數字化平臺對于中國的行業、社會、民生的普惠效應應該加以肯定——行業領先者帶動了行業的共同發展，少數的頭部企業帶動了大量的中小微企業形成產業集群。“社會政策托底”的工作，如精準扶貧，也得到了數字化平臺的支持。

《財經》：由于農用土地不能抵押，農民資金財產有限，農民無法獲得發展現代農業所需的金融信貸支持。現在談鄉村振興，土地產權方面是否需要同步改革？

賈康：我認為農村集體所有制的土地產權，實際上難以適應統一大市場的商業文明規則。中國農村的土地制度被稱為“集體所有制”（也被認為是公有制），其具體的決策機制是一人一票。但是這個“集體”圈子的邊界是在不斷變化的——比如村里的姑娘嫁出去了，她不是這個集體的人了，這時候怎么變動土地分配？外面的姑娘嫁到村里來，成為村集體成員了，她怎么取得土地實際對應的權屬？還有其他生老病死各種各樣的情況，集體成員的邊界必然模糊和不斷變化。在調研中，我們發現：所謂集體決策、一人一票，在實際生活中越來越變成一個小群體的決策，決策如果出偏差怎么糾正？怎么和外部的生產要素流動對接？

土地使用權的流轉成了難題。集體土地是不動產，但是它的使用權需要流轉，中央已經提出了確權，這是非常有必要的。農村集體建設用地能不能以同權的方式進入市場？目前也在試點。但我認為從全局和長遠看，中國農村土地改革的根本之策是要借鑒深圳的經驗。

深圳利用特區的立法權，已將深圳轄區所有的土地都劃定為國有土地，也就是說深圳沒有集體土地了。原來居住的農民，通過“兩級談判”形成一個利益兌現的方案，即政府與社區談判、社區與原住居民談判，最后形成一個解決方案。利益的兌現可以分為若干年慢慢來，但是方案是一勞永逸的。這就解決了土地終極所有權的問題，而在基本農田“占補平衡”的前提下（可借鑒重慶“地票”試點經驗），農村區域的土地使用權怎樣跟著市場的發展來流動、交易、劃清權責利邊界并實現合理結合、貫徹商業文明所要求的一整套規則等，這些就都有了在實踐中與時俱進地解決的可能。這對于中國之后的土地改革走向，具有啟示。