鄉(xiāng)村治理中村民的參與有效與有效參與
——基于民主立方理論的比較分析

楊 莉

(西南政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，重慶 401120)

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效，村民參與是前提，村民有效參與是保障。2019年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，要加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理，深化村民自治實(shí)踐，發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體作用[1]。在黨和國(guó)家的高度重視下，各級(jí)政府及鄉(xiāng)村自治組織積極探索發(fā)揮農(nóng)民主體作用的政策和措施，促進(jìn)村民有效參與鄉(xiāng)村治理。各地在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，都注重推行“民事民議、民事民辦、民事民管”的多層次協(xié)商參與，通過(guò)完善參與制度、規(guī)范參與程序、強(qiáng)化參與激勵(lì)，確保村民廣泛參與鄉(xiāng)村治理，并對(duì)涉及村民切身利益的事項(xiàng)有實(shí)在的發(fā)言權(quán)，力求村民的參與有效。但在實(shí)踐觀察中發(fā)現(xiàn)，村民的參與有效并不能保證有效參與：第一，相同制度條件下村民的參與實(shí)踐形式和參與效果會(huì)出現(xiàn)顯著差異，有的參與有效，有的參與無(wú)效；第二，即使是參與有效，也未必能實(shí)現(xiàn)有效參與，即嚴(yán)格遵循制度規(guī)定并由村民作主的參與并不一定能達(dá)到令人滿意的參與效果。那么，為何村民的參與有效卻無(wú)法保證有效參與？基于村民參與的重要性以及參與實(shí)踐中的疑問(wèn)，本文將利用“三治融合”發(fā)源地浙江桐鄉(xiāng)的實(shí)證調(diào)研資料，采用民主立方理論，對(duì)比描述相同制度中村民參與實(shí)踐的形式和效果差異，在此基礎(chǔ)上分析影響村民參與有效性的原因，并進(jìn)一步討論提升村民有效參與的可行路徑，以優(yōu)化村民參與效果、促進(jìn)鄉(xiāng)村善治。

1 村民有效參與：概念解釋與分析框架

村民參與是鄉(xiāng)村治理的必要條件，有效的村民參與不僅是構(gòu)建鄉(xiāng)村治理共同體的核心動(dòng)力[2]，也為提升鄉(xiāng)村治理效能提供社會(huì)資本支持[3]。學(xué)界圍繞何為有效參與、如何達(dá)致有效參與展開(kāi)了深入研究，但對(duì)什么樣的參與才是有效參與存在爭(zhēng)議，也未區(qū)分參與有效和有效參與，在如何促進(jìn)有效參與上尚無(wú)共識(shí)。

1.1 “有效參與”的解釋與爭(zhēng)論

關(guān)于“有效參與”的界定存在爭(zhēng)議。鄧大才認(rèn)為參與可以分為不同類型，即不參與、參與、有效參與和高質(zhì)量參與。其中，高質(zhì)量參與和有效參與是兩個(gè)不同的概念，前者指參與的質(zhì)量性，后者指參與的有效性，要實(shí)現(xiàn)有效參與相當(dāng)困難，需要滿足一系列參與條件[4]。由于“有效參與”并未獲得一致認(rèn)可的解釋，因此不同的學(xué)者在不同的意義上來(lái)使用它，比如阿恩斯坦(Arnstein)的“權(quán)力性參與”[5]、托馬斯(Thomas)的“適宜的參與”[6]11、鄧大才的“深度參與”[7]、蔡定劍的“合作性參與”[8]15、孫柏瑛的“完全型社會(huì)參與”[9]、許文文的“參與有效性”[10]等。這些不同的界定實(shí)際上都是指在價(jià)值上更好的、更有利于提升治理效果的參與。

學(xué)界關(guān)于有效參與的爭(zhēng)議，主要體現(xiàn)在對(duì)公眾在多大程度上、以何種方式參與才是更好的參與持有不同意見(jiàn)。阿恩斯坦的“公民參與階梯”理論是關(guān)于公眾參與的里程碑式研究，這一理論根據(jù)公眾掌握權(quán)力的程度將參與分為8個(gè)階梯3個(gè)等級(jí)：1～2階梯的“操縱”和“治療”屬于“不參與”，3～5階梯的“告知”“協(xié)商”“安撫”屬于“象征性參與”，6～8階梯的“合作”“授權(quán)”和“公民控制”屬于“權(quán)力性參與”，其中“不參與”和“象征性參與”是假性參與，只有等級(jí)較高的“權(quán)力性參與”才是真正參與，公眾掌握權(quán)力越大的參與越理想。阿恩斯坦的參與階梯理論雖然被視為公眾參與研究的經(jīng)典，但被批評(píng)為簡(jiǎn)單的線性參與，過(guò)分強(qiáng)調(diào)參與者分享權(quán)力而忽視了其在知識(shí)和專業(yè)性上的差異[11]。與阿恩斯坦強(qiáng)調(diào)公眾更多的參與不同，托馬斯的“公共參與有效決策模型”認(rèn)為公眾參與并非必選項(xiàng)，公眾是否需要參與以及如何參與，要視政策質(zhì)量與政策可接受性而定：如果對(duì)公共政策質(zhì)量期望或要求越高，那么對(duì)公眾參與的需求就越小，而對(duì)政策可接受性期望越高則越需要公眾參與。這兩種理論產(chǎn)生爭(zhēng)論的原因在于，前者從公眾角度出發(fā)強(qiáng)調(diào)其對(duì)權(quán)力分享的必要性，而后者則基于政府立場(chǎng)考量納入公眾參與對(duì)有效決策的合宜性，關(guān)注主體不同導(dǎo)致參與主張上的差異。

1.2 參與有效和有效參與的界定與區(qū)分

國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)注到了不同主體的條件對(duì)村民有效參與的影響，其中最深入系統(tǒng)的可能是鄧大才關(guān)于農(nóng)民有效參與條件和參與框架的研究。他認(rèn)為，參與意愿、參與能力、參與條件、參與制度和參與保障五大參與要件同時(shí)滿足就能實(shí)現(xiàn)有效參與，并在此基礎(chǔ)上提出了村民參與的框架和階梯：政府的機(jī)會(huì)-賦能、村民的意愿-責(zé)任和村莊的規(guī)則-程序三方面八要素構(gòu)成了影響村民參與的框架，三個(gè)維度不可或缺且不可替代，并根據(jù)參與實(shí)踐在每個(gè)維度上的得分多少將村民參與程度劃分為無(wú)參與、象征性參與、深度參與三個(gè)階梯，得分越高參與階梯就越高[7]。這一研究基于經(jīng)典理論關(guān)注到主體和制度兩方面因素對(duì)參與的影響，為探究村民參與鄉(xiāng)村治理的有效性提供了系統(tǒng)的分析框架。該研究主要討論的是參與有效的問(wèn)題，指出在政府賦予村民參與機(jī)會(huì)、村莊提供規(guī)范的參與規(guī)則和程序、村民愿意并有能力參與的情況下，就能保證村民參與可以影響村莊決策。

但參與有效未必就是有效參與。實(shí)踐調(diào)查發(fā)現(xiàn)，并不是村民參與程度越深，參與就越有效。參與階梯上的“深度參與”可能會(huì)因?yàn)閲?yán)重的“技術(shù)依賴”消解村民參與的治理效能[12]，設(shè)計(jì)精妙、執(zhí)行有力的村民議事會(huì)提高了治理成本，盡管人人參與卻未能解決鄉(xiāng)村治理中的真問(wèn)題。因此，需要區(qū)分村民的參與有效和有效參與，有效參與的條件都滿足可保證參與有效，但未必能實(shí)現(xiàn)有效參與。除滿足一定的條件外，有效參與還應(yīng)促進(jìn)一定的功能擴(kuò)展，即善治中的村民參與要能增強(qiáng)廣大村民的獲得感、幸福感、安全感。因此，研究村民的參與有效性需要在明確參與有效的條件基礎(chǔ)上，進(jìn)一步厘清有利于提升村民獲得感、幸福感和安全感的因素，即分析影響和促進(jìn)村民有效參與的因素。

