“以工代賑”求解農民工增收

焦建

7月初至今，中央為穩就業接連采取措施：7月13日，國務院常務會議部署加力穩崗拓崗政策舉措;距此半月前，另一次國務院常務會議則提出將全面部署重點工程的“以工代賑”。

所謂“以工代賑”，是個對城市居民來說顯得有些陌生的詞匯。但在農村特別是貧困地區的農村，近年來其已成為勞動力就業增收的重要渠道。其操作模式為政府投資建設基礎設施等工程項目，動員低收入農民工等參加建設獲得報酬，以此取代直接救濟。

相較于通過中央預算內投資的其他形式而言，以工代賑實施重點工程在增收方面往往相對精準。在就業下行壓力仍較大形勢下，該扶持政策適用范圍不斷延展，也有望進一步發揮“穩定劑”作用。

“近期，一系列有針對性的新表述可看出政策正從著重‘救急轉變至‘扶困，力度亦在不斷加大。”多位“三農”領域研究人士近期對《財經》記者解析。所謂“力度加大”，或可理解為政策“含金量”主要體現在兩方面：首先，涉及范圍從聚焦重點地區拓展至交通、水利、能源等建設領域的政府投資重點工程;其次，在中央預算內投資項目的勞務報酬占中央資金比例，亦由15%以上提高到30%以上。

在此基礎上，“以工代賑凸顯當前基建穩增長的迫切性，后續政策有望持續加力?！币患胰淘诮诎l布的相關研究報告中預測稱。

為何要“能用盡用”？

農民工和青年，是本輪疫情中受影響較大的兩個群體。

據國家統計局6月中旬公布的相關數據顯示：1月至5月，全國城鎮新增就業529萬人。5月，全國城鎮調查失業率為5.9%，比上月下降0.2個百分點。外來戶籍人口調查失業率為6.6%，其中外來農業戶籍人口調查失業率為6.2%。

“我國的城鎮調查失業率出現了比較嚴峻的征兆。外來戶籍人口的失業率也從2月開始超過平均失業水平，在此之前從來沒有發生過農民工失業率高于城鎮居民失業率的情況，這足以說明目前的就業形勢比較嚴峻?！敝袊鐣茖W院國家高端智庫首席專家、學部委員蔡昉在近日舉辦的“穩經濟、保就業”論壇上表示。

整體而言，農民工群體較易出現就業難，與他們中的部分體力勞動者工作渠道較難從線下切換至線上有關;此外，部分地區出現的疫情防控措施不合理加碼，也使快遞、外賣、建筑等行業面臨發展停滯現象，也或會導致低收入人群出現失業、返貧風險。

除失業率攀升，近期還出現了部分農民工退出勞動力市場（即返鄉）的特殊情況。

“盡管他們返鄉以后還是有一些就業，顯然這相對在外就業的勞動生產率是低的，說明這個群體受到的沖擊是比較大的?！辈虝P稱。

在此背景下，以工代賑的綜合性“穩定劑”作用或能有較大發揮空間。隨著多年持續推動，其正由專項扶貧轉向集就業促進、應急救災、收入分配等為一體的綜合性政策。

國家發改委發布的數據顯示：自1984年啟動實施以來，國家已累計安排以工代賑資金（含實物折資）超過1600億元;自“十三五”以來，國家累計安排以工代賑中央資金約300億元，地方同步安排以工代賑資金35億元，在中西部地區實施了2.5萬個以工代賑項目，為貧困群眾提供110多萬個務工崗位，發放勞務報酬近40億元。

2021年7月，國家發改委發布《全國“十四五”以工代賑工作方案》。隨著中國全面推進鄉村振興，其提出的擴大覆蓋范圍、受益面等系列升級，被認為是順應了現實要求。

自2022年初起，隨著國內經濟及就業形勢不斷變化，該政策的執行力度呈現出加強態勢。

進入7月后，該政策的涉及范圍則進一步拓寬。在此之前，相關資金往往安排在進一步聚焦“三區三州”等原深度貧困地區、國家鄉村振興重點幫扶縣、易地扶貧搬遷后續扶持任務較重的市縣等重點地區。

7月12日，國辦轉發的國家發展改革委《關于在重點工程項目中大力實施以工代賑促進當地群眾就業增收的工作方案》中則明確提出：按照“應用盡用、能用盡用”的原則，充分挖掘主體工程建設及附屬臨建、工地服務保障、建后管護等方面用工潛力，圍繞交通、水利、能源、農業農村、城鎮建設、生態環境、災后恢復重建等七大建設領域，推動政府投資重點工程項目實施以工代賑。

