以縣城為重要載體的城鎮化：邏輯、約束與路徑

韓柯子

(中國政法大學 城市發展與治理研究院，北京 100088)

1 文獻綜述與問題提出

縣城及縣域歷來是我國現代化建設的重要空間、國家治理體系的堅定磐石。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出“強化縣城綜合服務能力，把鄉鎮建成服務農民的區域中心”，“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”[1]。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》(以下簡稱《意見》)進一步提出“科學把握功能定位，分類引導縣城發展方向”，具體措施為加快發展大城市周邊縣城、積極培育專業功能縣城、合理發展農產品主產區縣城、有序發展重點生態功能區縣城、引導人口流失縣城轉型發展[2]。作為城鎮化的重要載體，縣城也是學界研究的熱點，關于縣城城鎮化的已有研究主要集中在以下四個方面。

一是在縣城城鎮化的內涵及價值方面，學者們認為縣城是我國城鎮化體系的重要環節，以縣城為重要載體的城鎮化實質是以縣域為中心、以中小城鎮為主要載體，通過吸納農村勞動力轉移，從而實現自下而上的城鎮化發展[3]，主要表現為農村人口向縣城轉移，各類生產要素諸如資本、技術、信息等也向城鎮集中[4]55-73。縣城是縣域的政治、經濟、文化、教育、醫療中心，具有疏通城鄉發展要素、實現以城帶鄉、平衡區域發展的作用[5]，強化縣城城鎮化有利于銜接新型城鎮化和鄉村振興，從整體上實現要素資源的均衡優化和有機擴散[6]。

二是在縣城城鎮化的問題方面，人口、資本、政策及相關改革措施是學術界圍繞縣城城鎮化研究的重要方面，學者們認為縣域經濟的落后不僅使得資本和人才流向大中城市，而且農村富余勞動力就地轉移也喪失了工作機會，從而阻滯了縣域經濟的發展和縣城城鎮化進程[7]。有學者通過“政策工具—政策建設場域—政策力度”的政策文本分析發現，過去較長一段時期內縣城發展受政策支持不夠，使得縣城發育畸形、功能不足、集聚效應低，也是阻礙縣城發展的重要原因[8]。關于影響縣城城鎮化因素的研究，總體圍繞“人、地、錢”展開，戶籍制度、農民工就地市民化、土地制度、投融資體制等方面是學界廣泛探討的熱點[9]。

三是在縣城城鎮化的特征方面，呈現出以下特點：第一，縣城城鎮化水平總體上落后于全國城鎮化水平，有學者研究2010—2019年的數據發現，縣城人口占縣域人口的比重從19.2%提高到23.1%，大幅低于總體城鎮化的推進速度[10]；第二，教育是吸引農民進城、推進縣城城鎮化的重要動力，有學者認為農民進城的目的以生活與教育為主，日益普遍的縣城“半工伴讀”在一定程度上推動了城鎮化的進程[11]；第三，不同類型縣城推進城鎮化的道路不同，在縣城載體說[12]、最佳地理單元說[13]的基礎上，有學者進一步區分了衛星縣城、節點縣城和一般縣城等不同類型的縣城，并對此展開研究[14]。

四是在縣城城鎮化的路徑方面，總體上可概括為通過提升縣城吸引力、聚集生產要素和推進制度改革等來提高縣城城鎮化水平[10]。具體來看，提高縣城人才吸引力，需要以特色產業為支撐發展縣域工業，實施差別化政策，以回流創業為途徑解決人才瓶頸問題[15]，提供就業機會和保障基本公共服務[16]。提高生產要素集聚，從打造人居環境、理順產業體系、優化空間格局和統籌城鄉關系入手，推動生產資源向縣城集聚[10]。推進制度建設保障，統籌縣域城鎮和村莊規劃建設[17]，發揮特色小城鎮和特色小鎮的支撐作用[3]。

總體來看，現有關于縣城城鎮化的研究視角比較多元，內容比較豐富。但研究立足點存在兩個方面的局限：一方面，多數研究沒有基于以縣城為重要載體的城鎮化建設這一背景，而在這一全新背景下推進縣城城鎮化建設與之前相比在邏輯動因上有較大不同；另一方面，現有研究多數從單純的縣城城鎮化建設的角度進行研究，沒有兼顧縣城治理，而高質量發展和高效能治理是縣城城鎮化建設不可或缺的兩個方面，有必要將其納入統一體進行研究，這也是本文研究的出發點和立足點。

2 推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的邏輯動因

在實施鄉村振興戰略和構建國內國際雙循環發展格局的背景下，以縣城為基本單元構建以城市群為主體形態、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮體系，既是遵循城市發展客觀規律的必然結果，更是契合人口結構變化的現實選擇。