1.3 有效參與影響因素及促進(jìn)措施的觀點(diǎn)與分歧

影響有效參與的因素，大致可分為制度性因素和主體性因素兩大類：前者包括參與式治理的制度設(shè)置、政治權(quán)力的下放程度、行政與立法機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系、行政管轄權(quán)的范圍[13]、參與規(guī)則和程序等；后者包括村民個(gè)人的意愿和能力、地方領(lǐng)導(dǎo)人的民主風(fēng)格和治理智慧、政策“守門人”的主觀能動(dòng)性[14]、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部的能力素質(zhì)和隊(duì)伍穩(wěn)定[15]等。在制度性因素和主體性因素中，鄧大才認(rèn)為二者同樣重要，因?yàn)橛绊懹行⑴c的三個(gè)維度缺一不可且具有“短板效應(yīng)”[7]。一些學(xué)者認(rèn)為制度性因素更重要，如科恩和達(dá)爾強(qiáng)調(diào)協(xié)商程序?qū)τ趨f(xié)商效能的優(yōu)先性[16]31，韓萬(wàn)渠認(rèn)為制度建設(shè)和協(xié)商機(jī)制是提升公眾參與有效性的決定因素[17]。學(xué)界共識(shí)性的觀點(diǎn)是：影響參與有效性最關(guān)鍵的兩點(diǎn)是有能力和強(qiáng)動(dòng)機(jī)的政府官員和公眾[18]，這兩者對(duì)參與有效性的影響超過(guò)了其他政治和經(jīng)濟(jì)變量上的差異。

那么，影響參與有效性的因素是否有程度差別？制度性和主體性因素何種更重要？對(duì)影響參與有效性不同因素的強(qiáng)調(diào)，必然導(dǎo)致在如何促進(jìn)有效參與上的不同對(duì)策：認(rèn)為主體性和制度性因素同樣重要的則提倡政府、村莊、村民三管齊下；強(qiáng)調(diào)制度性因素的則主張?zhí)嵘迕駞⑴c的制度化程度；側(cè)重于主體性因素的則突出主體性激勵(lì)。這就表明學(xué)界對(duì)于何為有效參與、如何實(shí)現(xiàn)有效參與尚無(wú)一致意見(jiàn)。有效參與研究上的分歧也難以回答鄉(xiāng)村治理中的實(shí)踐疑問(wèn)：為何參與有效無(wú)法達(dá)致有效參與？理論上的爭(zhēng)論和實(shí)踐上的疑問(wèn)，實(shí)際上源于公眾參與的復(fù)雜性。參與的實(shí)質(zhì)是對(duì)權(quán)力的分享，自20世紀(jì)70年代參與式民主理論興起以來(lái)，公眾參與的必要性已成共識(shí)。公眾應(yīng)在多大程度上分享權(quán)力，卻是社會(huì)參與研究的難題，因?yàn)椴粌H完全的國(guó)家或市場(chǎng)會(huì)失靈，完全的治理也會(huì)失靈[19]。因此，公眾參與不是簡(jiǎn)單的有無(wú)或多少的問(wèn)題，對(duì)于公眾參與的定位，應(yīng)結(jié)合具體的治理情境：公眾參與并非政治代議制或行政專家制的替代物，而是其補(bǔ)充；公眾該被視為消費(fèi)者、委托人還是公民，應(yīng)視需要解決的問(wèn)題和治理情境而定。這種“情境”論出自馮雅康(Archon Fung)提出的民主立方理論[20]。該理論提供了檢視復(fù)雜治理情境中公共參與機(jī)制的分析工具，即分析和評(píng)估參與實(shí)踐的理論維度，不僅能夠判斷某種參與實(shí)踐是否“參與有效”，也可評(píng)估是否達(dá)到了“有效參與”。這一理論有利于廓清“為何參與有效卻無(wú)法達(dá)致有效參與”的問(wèn)題。

1.4 民主立方理論的分析框架

公民參與是政治民主的基礎(chǔ)，也是治理效能提升的前提，因而是一個(gè)備受關(guān)注的研究議題，也涌現(xiàn)出很多理論。其中，民主立方理論提供了一個(gè)寬松的檢視實(shí)際參與形式及其貢獻(xiàn)的分析性框架。這一框架從三個(gè)維度描述公共參與：誰(shuí)參與、如何溝通和決策、參與對(duì)公共決策和公共行動(dòng)的影響，并從合法性、公平性和有效性三方面來(lái)評(píng)估參與效果。三個(gè)描述維度可以界定“參與是否有效”，三個(gè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)能夠評(píng)價(jià)“是否有效參與”。

在該理論中，民主立方體是一種決策的制度設(shè)計(jì)空間，由三個(gè)維度構(gòu)成：誰(shuí)參與、如何溝通與決策、參與的影響。“誰(shuí)參與”根據(jù)包容性程度分為八種參與者選擇方式：人人參與、開(kāi)放性自我選擇、公開(kāi)有針對(duì)性招募、隨機(jī)挑選、非專業(yè)的利益相關(guān)者、職業(yè)性利益相關(guān)者、選舉出來(lái)的代表、專職行政人員，其包容性依次降低，其中前六種選擇參與主體的機(jī)制能讓普通公眾“在場(chǎng)”。“如何溝通與決策”根據(jù)參與者的投入、知識(shí)和專注性分為六種參與方式：作為旁觀者傾聽(tīng)、表達(dá)偏好、發(fā)展偏好、加總和討價(jià)還價(jià)、協(xié)商與談判、專家決策，其參與的密集性依次提高，其中前三種方式體現(xiàn)為“溝通”，后三種才是“決策”，普通公眾的意見(jiàn)表達(dá)能被決策者采納。“參與的影響”指參與能否影響公共政策或公共行動(dòng)，即參與是否有效，根據(jù)權(quán)威性水平分為五種：個(gè)人的利益、溝通影響、建議/咨詢、合作治理、直接權(quán)威，其權(quán)威水平依次提高，其中前三種對(duì)結(jié)果無(wú)影響，只有合作治理和直接權(quán)威是有影響的參與。這三個(gè)維度構(gòu)成一個(gè)民主立方體，根據(jù)三種維度上的不同水平，某一參與機(jī)制模式會(huì)落在民主立方體中的特定位置，其中普通公眾能在場(chǎng)、可決策并有影響的參與機(jī)制，是民主立方體中“參與有效”的模式(見(jiàn)圖1)。

圖1 民主立方體模型

在該理論中參與有效不等于有效參與。在描述參與機(jī)制模式的基礎(chǔ)上，民主立方體提供了評(píng)價(jià)參與有效性的標(biāo)準(zhǔn)，即從參與對(duì)合法性、公平性和有效性的貢獻(xiàn)來(lái)評(píng)價(jià)參與效果，能同時(shí)促進(jìn)合法性、公平性和有效性的參與才是“有效參與”，并分析了如何從三個(gè)不同維度促進(jìn)這三種價(jià)值的情境。馮雅康分析了世界范圍內(nèi)成功的參與實(shí)踐案例，提出賦能型參與式治理是一種有效的參與模式[21]3-44。在民主立方體中，賦能型參與式治理的參與主體是普通公眾，參與方式是協(xié)商，參與結(jié)果具有權(quán)威性，也即普通公眾能在場(chǎng)、可決策且有影響。它能提升效率和公平性，也能擴(kuò)大參與的范圍和深度，因此是一種“有效參與”的模式。

此外，民主立方體還有助于解釋“參與有效為何無(wú)法達(dá)致有效參與”的原因，因?yàn)樗鼜?qiáng)調(diào)有效性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的情境性因素：某一維度上的參與特征未必能夠同時(shí)滿足合法性、公平性和有效性的要求，也并非某種參與特征對(duì)于促進(jìn)民主價(jià)值的貢獻(xiàn)就一定優(yōu)于同一維度上的另一種。例如，在有效性上，普通公眾的直接權(quán)力和充分協(xié)商能提高決策效率，但有利于效率的參與有時(shí)未必能提升公平性，采用小范圍的“非專業(yè)的利益相關(guān)者”參與能提升有效性，但主體的包容性不夠。民主立方理論提供了更加多元和靈活的參與效果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)鄉(xiāng)村幅員遼闊、資源稟賦差異巨大、村民主體情況復(fù)雜、基層政府治理能力各異，評(píng)價(jià)這種情況下的村民參與有效性，民主立方理論的情境性標(biāo)準(zhǔn)也就具有適用性。

