行政事業單位預決算審計事項探討

夏叢芳 （江蘇第二師范學院 江蘇南京210000）

一、引言

《中華人民共和國預算法》規定“縣級以上政府審計部門依法對預算執行、決算實行審計監督”“對預算執行和其他財政收支的審計工作報告應當向社會公開”；2017年財政部印發《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》（財會［2018］19號），在收付實現制的基礎上引入權責發生制原則，構建了新的政府會計標準體系，在這一體系下，雙核算制度能夠充分反映政府的財務收支及預決算執行情況，但相關數據及資料的真實性、合規性以及資金使用績效仍需要通過獨立的審計來進行監督評價，因此，加強行政事業單位預決算及財務收支審計、確保行政事業單位資金使用過程中兼具真實性、合規性顯得尤為重要。但當前大部分行政事業單位預決算審計涵蓋內容未能實現同步拓展，難以及時適應政府會計制度改革步伐，因此，亟需對新政府會計制度框架下行政事業單位預決算審計進行深化改革，以促進行政事業單位的進一步發展，實現國家治理的目標。

二、行政事業單位預決算審計工作面臨的挑戰

行政事業單位預決算審計是對單位預決算執行情況及資金管理和使用績效進行的監督審計和評價，以及時發現行政事業單位發展重心是否偏離方向、經費支出是否真實、資金使用是否合規、資金投入方向是否合理、項目建設是否發揮預期績效等，并對審計發現問題提出相應的審計建議，促進單位預決算工作的規范化，從而促進行政事業單位的發展。然而，目前行政事業單位預決算審計面臨著多方面挑戰，這對預決算審計改革形成一定的阻力。

（一）預決算內部控制及相關制度不健全

實踐工作中，行政事業單位對會計核算準確性會嚴加把控，但對預決算的編制管理卻容易忽視，而預算的合理性直接決定執行的效果性及決算的準確性。《行政事業單位內部控制規范（試行）》中提出“單位應當建立健全預算編制、審批、執行、決算與評價等預算內部管理制度”，內部控制是經濟活動得到有序開展的基本保障，內部控制制度也是審計的依據之一。新政府會計制度下，行政事業單位財務會計核算已按規定進行調整執行，但未及時更新預決算管理的相關制度，只是簡單地根據上級下達的指標直接進行調整編制，導致在實際執行過程中，業務執行存在較大偏差，出現“有采購項目無預算、有預算項目無需采購”等混亂現象。

（二）審計人員不足，無法滿足行政事業單位預決算審計工作

目前行政事業單位內部審計部門人員配備較少，一般在3—8個，而開展的審計工作則涉及經濟責任審計、專項資金審計、科研項目審計、物資采購審計、工程項目審計、預決算審計等多種類型審計，在審計全覆蓋的要求下，人員數量與工作量無法配比，直接影響審計質效；另外，預決算審計工作尚未得到行政事業單位內部管理制度的保障，且行政事業單位內部審計機構與其他部門是平行機構關系，資料的獲取及信息溝通等日常審計工作本身會受一定的限制，在這種大環境下，行政事業單位預決算審計工作的開展及其質量無法得到有效保障。

（三）審計方式單一，信息化手段匱乏，審計缺少創新

新政府會計制度下，隨著行政事業單位經費投入的增多，僅憑借傳統的查賬抽憑等審計方式，審計效率和審計質量往往都難以得到保障。一方面，行政事業單位預決算審計是對整個預算及其執行進行審計，數據量龐大，缺少信息化手段來進行數據的查詢分析及審計輔助，往往會阻礙行政事業單位預決算審計工作的順利開展；另一方面，目前開展的預決算審計工作往往是事后審計，無法從全局出發提出建設性的意見并對預決算過程進行監督，難以從源頭上對預決算工作進行指導。

（四）審計評價過于單一，缺少績效性審計評價

當前開展的一些預決算審計往往側重于預算執行情況及收支的真實合規性評價，未能對項目建設管理及投資的績效性進行審計評價，導致審計覆蓋內容不全面、審計評價過于簡單，未能反映項目投資和資金使用是否發揮預期經濟效益和效果，也未能反映資金分配是否合理，無法及時制止資金投入重復立項或績效低的項目，不能從根本上體現和發揮預決算審計的引導作用。

三、新政府會計制度下行政事業單位預決算審計工作的完善建議

（一）建立健全行政事業單位預決算相關制度

內部控制是行政事業單位的保障，建立健全行政事業單位預決算管理制度、規范預決算編制程序、合理安排崗位分工、建立部門間信息溝通協調機制，才能為預決算編制及執行工作搭建可執行的內部控制框架平臺，促使預決算編制及執行工作規范化；預決算制度的健全也為預決算審計工作提供了審計依據，使審計監督工作有標準可循，提升預決算審計工作的效率和效果，促進預決算執行規范化，優化行政事業單位資金管理和使用，最大化實現資金使用績效。