“以工代賑受益面大、帶動效應強，能為群眾特別是農民工、脫貧人口等規模性提供務工崗位，支持他們通過勞動增加收入，進而拉動消費特別是縣域消費，是穩就業保民生的重要舉措?！鼻笆鰢鴦赵簳h如此解析其作用稱，“政府投資重點工程要能用盡用?！?h3>“先有群眾、后有項目”

項目涉及范圍拓寬，只是以工代賑力度加大的一個方面。在更多的項目中能否進一步保證精準提高農民工和脫貧人口等重點群體收入，則是衡量該政策執行效果的一個重要指標。

因此，在前述國務院相關會議明確提出的三點意見中，除“政府投資重點工程要能用盡用以工代賑”外，其余兩點皆與此有關：勞務報酬占中央資金比例由原規定的15%以上提高到30%以上;在項目各環節明確以工代賑任務要求，督促及時足額發放報酬。

勞務報酬占比數字提升，是一個值得關注的細節：2020年，為應對疫情、災情沖擊，以工代賑項目勞務報酬占中央資金的最低比例從10%提高至15%;2021年，國家發改委還進行了試點：在不低于中央投資15%的基礎上，相關示范項目發放報酬占中央投資的比例超過22%。

貴州省黔西南州的一位負責相關項目的人士曾對《財經》記者解析稱，“之所以各方都比較關注這個占比數字，其實是希望讓參加以工代賑的農民工群體和脫貧人口拓寬收入渠道。但是，此前個別地方也出現過‘重建設、輕賑濟的現象。”

該人士還表示，“出現這一現象比較重點的原因是農村基礎設施以往因公共性較強存在較大缺口，以工代賑專項資金正好能彌補這一缺口。村里的田地、道路等設施的修建對低技能勞動力的需求量較大，完善農業基礎設施還可保障國家糧食安全，比較容易通過?！?/p>

據《財經》記者了解，為了增加發放勞務報酬總量，除了重申“工程是手段、賑濟是目的”，以及“先有群眾、后有項目，就業帶著項目走”等政策導向外，進入2022年以后，通過“省負總責，省、市、縣逐級審查把關”等原則，以工代賑投資計劃由各省份分解到項目之后，預計發放勞務報酬占中央投資的比例將超過20%，部分項目勞務報酬占比將達到30%以上。

整體而言，截至2022年5月中旬的相關數據顯示：國家發展改革委聯合財政部今年已下達以工代賑中央投資66億元，撬動地方各類資金約12億元，支持各地共實施以工代賑項目1800余個。預計將帶動13萬余名農村脫貧群眾和低收入人口等重點群體穩就業、促增收，預計參與工程項目建設的當地群眾人均獲取勞務報酬額將超過1萬元。

拓寬政策的延展性及可持續性

隨著項目推動速度提升，前述受益群體的人數規模及勞務報酬總額有望進一步增加。而在未來的政策執行過程中，能否克服以往的一些不足且進一步拓寬政策的延展性及可持續性，亦是目前相關學術研究人士關注的話題。

例如，以往采取以工代賑方式實施的項目，往往投資規模小、技術門檻低、務工技能要求不高，農村勞動力能夠充分參與其中，不少人在增收的同時還能參加技能培訓，這會提升他們外出務工的競爭力。

近期，在交通、能源、生態環境、災后恢復重建等建設領域也引入以工代賑后，為吸納務工群體中低技能、弱勞力等特殊群體，各方仍需進一步加強適合的項目籌劃與儲備。

此外，亦有相關觀點指出，以往項目實施中存在資金供給不足、項目實施范圍與覆蓋面偏窄、相關政策支持不到位等現象。為更注重完善系統化的銜接機制，應加強政府與市場作用相結合，促進以工代賑更好發揮作用。

在這個方面，黔西南州的探索模式或許是一個值得關注的案例：自2020年以來，該地區實施的以工代賑示范項目均為產業配套基礎設施建設項目，項目建成移交折股給村集體后，按照簽訂的資產收益分紅協議督促龍頭企業、政府平臺公司等項目運營主體按照協議約定按期支付分紅收益，讓群眾持續分享收益。

在項目形態向多主體、多職能延伸方面的一個案例，則與公益相關：2021年7月河南暴雨洪澇災害后，中國扶貧基金會啟動了“重振家園行動——災后以工代賑家園清理項目”，累計從企業、機構和社會愛心人士處籌集款物超3.7億元，惠及河南620個項目村。