本文將采用雙案例比較研究法，基于民主立方理論，從參與主體、參與方式和參與影響三方面對(duì)比分析浙江桐鄉(xiāng)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中的村民參與，并從合法性、公平性和有效性三方面評(píng)價(jià)其是否達(dá)到了有效參與的目的。對(duì)同一種制度規(guī)定下的村民參與實(shí)踐進(jìn)行對(duì)比，通過(guò)共性和差異性分析探究不同影響因素對(duì)參與效果的作用大小及機(jī)制，有助于解答“參與有效為何無(wú)法達(dá)致有效參與”的實(shí)踐疑問(wèn)，也能為實(shí)現(xiàn)有效參與提供切實(shí)可行的實(shí)踐路徑。本文研究所用資料來(lái)源于肖唐鏢教授課題組于2019年7—8月在全國(guó)8省市的14個(gè)縣市進(jìn)行的實(shí)地調(diào)查(浙江桐鄉(xiāng)是其中的一個(gè))。該課題組在每個(gè)縣市選擇一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為田野調(diào)查點(diǎn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)里分別選擇一個(gè)治理效果較好的行政村和一個(gè)治理效果一般的行政村進(jìn)行對(duì)比研究。對(duì)縣市的調(diào)研包括對(duì)縣市級(jí)“三治融合”相關(guān)部門干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、行政村干部的訪談，在每個(gè)行政村對(duì)村干部、村民代表、普通村民等進(jìn)行村情和“三治融合”訪問(wèn)式問(wèn)卷調(diào)查。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、結(jié)構(gòu)式訪談以及非參與式觀察等方法收集到豐富的一手調(diào)研資料，從而進(jìn)行村民參與實(shí)踐效果比較研究。

2 參與有效和有效參與：村民參與的效果差異

要充分發(fā)揮村民在鄉(xiāng)村治理中的主體作用，不僅要求村民有參與行為，還要保證其滿意參與結(jié)果，方能實(shí)現(xiàn)有效參與。完善的參與制度是村民有效參與的前提，但在實(shí)踐調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，同一制度設(shè)置下的村民參與，卻呈現(xiàn)出形式和效果上的顯著差異。采用民主立方理論，描述和評(píng)估治理典型中的村民參與實(shí)踐有何差異，有利于明確參與有效性不同影響因素的作用及其差異，區(qū)分參與有效和有效參與。

2.1 “三治融合”案例中的村民參與制度

“三治融合”被寫進(jìn)黨的十九大報(bào)告，成為基層治理的“桐鄉(xiāng)經(jīng)驗(yàn)”。這一經(jīng)驗(yàn)由一整套能保證村民廣泛參與的系統(tǒng)性制度構(gòu)成，這些制度成為桐鄉(xiāng)基層治理的規(guī)范性框架。2018年桐鄉(xiāng)市委、市政府出臺(tái)了《關(guān)于深化自治、法治、德治融合基層治理“桐鄉(xiāng)經(jīng)驗(yàn)”的實(shí)施意見(jiàn)》這一總綱性的文件，以及《關(guān)于深化村規(guī)民約(社區(qū)公約)、百姓議事會(huì)、鄉(xiāng)賢參事會(huì)和百事服務(wù)團(tuán)、法律服務(wù)團(tuán)、道德評(píng)判團(tuán)工作的實(shí)施方案》《關(guān)于深化三治融合“桐鄉(xiāng)經(jīng)驗(yàn)”自治工作實(shí)施方案》《關(guān)于深化三治融合“桐鄉(xiāng)經(jīng)驗(yàn)”法治工作實(shí)施方案》和《關(guān)于深化三治融合“桐鄉(xiāng)經(jīng)驗(yàn)”德治工作實(shí)施方案》四個(gè)實(shí)施方案，在全市建立和推廣以“一約兩會(huì)三團(tuán)”為載體的“三治融合”工作。

“一約”即村規(guī)民約(社區(qū)公約)，“兩會(huì)”即百姓議事會(huì)和鄉(xiāng)賢參事會(huì)，“三團(tuán)”即道德評(píng)判團(tuán)、法律服務(wù)團(tuán)、百事服務(wù)團(tuán)。其中“村規(guī)民約”由村干部根據(jù)省民政廳下發(fā)的指導(dǎo)性意見(jiàn)擬定初稿，然后提交村民代表大會(huì)表決通過(guò)。“百姓議事會(huì)”是村民參與村級(jí)公共事務(wù)的議事機(jī)構(gòu)，在村“兩委”制定公共政策、作出重大決策時(shí)，根據(jù)實(shí)際需要，通過(guò)百姓議事會(huì)進(jìn)行民主協(xié)商。百姓議事會(huì)由固定成員和非固定成員構(gòu)成，固定成員一般是老干部、老黨員和小組長(zhǎng)，非固定成員是與議題利益相關(guān)的村民代表，人數(shù)為固定成員的50%左右。“鄉(xiāng)賢參事會(huì)”由轄區(qū)內(nèi)德高望重的賢能人士組成，一般村里有重大項(xiàng)目或決策時(shí)，村“兩委”會(huì)提前告知鄉(xiāng)賢參事會(huì)成員并征求他們的意見(jiàn)和看法。“百事服務(wù)團(tuán)”為居民提供及時(shí)便民服務(wù)，主要由本村具有一技之長(zhǎng)的專業(yè)人士組成。“法律服務(wù)團(tuán)”由律師和法院、檢察院、公安局、司法局等部門的工作人員以及政府部門的法制工作人員或基層法律服務(wù)工作者等人員組成。“道德評(píng)判團(tuán)”由村內(nèi)道德模范及群眾信任的代表組成，主要職責(zé)是發(fā)揮道德評(píng)議和社會(huì)輿論的力量來(lái)革除陋習(xí)，促進(jìn)文明和諧社會(huì)風(fēng)尚的形成。

桐鄉(xiāng)“三治融合”工作主要是通過(guò)成立各種村民自組織的形式廣泛參與到自治、法治和德治過(guò)程中，動(dòng)員社會(huì)力量參與村莊公共決策、公共服務(wù)提供、鄉(xiāng)村矛盾調(diào)解、鄉(xiāng)風(fēng)文明弘揚(yáng)和社會(huì)秩序維系，暢通了村民參與的渠道。課題組進(jìn)入“三治融合”最早試點(diǎn)村F村，同時(shí)選擇另一個(gè)與之進(jìn)行對(duì)照的T村進(jìn)行實(shí)地觀察和訪談。F村當(dāng)初因高鐵站建設(shè)征地而面臨激烈矛盾，為應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)矛盾而探索出新的治理思路，其典型做法是利用“一約兩會(huì)三團(tuán)”廣泛促進(jìn)村民參與“三治融合”；而T村的特色則在于“三治融合”積分制，通過(guò)對(duì)村民參與“三治”的情況進(jìn)行打分評(píng)比，將積分情況與各種優(yōu)惠相掛鉤，并開(kāi)展積分兌換活動(dòng)以激勵(lì)村民參與“三治融合”。兩個(gè)村在鄉(xiāng)村治理上有著相同的制度設(shè)計(jì)，卻呈現(xiàn)出治理效果上的顯著差異，原因何在？

2.2 民主立方理論中的村民參與差異

“三治融合”參與制度明確規(guī)定了村民參與的主體構(gòu)成、參與方式和參與影響，那么在民主立方體中F村和T村分別處于何種位置，其村民參與是否有效、是否實(shí)現(xiàn)了有效參與？對(duì)此，我們進(jìn)行逐一比較分析。

第一，參與有效和參與無(wú)效：在場(chǎng)、決策、有影響和在場(chǎng)、傾聽(tīng)、無(wú)影響。基于民主立方理論，問(wèn)卷中一些變量測(cè)量了村民參與實(shí)踐在參與主體、參與方式和參與影響這三個(gè)維度上的特征：在“誰(shuí)參與”上以“本地村民參與村莊公共事務(wù)的積極性、本地村民參與村莊公共事務(wù)的能力、村民代表的產(chǎn)生方式、百姓議事會(huì)成員的產(chǎn)生方式”來(lái)測(cè)量參與主體；在“溝通和決策方式”上以“過(guò)去一年村民代表大會(huì)的召開(kāi)次數(shù)、普通村民影響村莊治理的最重要三種方式、在‘三治’方面成功參與案例的特征”來(lái)測(cè)量參與方式；在“參與的影響”上以“村里的公共事務(wù)一般由誰(shuí)說(shuō)了算、集體經(jīng)濟(jì)立項(xiàng)由誰(shuí)說(shuō)了算、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)立項(xiàng)由誰(shuí)說(shuō)了算”來(lái)測(cè)量參與的權(quán)威。