（二）提升審計隊伍綜合素質，適當購買社會審計服務

在行政事業單位審計隊伍人員有限的前提下，一方面可以舉辦理論研討、專業培訓等內部審計人員審計理論和實踐業務培訓活動，提升業務溝通能力和邏輯分析能力、全面掌握專業知識和信息化知識等。另一方面可以通過購買社會審計服務，利用社會審計團隊的專業能力，彌補內部審計資源的不足。購買社會審計服務可以適當緩解內部審計機構開展平行部門審計業務時的各種阻力，從而提高審計效率和效果。

（三）加強審計信息化建設，創新預決算審計方式

1.創新審計方式，加強審計信息化建設。一方面，雖然部分行政事業單位初步構建了信息化系統，但是多數還是停留于業務審批功能和資料存儲功能，未能實現真正的信息化審計。另一方面，審計信息化系統建設需要資金和信息技術，盡管行政事業單位內部審計部門近幾年也得到大力發展，但各單位審計業務并非其主體業務，因此，能夠分配給審計信息化建設的資金是有限的。有鑒于此，可以采取多方合作，開展新政府會計制度下的審計信息化建設，以促進審計信息化進一步發展。

2.全過程跟蹤預決算管理工作，加強事前、事中、事后審計。行政事業單位內部審計部門可以通過合理制定行政事業單位預決算審計工作計劃，對預決算工作進行事前、事中及事后的審計工作安排：事前通過調閱資料等方式了解行政事業單位往年預決算編制執行情況及本年預算編制工作，開展事前監督，對編制過程中不合理的項目及時提出改進建議；事中通過開展項目合同審計及大額資金付款審計等日常審計項目，對重要項目實施跟蹤審計等方式了解本年度預算編制、執行及調整情況，并針對發現的問題適時提出審計建議；事后通過跟蹤決算編制工作，及時開展決算審計工作，確保審計工作高效完成。行政事業單位內部審計部門通過事前、事中、事后全過程跟蹤預決算審計工作，拓展了審計內容的深度、拓寬了審計覆蓋面的廣度，在確保審計質量的同時也保證了審計效率。

（四）拓展績效評價審計內容，規范審計評價指標

新政府會計制度下，行政事業單位財務采用權責發生制與收付實現制兩種記賬方式，與此對應，行政事業單位預決算審計應內嵌財務收支審計，審計內容覆蓋預決算執行情況、財務收支情況及項目建設、資金管理和使用績效等。在審計任務量繁重前提下，如何高效保質地進行行政事業單位預決算審計評價，這就需要具備相對明確的指標來作為評價依據，因此，可以結合行政事業單位預決算審計內容，從多個業務層面構建相應的審計評價指標，一方面提高預決算審計工作效率，另一方面對預決算編制及執行起到導向作用，促進預決算編制和執行的規范化。

1.預決算編制執行層面。預決算編制執行層面包括12個方面的審計評價，具體見上頁表1。

表1 預決算編制執行評價指標

2.財務收支層面。此層面包括13個方面的審計評價，具體見表2。

表2 財務收支評價指標

3.項目管理及資金管理和使用績效層面。此層面包括7個方面的審計評價，具體見表3。

表3 項目管理及資金管理和使用績效審計事項

4.其他方面。主要對國有資產管理、往來款核算管理、人員經費管理、違規違紀行為等方面予以重點關注。（1）國有資產管理。主要從國有資產制度健全合理性、現金和存款管理和使用合規性、銀行賬戶開戶合規性（有無公款私存現象）、財政資金存放是否合規（定期存款是否采取競爭性方式選擇銀行）、資產購置合規性（是否執行政府采購、相關驗收是否合規、是否及時辦理入庫、是否落實資產管理員）、資產是否定期清查（是否存在賬實不符、是否存在保管不當丟失損壞現象）、無形資產管理合規性、對外投資程序合規性、資產使用績效性（是否存在閑置、是否超額配置、是否符合預期使用績效）等9個方面對國有資產管理進行審計評價，同時要關注是否存在違規使用國有資產進行擔保事項等。（2）往來款事項。圍繞往來款核算管理制度建設情況、往來款實際核算管理情況，審計時要關注：是否未定期梳理往來款項，存在長期掛賬現象；是否未經批準自行核銷債權；是否存在往來中故意隱匿收支行為；是否存在虛列支出虛增應收款項行為；是否存在舊賬未清理的情況下，將款項借給同一主體現象等。（3）人員經費支出管理情況。關注人員經費支出是否符合相關規定，績效工資的管理和發放是否符合規定，有無虛報虛列、以領代報、濫發績效等違規違紀行為。（4）違規違紀等行為。主要圍繞違規違紀高發點開展審計工作，重點審計如“小金庫”、公款私存行為、挪用公款行為等。