首先，在“誰(shuí)參與”上，F(xiàn)村的普通村民可以被選舉為代表和非專業(yè)的利益相關(guān)者參與決策，普通村民的參與意愿和參與能力都較高，而T村的普通村民參與決策的機(jī)會(huì)更少，村民代表的產(chǎn)生方式是小組推選而非選舉，百姓議事會(huì)的成員由村“兩委”而非村民代表提名，參與意愿和參與能力都一般。因此，在參與主體上，F(xiàn)村的包容性更強(qiáng)，普通村民也有參與機(jī)會(huì)，而T村的參與主體主要是鄉(xiāng)村精英和村“兩委”認(rèn)可的村民，包容性較低(見(jiàn)表1)。

表1 F村和T村村民參與的主體

其次，在“溝通和決策方式”上，F(xiàn)村村民有更多的機(jī)會(huì)表達(dá)意見(jiàn)，在村莊治理中有協(xié)商型參與，而T村村民更多的是傾聽(tīng)式參與和表達(dá)偏好，缺乏決策型參與。在過(guò)去一年中，F(xiàn)村一共召開(kāi)了8次村民代表會(huì)議，而T村只召開(kāi)了2次。村民代表大會(huì)作為桐鄉(xiāng)“五議兩公開(kāi)”村務(wù)決策的決議機(jī)構(gòu)，在制度設(shè)計(jì)上擁有村莊公共事務(wù)的決策權(quán)，相較之下，T村的村民決策組織更少地參與村莊決策；在普通村民影響村莊治理的最重要三種方式中，F(xiàn)村更多的是投入型參與，而T村更多的是服從型參與。普通村民影響村莊公共事務(wù)的方式分為“遵紀(jì)守法、睦鄰友好、主動(dòng)參與村莊決策、為村莊發(fā)展建言獻(xiàn)策、為村莊發(fā)展出人出力、為村莊發(fā)展捐獻(xiàn)資金和其他”七種，前兩種“遵紀(jì)守法”和“睦鄰友好”屬于服從型參與，后四種參與方式要求村民參與決策或者提供建議、投入人力物力等，可稱之為投入型參與。F村村民影響村莊治理的三種最重要方式中有兩種是投入型參與，而T村村民則更多的是服從型參與(見(jiàn)表2)。F村的成功案例包括百姓議事會(huì)主持安裝路燈、法律服務(wù)團(tuán)參與拆違和道德評(píng)判團(tuán)參與處理村民養(yǎng)老糾紛，T村的成功案例是通過(guò)鄉(xiāng)賢參事會(huì)和道德評(píng)判團(tuán)推動(dòng)垃圾分類。前者更多地依托普通村民，由百姓議事會(huì)和村民代表協(xié)商選擇供應(yīng)商，由法律服務(wù)團(tuán)向村“兩委”建議，由道德評(píng)判團(tuán)勸說(shuō)村民拆違而非由村“委會(huì)”強(qiáng)拆，由道德評(píng)判團(tuán)勸說(shuō)村民贍養(yǎng)母親，參與方式更多地使用協(xié)商與談判；后者則更多地依托村莊行政力量和精英，T村由村“兩委”主導(dǎo)制定《T村“三治融合”積分管理辦法》并由村民代表會(huì)議表決通過(guò)，由道德評(píng)判團(tuán)按照垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)對(duì)村民開(kāi)展檢查，根據(jù)《積分管理辦法》評(píng)分，決定實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰。T村的積分管理辦法如果是由百姓議事會(huì)或鄉(xiāng)賢參事會(huì)等村民自組織而非村“兩委”主導(dǎo)制定，那么村民參與就屬于決策型參與，而現(xiàn)有的參與更多的是傾聽(tīng)和表達(dá)偏好等溝通型參與。

表2 F村和T村村民參與的溝通和決策方式

再次，在“參與的影響”上，F(xiàn)村的村民參與能夠影響決策，村民和村干部合作治理，而T村的村民參與無(wú)法影響決策，主要是村干部決策(見(jiàn)表3)。在F村，無(wú)論是村莊一般公共事務(wù)，還是村莊集體經(jīng)濟(jì)立項(xiàng)、基礎(chǔ)設(shè)施立項(xiàng)等重大公共事務(wù)，都是由村民代表會(huì)議決策；而在T村，村莊一般公共事務(wù)由村干部決策，而重大公共事務(wù)則由村黨支部書(shū)記一人決策。前者的村民參與具有一定的權(quán)威性，能夠影響村莊公共政策和公共行動(dòng)，而后者的村民參與只是象征性參與，并未真正分享決策權(quán)，參與不具有權(quán)威性。

表3 F村和T村村民參與的影響

從參與主體、參與方式和參與影響三個(gè)維度來(lái)看，盡管兩個(gè)村在制度設(shè)置上完全相同，但實(shí)際的村民參與形式差異顯著：F村的“兩會(huì)三團(tuán)”能夠充分參與村莊治理，普通村民能夠被選舉為代表或非專業(yè)的利益相關(guān)者進(jìn)行參與，在參與過(guò)程中也能夠以協(xié)商的方式進(jìn)行溝通和決策，村民參與能夠影響村莊決策，在民主立方體中接近賦能型參與式治理，普通村民的參與特征為：在場(chǎng)、決策且有影響，參與有效；T村的“兩會(huì)三團(tuán)”中百姓議事會(huì)并不活躍，普通村民很難被選舉為代表，更多的是鄉(xiāng)賢參事會(huì)和道德評(píng)判團(tuán)等精英參與，參與方式上更多的是傾聽(tīng)和表達(dá)偏好，參與也很難影響決策，村莊公共事務(wù)決策權(quán)依然在村干部手中，在民主立方體中接近傳統(tǒng)的政府代理，普通村民的參與特征為：在場(chǎng)、傾聽(tīng)且無(wú)影響，參與無(wú)效。這表明，同一參與制度下的村民參與形式差異明顯，F(xiàn)村的村民參與有效，T村的村民參與無(wú)效。

第二，有效參與和無(wú)效參與：合法性差異不大，公平性和有效性差異明顯。在民主立方理論中，描述性標(biāo)準(zhǔn)只能判定村民參與是否有效，而合法性、公平性和有效性三方面的評(píng)價(jià)性標(biāo)準(zhǔn)才能判定是否有效參與。并且，參與有效性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)具有情境性，參與維度上的某種特征對(duì)三種評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的貢獻(xiàn)并不一定同等重要，要實(shí)現(xiàn)三種價(jià)值也并不必然要求所有維度上的特征均為最優(yōu)。例如，采用“非專業(yè)的利益相關(guān)者”參與雖然公平性不夠高，但很有效。那么，在桐鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，F(xiàn)村的村民能在場(chǎng)、可決策且有影響，是否達(dá)到了有效參與？而T村的村民參與無(wú)效，是否就一定不利于公平性、合法性和有效性？

首先，決策的程序性是其合法性的前提保證，兩個(gè)村莊都能在規(guī)范行政的基礎(chǔ)上納入村民參與，因此都獲得了較高的合法性。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，村民依法自治從宏觀上保證了村莊治理在制度和程序上的規(guī)范性。桐鄉(xiāng)市統(tǒng)一實(shí)施的“五議兩公開(kāi)”村級(jí)事務(wù)管理工作制度，在治理實(shí)踐上為普通村民和村民代表參與提供了制度化渠道，這些制度規(guī)范了村干部的工作，降低了村務(wù)管理的隨意性，提高了村務(wù)決策的合法性。F村和T村的村民公約制定都得經(jīng)由村民代表會(huì)議表決通過(guò)，同時(shí)會(huì)把村里的中心工作寫進(jìn)村規(guī)民約，甚至出臺(tái)專項(xiàng)公約以變成村莊公共意志，以此來(lái)獲得村民的認(rèn)同與支持。F村高鐵站建設(shè)時(shí)的征地賠款協(xié)商和集體安置都通過(guò)百姓議事會(huì)來(lái)商議決策并推進(jìn)實(shí)施，T村的垃圾分類工作推進(jìn)辦法是由鄉(xiāng)賢參事會(huì)商議決策并由道德評(píng)判團(tuán)推進(jìn)實(shí)施，這種多元主體的參與代替了村干部的行政化決策，降低了決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)。因此，規(guī)范的參與制度和通暢的參與渠道提高了兩個(gè)村莊決策的合法性。

其次，F(xiàn)村的村民參與有助于提升治理的公平性，但T村的精英化參與對(duì)公平性貢獻(xiàn)不大。公平性主要是指決策能夠體現(xiàn)所有群體尤其是弱勢(shì)群體的利益，提升公平性的方法包括把決策權(quán)從領(lǐng)導(dǎo)干部和專家手中轉(zhuǎn)移給普通公眾，如果能夠有效實(shí)施，采用隨機(jī)挑選甚至是非專業(yè)的利益相關(guān)者在次級(jí)參與層面負(fù)責(zé)任地傳達(dá)基層普通民眾的呼聲，不必全程協(xié)商也能提升公平性。從參與主體上看，F(xiàn)村的黨支部書(shū)記、村民代表、百姓議事會(huì)成員都通過(guò)選舉的方式產(chǎn)生，普通村民能夠通過(guò)各種制度化的渠道參與決策，因此決策具有較高的公平性。而T村黨支部書(shū)記由黨員推薦，街道黨工委確定人選后再由黨員選舉產(chǎn)生；村民代表是村民推選而非選舉產(chǎn)生，百姓議事會(huì)成員是由村“兩委”等額建議，然后由村民代表會(huì)議投票表決產(chǎn)生，其決策主體產(chǎn)生的過(guò)程競(jìng)爭(zhēng)性較低，普通村民進(jìn)入決策主體的機(jī)會(huì)較少。這種情況下普通村民的聲音只能經(jīng)由精英代表傳達(dá)，如果決策層面的精英代表無(wú)法切實(shí)考慮并傳遞普通村民尤其是弱勢(shì)村民的意見(jiàn)，決策就有可能忽視弱勢(shì)村民的利益。因此，從參與主體的代表性上來(lái)看，F(xiàn)村更能提高決策的公平性，而T村的村民參與無(wú)法充分保證決策的公平性。

再次，F(xiàn)村的村民參與能夠降低治理成本和優(yōu)化決策，而T村的村民參與并不利于降低治理成本和優(yōu)化決策。在參與的有效性方面，普通公眾因豐富的地方性知識(shí)并能跳出條條框框的限制而提出創(chuàng)新性的解決方案，而以協(xié)商性的方式參與合作治理甚至是直接的權(quán)威都可以提升參與的有效性。F村在“三治融合”方面的成功案例是百姓議事會(huì)主持高鐵站建設(shè)中的征地補(bǔ)償和集體安置以及日常事務(wù)中的路燈安裝，普通村民能夠在村莊決策及服務(wù)提供中切實(shí)發(fā)揮作用。在村莊公共事務(wù)決策中，百姓議事會(huì)作為普通村民的代表組織，參與涉及村莊重大利益的征地補(bǔ)償和集體安置，在決策過(guò)程中充分表達(dá)各種利益訴求，并就不同意見(jiàn)展開(kāi)交流和討論，最終形成各方都能接受的方案，這就降低了利益調(diào)整帶來(lái)的矛盾糾紛，提高了征地和安置的效率；而日常管理中納入百姓議事會(huì)進(jìn)行商議審核，在路燈安裝中貨比三家，為村莊節(jié)約了大筆資金，提高了決策效率和服務(wù)質(zhì)量。村民代表以及非專業(yè)的利益相關(guān)者作為主體參與治理，消除了決策不公或失當(dāng)引發(fā)的矛盾，同時(shí)利用普通村民掌握的地方性知識(shí)，制定出更符合地方實(shí)際的問(wèn)題解決方案，節(jié)約治理成本的同時(shí)提高了效率，因此，F(xiàn)村的村民參與實(shí)際上是一種合作治理，提高了村莊治理的有效性。

相對(duì)而言，T村的“三治融合”積分管理工作在降低治理成本和優(yōu)化決策方面的有效性不高。T村在全市范圍內(nèi)率先啟動(dòng)“三治融合”積分管理工作，以網(wǎng)格為單位開(kāi)展，獎(jiǎng)懲采取“一戶一檔案、一日一巡查、一周一反饋、一月一賦分、一季一排名、一年一評(píng)比”的模式推進(jìn)。由專職網(wǎng)格員負(fù)責(zé)對(duì)每戶建立檔案，每天在網(wǎng)格內(nèi)進(jìn)行常態(tài)化巡查，每周將信息匯總后反饋至網(wǎng)格，每月由村道德評(píng)判團(tuán)對(duì)網(wǎng)格內(nèi)的所有村民、新居民進(jìn)行賦分，年底利用“村晚”對(duì)積分排名前30名家庭進(jìn)行頒獎(jiǎng)，對(duì)前10名家庭授予“最美家庭”表彰。T村實(shí)行這項(xiàng)積分管理制度的目的在于動(dòng)員村民參與村莊治理，但是這項(xiàng)工作主要依托于村莊行政力量而非社會(huì)力量進(jìn)行，負(fù)責(zé)日常巡查和記錄的專職網(wǎng)格員由村“兩委”聘用，對(duì)村民行為進(jìn)行加減分評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)主要由村“兩委”而非百姓議事會(huì)或村民代表會(huì)議主導(dǎo)制定，村民代表會(huì)議只是采用舉手表決的方式賦予評(píng)分規(guī)則合法性，道德評(píng)判團(tuán)負(fù)責(zé)賦予村民得分排名以權(quán)威性，村民只是被動(dòng)的評(píng)判對(duì)象而非積極的決策主體。這種以行政力量為依托的治理方式并不能降低村莊的治理成本，而以私人利益為回報(bào)的激勵(lì)制度并未激起村民基于村莊公共利益的持續(xù)參與。積分管理所激勵(lì)的村民參與是一種溝通性參與，更多地起到強(qiáng)化村民遵守村莊規(guī)則而非參與規(guī)則制定的作用。因此，從治理成本和合理決策方面來(lái)講，T村的治理有效性要低于F村。

采用民主立方理論對(duì)桐鄉(xiāng)兩個(gè)村莊的村民參與實(shí)踐進(jìn)行對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)同一種制度設(shè)計(jì)下的村民參與呈現(xiàn)出明顯的形式和效果差異：F村的村民參與有效，普通村民能夠在場(chǎng)、充分表達(dá)且能影響村莊決策，這種參與有利于提高村莊治理的合法性、公平性和有效性，參與效果較好；T村的村民參與效果不理想，參與主體的包容性較低，普通村民表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)較少，且未對(duì)決策產(chǎn)生影響，決策權(quán)依然掌握在村干部手中，參與的制度化雖然提升了治理的合法性，但普通村民決策權(quán)的缺乏影響了治理的公平性，依托于精英和行政力量的治理創(chuàng)新并未降低治理成本和優(yōu)化決策，村民參與在治理有效性方面的貢獻(xiàn)較低。總體而言，普通村民能在場(chǎng)、可決策、有影響的參與優(yōu)于普通村民在場(chǎng)、傾聽(tīng)、無(wú)影響的參與。桐鄉(xiāng)這兩個(gè)村的參與實(shí)踐形式和效果差異表明，參與無(wú)效必然導(dǎo)致無(wú)效參與；但參與有效并不等于有效參與，只有參與能提升合法性、公平性和有效性時(shí)，才是有效參與。

3 治理情境中的制度和主體：村民參與效果差異的原因

基層民主的根本問(wèn)題是如何發(fā)揮村民在鄉(xiāng)村治理中的應(yīng)有作用[22]。村民參與能使基層政府更好地了解村民需求，也使村民能監(jiān)督公共服務(wù)質(zhì)量并向政府要求正確的行動(dòng)，以此提升政府的回應(yīng)性和責(zé)任性。但是，理論上的功能未必一定能出現(xiàn)在治理實(shí)踐中。桐鄉(xiāng)的案例表明，相同制度條件下，有些村民參與有效，也有些村民參與無(wú)效，參與有效的效果較好，參與無(wú)效的效果較差。雖然參與有效并不必然帶來(lái)有效參與，但參與無(wú)效必然會(huì)導(dǎo)致無(wú)效參與。

3.1 治理情境與村民參與容納度

根據(jù)民主立方理論，參與有效和參與無(wú)效的區(qū)別在于，普通公眾的參與能否影響最終決策，也即基層干部(包括村干部，下同)是否真正與普通公眾分享決策權(quán)。如果普通公眾的參與僅僅是溝通影響而無(wú)法影響最終決策，便屬參與無(wú)效；不能反映普通公眾意志的決策合法性和公平性較低，這種情況下的公眾參與沒(méi)有效果，屬于無(wú)效參與。在這種意義上來(lái)講，真正影響參與有效性的，是基層干部與普通公眾分享決策權(quán)的意愿，這在一定程度上支持了主體優(yōu)先論。主體優(yōu)先論符合中國(guó)的治理情境，也被桐鄉(xiāng)的村民參與實(shí)踐所證明。

在中國(guó)的治理情境中，維持國(guó)家模式的優(yōu)先地位是治理的中國(guó)品格[23]，而“讓社會(huì)力量在場(chǎng)，并對(duì)國(guó)家權(quán)力規(guī)范發(fā)揮作用，乃是我國(guó)邁向國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的國(guó)內(nèi)大局的一個(gè)基本制度安排”[24]。這就意味著，在國(guó)家主導(dǎo)的情境下，在影響公眾參與效果的主體性因素中，政府因素比公眾因素更重要。這是因?yàn)椋谖覈?guó)參與式治理實(shí)踐中，國(guó)家向社會(huì)的賦權(quán)在某種程度上是一個(gè)行政賦權(quán)的過(guò)程，公眾之所以能參與，是由地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要而采取的治理策略，因而公眾的參與具有或然性和不確定性[25]，公眾參與的有效性也在較大程度上取決于基層政府是否接受某項(xiàng)公眾參與行動(dòng)。

實(shí)地調(diào)研資料顯示，桐鄉(xiāng)兩個(gè)村的治理實(shí)踐和效果差異更多地源于村干部采納村民參與意愿和能力的差異。F村作為全國(guó)典范，村干部的村莊治理行為不僅完全遵守制度標(biāo)準(zhǔn)，甚至還會(huì)更加嚴(yán)格：“在F村，再小的工程都得先過(guò)百姓議事會(huì)的審核關(guān)，村里更換路燈燈頭預(yù)算5萬(wàn)多元，按道理講，10萬(wàn)以下的項(xiàng)目不用招標(biāo)，但村黨總支書(shū)記不敢怠慢，不僅公開(kāi)招標(biāo)，最終還由百姓議事會(huì)拍板決定采用哪家。”(1)F村調(diào)研資料，2019年8月，課題組內(nèi)部資料。而在T村情況卻大不相同，個(gè)人能力極強(qiáng)的村黨支部書(shū)記(兼村委會(huì)主任)不僅帶領(lǐng)村“兩委”將村集體收入從2013年的15萬(wàn)元提高到2018年的200萬(wàn)元，而且在全市范圍內(nèi)率先實(shí)施的“三治融合”積分管理工作得到市級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)的肯定，這就奠定了書(shū)記極高的個(gè)人威望。盡管百姓議事會(huì)的法定協(xié)商職能包括村級(jí)集體資源處置方案，“五議兩公開(kāi)”制度規(guī)定村民代表大會(huì)擁有最終的決策權(quán)，但是問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示T村的村莊集體經(jīng)濟(jì)立項(xiàng)是由村黨支部書(shū)記拍板決定的，村莊公共事務(wù)由村“兩委”聯(lián)席會(huì)議拍板。而F村這兩項(xiàng)都由村民代表會(huì)議拍板。這就充分顯示，作為村民參與制度執(zhí)行者的村干部是否愿意跟普通村民分享決策權(quán)，是參與式治理有效實(shí)施的前提。影響村民參與有效性的因素固然包括村民的參與能力和意愿差異，但更重要的是村干部采納村民參與的意愿和能力。

3.2 治理情境與村民參與有效性衡量

通過(guò)對(duì)相同制度下參與形式和效果呈現(xiàn)明顯差異的原因分析發(fā)現(xiàn)，中國(guó)鄉(xiāng)村治理情境中影響參與效果的條件并非同等重要，基層干部采納參與式治理的意愿是最關(guān)鍵的因素。這一發(fā)現(xiàn)具有一定的理論創(chuàng)新性：一方面能解釋為何相同制度情境下會(huì)呈現(xiàn)出不同的參與實(shí)踐形式和參與效果，另一方面也可對(duì)民主立方理論進(jìn)行補(bǔ)充修正。首先，民主立方理論中評(píng)估參與有效性的標(biāo)準(zhǔn)具有情境性，某一參與維度上的最優(yōu)特征并不必然能夠促進(jìn)合法性、公平性和有效性。參與主體和方式上的完備制度能保證參與主體上的人人參與，具有最高程度的包容性，能提高決策的合法性和公平性，但不一定能提升參與的有效性；嚴(yán)格的協(xié)商式參與制度能保證參與方式上的程序性和標(biāo)準(zhǔn)化，可提升參與的合法性，但未必有利于公平性和有效性。因此，在桐鄉(xiāng)的村民參與情境中，盡管是同一套參與制度，對(duì)參與式治理持不同態(tài)度的基層干部在一定程度上影響村民參與作用的發(fā)揮。其次，民主立方理論從參與主體、參與方式和參與影響三個(gè)維度來(lái)衡量參與實(shí)踐的特征，但并未區(qū)分三者對(duì)有效參與重要性的優(yōu)先順序。理論上，即使參與主體包容性很高，能夠采用協(xié)商和談判的方式進(jìn)行參與，但普通公眾的理性協(xié)商如果無(wú)法影響最終決策，那么這種參與無(wú)效，更遑論有效參與。因此，參與有效是有效參與的前提。

更具體地說(shuō)，從有效性方面衡量參與的價(jià)值時(shí)，該理論分別指出主體上的普通公眾參與、方式上的協(xié)商和談判、影響上的合作治理和直接權(quán)威能夠提升有效性，但并未點(diǎn)明在這三者之中參與具有權(quán)威性才是影響有效性的最關(guān)鍵因素。如果大量被動(dòng)員起來(lái)認(rèn)真協(xié)商的普通公眾無(wú)法最終影響決策，那么這種參與就有可能帶來(lái)消極影響，公眾要么因?yàn)閰⑴c熱情受挫而不再參與，要么出現(xiàn)無(wú)序參與甚至暴力參與[26]。馮雅康和懷特(Wright)也指出，賦能型參與式治理實(shí)施的一個(gè)基礎(chǔ)性背景條件即為不同參與主體在協(xié)商決策上享有基本平等的權(quán)力[21]24，如果不同主體對(duì)決策的影響力不同，普通公眾沒(méi)有被“賦能”，就會(huì)導(dǎo)致公眾參與無(wú)效。因此，基于中國(guó)的鄉(xiāng)村治理情境和村民參與實(shí)踐，民主立方理論應(yīng)更強(qiáng)調(diào)“參與影響”這一維度對(duì)參與機(jī)制模式和參與效果的決定性影響，也即基層干部是否愿意納入普通公眾參與并真正與其分享決策權(quán)，是影響參與有效和有效參與的最重要因素。

4 激勵(lì)干部和村民：村民有效參與的達(dá)致

通過(guò)研究中國(guó)鄉(xiāng)村治理中的村民參與實(shí)踐，從理論上發(fā)現(xiàn)影響村民參與有效性的主要因素并非同等重要，基層干部方面的主體性因素是影響參與有效性的最重要因素。相對(duì)于參與制度和村民的參與意愿及能力而言，基層干部提供的參與機(jī)會(huì)是更具決定性的因素，因?yàn)檠?qǐng)哪些村民參與，參與能否影響決策，最終主要是由村干部決定。這一理論發(fā)現(xiàn)有助于指導(dǎo)如何從實(shí)踐上提升村民參與的效果，具體而言，應(yīng)從基層干部和村民兩方面著手提高參與的公平性和有效性，更關(guān)鍵的是要調(diào)動(dòng)基層干部容納并激發(fā)村民參與的積極性。

4.1 從考核制度和選任制度上激勵(lì)干部

第一，將自上而下的指標(biāo)化考核轉(zhuǎn)化為自下而上的滿意度評(píng)價(jià)，以提高基層干部實(shí)施賦能型參與式治理的積極性。制度性激勵(lì)被認(rèn)為是鼓勵(lì)基層干部實(shí)施參與式治理的最有效手段，可設(shè)計(jì)有效的激勵(lì)制度讓基層干部意識(shí)到實(shí)施參與式治理的回報(bào)。理論研究表明，將民眾納入決策能夠提升決策的有效性，但在技術(shù)型治理邏輯下，上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)村干部下達(dá)指標(biāo)、分解任務(wù)、量化考核，將任務(wù)完成情況與村干部待遇掛鉤，這種自上而下的指標(biāo)式考核使得基層干部更多地按照上級(jí)政府要求來(lái)實(shí)施地方治理，完成任務(wù)成為首要目標(biāo)，而將村民納入決策過(guò)程進(jìn)行反復(fù)協(xié)商，必然會(huì)降低工作效率，基層干部便沒(méi)有動(dòng)力實(shí)施參與式治理[27]15。如果實(shí)施參與式治理能給基層干部帶來(lái)好處，比如在鄉(xiāng)村(社區(qū))更受歡迎，或者能增加其再次當(dāng)選的機(jī)會(huì)，那么干部就有動(dòng)力實(shí)施參與式治理。此外，將村民對(duì)參與渠道和程序、鄉(xiāng)村“兩委”的回應(yīng)性、鄉(xiāng)村公共服務(wù)質(zhì)量等的滿意度作為基層干部考核的重要指標(biāo)，基層干部就有更強(qiáng)的意愿實(shí)施賦能型參與式治理。

第二，完善基層干部選聘機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制以選任出認(rèn)可賦能型參與式治理的村干部。大量經(jīng)驗(yàn)研究表明，基層干部的個(gè)體性因素對(duì)政府實(shí)施參與式治理的意愿具有直接影響。使溫嶺澤國(guó)鎮(zhèn)決策型民主懇談聲譽(yù)鵲起的鎮(zhèn)黨委書(shū)記最開(kāi)始在溫嶠鎮(zhèn)實(shí)施這一創(chuàng)新，后因其調(diào)任到澤國(guó)鎮(zhèn)，便將決策型民主懇談帶到澤國(guó)鎮(zhèn)，并引入斯坦福大學(xué)菲什金教授的“民意測(cè)驗(yàn)”技術(shù)而使其更加完善。這充分說(shuō)明了一個(gè)在觀念上認(rèn)同賦能型參與式治理，并具備較強(qiáng)整合能力和行動(dòng)能力的基層干部，是村民能否真正參與治理的關(guān)鍵。這就需要在基層干部選任時(shí)，盡量為那些認(rèn)同參與式治理理念，并有德行有魄力的能人(或干部)提供更多的機(jī)會(huì)。

4.2 從參與影響和參與能力上激勵(lì)村民

第一，通過(guò)提高參與的權(quán)威性以增強(qiáng)村民的參與意愿，也即保證村民參與能夠影響村莊公共政策和行動(dòng)。當(dāng)?shù)卮迕窬哂猩霞?jí)黨政干部所不具備的地方性知識(shí)，相對(duì)于外來(lái)專家也更少受到既有決策模式的限制，能夠提出切合地方實(shí)際的創(chuàng)新性問(wèn)題解決方案。同時(shí)，普通村民間的信任和組織網(wǎng)絡(luò)能夠形成豐富的社會(huì)資本，成為社區(qū)自治的內(nèi)生性資源。開(kāi)發(fā)利用這些資源的一個(gè)重要方式即為加強(qiáng)村民參與和決策間的關(guān)聯(lián)，也即讓村民知道他們犧牲時(shí)間和精力來(lái)參與村莊公共事務(wù)，最終會(huì)變成影響他們?nèi)粘Ｉ畹臎Q策或行動(dòng)，他們才有意愿參與村莊治理。例如，農(nóng)村環(huán)境整治中出現(xiàn)的沉默性對(duì)抗和應(yīng)付性參與被研究者歸結(jié)為環(huán)境治理未被當(dāng)做日常生活問(wèn)題[28]，但實(shí)質(zhì)上是因?yàn)榇迕駞⑴c并不能變成影響日常生活的決策或行動(dòng)。環(huán)境整治中的資金使用、整治方式、項(xiàng)目進(jìn)度等都是接受自上而下的行政安排，有時(shí)導(dǎo)致國(guó)家治理的效率邏輯與民眾生活的便利或經(jīng)濟(jì)邏輯之間的沖突，這種沖突源于日常生活中“溝通理性”的缺位。對(duì)于日常生活方式的改變，若由村民自發(fā)成立的組織采用平等協(xié)商的方式來(lái)制定相應(yīng)規(guī)則，而非主要由外在行政力量安排，則更容易建立起基于同意的內(nèi)在生活秩序，村民才會(huì)積極參與而非袖手旁觀或消極應(yīng)付。

第二，通過(guò)提供信息和協(xié)商技能培訓(xùn)以提高村民的參與能力。普通村民參與不足的一個(gè)重要原因在于部分基層干部認(rèn)為村民的知識(shí)水平和決策能力等有限，尚不具備參與能力。既有研究的確發(fā)現(xiàn)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位較高的精英階層具備更豐富的知識(shí)和更高的參與能力，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位較低的普通民眾會(huì)因?yàn)樾畔⒑椭R(shí)不足而影響其參與效果。但對(duì)賦能型參與的成功案例研究表明，在協(xié)商之前，向普通公眾提供充分信息，并培訓(xùn)相應(yīng)的協(xié)商技巧，普通公眾也能進(jìn)行有效的協(xié)商式治理[29]。從實(shí)踐來(lái)看，普通村民接受培訓(xùn)后通過(guò)收集和反饋民意，也能夠成功地參與不同層級(jí)政府、不同行業(yè)和領(lǐng)域的決策[30]。

選任并激勵(lì)基層干部實(shí)施賦能型參與式治理，是村民參與有效的重要條件，是為“有影響”；參與的權(quán)威性能激勵(lì)更多村民參與，這提高了參與主體的包容性，是為“在場(chǎng)”；提供信息和培訓(xùn)以提升村民的參與能力，有利于在參與方式上更有效地實(shí)施協(xié)商式參與，是為“決策”。由此便會(huì)形成普通村民自下而上的協(xié)商式參與，并保證參與能轉(zhuǎn)化為公共政策和行動(dòng)，這正是村民有效參與的特征，也是鄉(xiāng)村治理合法性、公平性和有效性的保證。

5 結(jié)論與討論：從參與有效到有效參與

鄉(xiāng)村善治的前提在于村民有效參與。基于民主立方理論，分析相同制度下村民參與實(shí)踐的形式和效果差異，發(fā)現(xiàn)村民參與無(wú)效必然會(huì)導(dǎo)致無(wú)效參與。這表明，影響村民參與有效性的因素并非同等重要，相對(duì)于制度性因素而言，村干部方面的主體性因素是影響普通村民參與有效性的最重要因素。具體而言，基層干部(尤其是村干部)愿意納入普通村民參與鄉(xiāng)村治理，使得普通村民可在場(chǎng)、能決策并有影響，便能實(shí)現(xiàn)參與有效；但參與有效不等于有效參與，只有參與能促進(jìn)治理的合法性、公平性和有效性時(shí)，才是有效參與。本研究區(qū)分了參與有效和有效參與，強(qiáng)調(diào)在評(píng)估村民參與實(shí)踐時(shí)，描述性標(biāo)準(zhǔn)只能保證參與有效，只有符合評(píng)價(jià)性標(biāo)準(zhǔn)的參與，才是有效參與。本文在一定程度上提高了評(píng)價(jià)治理效果的理論水平和經(jīng)驗(yàn)效度，不足之處在于對(duì)有效參與的評(píng)估主要基于質(zhì)性推演，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶?shí)證測(cè)量，這也是本研究下一步的推進(jìn)方向。

至于為何會(huì)出現(xiàn)“參與有效無(wú)法達(dá)致有效參與”，原因在于對(duì)參與有效性的評(píng)估應(yīng)持一種情境性而非線性的標(biāo)準(zhǔn)：只要參與具有合法性、公平性和有效性，就是有效參與；至于普通村民采用何種形式在場(chǎng)，通過(guò)何種方式?jīng)Q策，享有多大程度的權(quán)力，均視治理情境而定。從參與有效到有效參與，須注意以下三種情境性。

第一，參與主體上的情境性：普通村民參與并不必然要求普遍參與。民主立方理論中，參與主體的范圍并不總是越廣越好，有時(shí)以非專業(yè)的利益相關(guān)者作為參與主體，也能實(shí)現(xiàn)有效參與。參與式治理理論建立在人人都有濃厚的參與熱情的假設(shè)基礎(chǔ)上，但不得不承認(rèn)現(xiàn)實(shí)生活中一些人對(duì)參與缺乏興趣。鄉(xiāng)村治理同樣面臨著參與主體不足的現(xiàn)實(shí)：快速城市化導(dǎo)致鄉(xiāng)村“空心化”，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量流出，村莊生活的主體多為老人、婦女和兒童，相當(dāng)數(shù)量的村民不具備參與的客觀條件；另外，參與本身是一個(gè)自我選擇的過(guò)程，參與公共事務(wù)需要在時(shí)間、精力甚至物質(zhì)上作出一定的犧牲，即使具備參與能力，也并非人人都有參與意愿。在這種現(xiàn)實(shí)情況下，一些有能力、有意愿且有強(qiáng)烈公共責(zé)任感的人，如果能夠獲得村民的授權(quán)，作為非專業(yè)的利益相關(guān)者代表普通村民參與，就村莊公共事務(wù)發(fā)揮地方性知識(shí)，進(jìn)行理性協(xié)商，并能夠負(fù)責(zé)任地傳遞普通村民的聲音，也能夠?qū)崿F(xiàn)參與的公平性和有效性。所以，面對(duì)大量勞動(dòng)力外流的情況，當(dāng)下鄉(xiāng)村治理中的村民參與并不必然以普通村民參與的人數(shù)多少作為衡量參與質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。如果能動(dòng)員那些群眾基礎(chǔ)牢固、責(zé)任心強(qiáng)、熱心公益的鄉(xiāng)村賢能人士切實(shí)地代表村民參與鄉(xiāng)村治理，也能達(dá)到有效參與。

第二，參與影響上的情境性：有效參與需要政府的引導(dǎo)和幫助。有效參與需要政府的權(quán)威，公眾參與只有與代表制和行政管理協(xié)同運(yùn)作，才能在集體決策和行動(dòng)方面取得最好的運(yùn)行效果，即并非總是要求普通公眾的直接權(quán)力，合作治理大多時(shí)候比普通公眾直接決策更有效。作為有效參與模式，盡管賦能型參與式治理強(qiáng)調(diào)向普通公眾賦能，但不是排除政府的完全自治，而要在制度設(shè)計(jì)上對(duì)政府進(jìn)行“復(fù)制”和“重構(gòu)”。“重構(gòu)”是指將負(fù)責(zé)處理具體公共事務(wù)的政府部門重構(gòu)成平等的協(xié)商性小組，而“復(fù)制”則是指這些協(xié)商小組的協(xié)商結(jié)果要依靠政府機(jī)構(gòu)的權(quán)威才能得以實(shí)施。這就意味著，在鄉(xiāng)村實(shí)施有效的參與式治理，其治理過(guò)程需要村民參與進(jìn)行平等協(xié)商，但協(xié)商結(jié)果的順利實(shí)施，則依托于政府的權(quán)力和資源，即政府要擁有足夠的行政、政治和財(cái)政資源來(lái)實(shí)施參與式治理。在這種意義上，賦能型參與式治理依然是“國(guó)家中心的”[21]22。

第三，參與方式上的情境性：參與有效能促進(jìn)合法性、公平性和有效性時(shí)才是有效參與。一些由普通村民參加并最終影響村莊公共決策的參與雖然在主體上有代表性、在程序上合規(guī)，但在結(jié)果上不被參與者認(rèn)可，這種參與不具備公平性與合法性，便不是有效參與。能影響公共決策的參與方式主要有三種：聚合式加總、討價(jià)還價(jià)式談判和理性協(xié)商。聚合式加總是將參與者的偏好加總形成群體決策的決策模式，其缺點(diǎn)是參與者的偏好形成建立在自身利益基礎(chǔ)上，不考慮其他參與者的偏好，容易出現(xiàn)少數(shù)人或未參與者利益受損的情況；討價(jià)還價(jià)式談判是決策各方利用各自的資源和權(quán)力，在談判桌上討價(jià)還價(jià)，甚至?xí)捎猛{、力量懸殊等手段力圖達(dá)到自我利益最大化的決策結(jié)果，但這種自我利益最大化的決策往往并非公平的決策，因?yàn)闄?quán)力和資源上的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢(shì)會(huì)轉(zhuǎn)化為決策優(yōu)勢(shì)，其結(jié)果便是結(jié)構(gòu)性弱勢(shì)群體作出利益讓步或犧牲；而理性協(xié)商的決策方式則致力于作出參與各方都愿意接受的決策。在協(xié)商式?jīng)Q策中，參與各方傾聽(tīng)其他參與者的立場(chǎng)，并經(jīng)過(guò)真正的審議和思考作出群體決策。在考慮群體最終作出何種選擇的過(guò)程中，參與者主要通過(guò)提供其他參與者愿意接受的理由來(lái)說(shuō)服他人，而非簡(jiǎn)單地以人數(shù)優(yōu)勢(shì)或力量?jī)?yōu)勢(shì)迫使對(duì)方接受該決策。也即，雖然聚合式加總和討價(jià)還價(jià)式談判等參與方式能影響公共決策，但決策結(jié)果往往無(wú)法令參與者信服，而理性協(xié)商式?jīng)Q策的核心在于參與者經(jīng)過(guò)協(xié)商后都能找到接受集體決策的理由，也就能夠保證決策結(jié)果的公平性與合法性。在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，許多精心設(shè)計(jì)的嚴(yán)格參與程序保證普通村民能參與村莊決策，在決策過(guò)程中也允許質(zhì)詢和討論，但最后以投票方式作出的決策結(jié)果讓協(xié)商中屢次失利者憤然離席，打擊了一些普通村民參與的積極性。這種具有程序正義但未必具備結(jié)果正義的參與屬于參與有效，但并非有效參與。即使協(xié)商最后仍不得不以投票的方式?jīng)Q策，決策過(guò)程仍應(yīng)充分展現(xiàn)真誠(chéng)和理性的精神。如果是理性和真誠(chéng)的協(xié)商，在說(shuō)理的過(guò)程中，屢次失利的事實(shí)本身就可以成為決策過(guò)程中的考量因素，而非簡(jiǎn)單地以票數(shù)多少分勝負(fù)。協(xié)商要求妥協(xié)，而非以自我利益最大化為最高目的。從這種意義上來(lái)講，并非制度化程度越高的參與效果就越好，參與人數(shù)的多寡、參與方式的制度化程度、參與對(duì)決策的影響程度并沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)結(jié)合具體的治理情境，保證普通村民能在場(chǎng)、可決策并有影響且決策結(jié)果具備合法性、公平性和有效性的參與便是有效參與。

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中不可或缺的一環(huán)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化需要尊重村民的主體地位，充分調(diào)動(dòng)村民的有效參與。村民參與不僅意味著行動(dòng)上有參與，也要求結(jié)果上有滿意，即使有完善的參與制度、標(biāo)準(zhǔn)的參與流程和廣泛的參與行動(dòng)，但如果村民對(duì)參與結(jié)果不滿意，對(duì)鄉(xiāng)村治理措施不接受，對(duì)鄉(xiāng)村治理績(jī)效不認(rèn)同，就不是有效參與。因此，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，不僅要在制度上下功夫，保證村民參與有效，也應(yīng)注重參與情境，結(jié)合各地的主體、資源、問(wèn)題等具體情況實(shí)施賦能型參與式治理，讓村民能在場(chǎng)、可決策且有影響，并保證決策結(jié)果獲得村民的滿意和認(rèn)同，方能達(dá)致有效參與。