2.1 構建國內國際雙循環發展格局的內在依托

構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局是我國應對百年未有之大變局的重大戰略，這并不是基于新冠肺炎疫情導致全球產業鏈、供應鏈受到影響的權宜之計，而是基于我國經濟社會發展階段以及復雜國際環境下的重大戰略部署，是較長時期內我國經濟社會發展必須堅持的重要方向。以縣城為核心的縣域經濟是我國經濟體系的重要組成部分，是深挖潛力內需、擴大有效投資的重要場域，能夠在構建國內國際雙循環發展格局中發揮其天然的基礎性、根本性作用。

一是縣城及縣域經濟總量大，內需潛力巨大。首先，從總量看，2020年縣及縣級市GDP總量接近全國的40%，其中縣城及縣級市城區的GDP約占全國的近1/4[18]。其次，從人口規模看，縣及縣級市戶籍人口約9億，常住人口約8億，分別占全國的約64%、57%，其中縣城和縣級市城區常住人口合計約2.5億，占全國城鎮常住人口的近30%[19]。再次，從投資消費的潛力看，居民人均消費支出縣城僅為地級及以上城市的2/3左右[18]，在市政設施、公共服務、產業配套等方面縣城存在短板弱項，通過加強縣城建設，既可以形成當期投資，拉動生產和消費，同時通過投資改善縣城軟硬件環境，有助于推動創新創業和新的項目建設，產生新增就業，促進居民增收和消費，形成乘數效應和良性循環。

二是加強縣城建設對促進城鄉融合發展和培養新市民意義重大。縣城聯系城鄉，是許多新市民的第一個落腳點，與地級以上城市相比，縣城離農民原有生產資料和原有生活社交圈子近，又能享受城市生產生活方式，尤其是教育醫療條件對農民具有較大的吸引力，這種特殊的天然載體往往使縣城成為許多城市新移民的第一個落腳點，也是新移民新人生的第一個培訓站。2021年我國常住人口城鎮化率為64.7%[20]，但戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率之間存在一定差距，從常住人口城鎮化率看，以城鎮化率達80%估算，未來仍有2億左右鄉村人口進入城鎮；從市民化角度看，城鎮化尚處于中期，未來還有4億多鄉村人口將成為市民。因此，基于龐大的城市化需求潛力，推動以縣城為載體的城鎮化建設既能支撐農民就地城鎮化，又能通過城鎮化激活龐大的內需市場，為雙循環經濟體系的構建提供不可或缺的內在依托與回旋空間。

2.2 順應城鎮化發展規律的客觀要求

從全球城市發展的歷史規律來看，基本遵循從城鎮化到城市化，再到都市圈和城市群化的歷程。1978—2021年，我國的城鎮化率從17.9%快速提升到64.7%，城鎮化進程已進入中后期，產業和人口主要向大都市圈城市群集聚的態勢愈發明顯[21]。全球化資源配置程度的提高推動了城市空間和組織形態的變革，資源配置最優和多維度功能整合的城市發展規律客觀上推動城市走向集聚集群時代，由中心城市及周邊城鎮組成緊密結合的都市圈或城市群成為全球主要經濟體最具效率的城市空間形態[22]。

改革開放以來，隨著沿海地區經濟的率先發展，包括人口在內的各類生產要素快速向珠三角和長三角集聚，出現持續的“孔雀東南飛”。20世紀90年代尤其是鄧小平南巡講話后，改革開放向內陸縱深推進，“離土不離鄉”的鄉鎮企業在推動經濟發展、促進勞動力就地轉化就業的同時，也催生了一批中小城鎮，引發社會各界對城鎮化的關注和探索[23]。20世紀末伴隨著我國應對全球金融危機、加入WTO和對生態環境的重視，小城鎮集聚和輻射能力弱、產業層次低、抗風險能力差等問題日益顯現，小城鎮對農村富余勞動力的吸納能力減弱。全球化產業布局分工的調整促使大城市形成優于小城鎮的集聚效益，以大城市為核心帶動周邊城市和小城鎮形成錯落有致、協同融合的產業體系和城鎮體系，城市之間、城鎮之間依托協作形成緊密分工而非單純的行政隸屬關系成為市場經濟條件下城市空間協同的主流方式。

總體來看，在我國以城市群為主體、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化發展格局下，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設有利于推動城鄉要素協同流動，推動不同縣城分類發展，構筑支撐鄉村振興的戰略支點，縮小地區差異與城鄉差距，提升公眾的幸福感和獲得感。

2.3 適應人口發展轉向的現實選擇

隨著三孩政策效應逐步消退、城市化推進、受教育水平提升，我國總和生育率未來可能大幅下滑至1.0～1.2的水平，預計“十四五”時期可能出現負增長。從學者的已有研究來看，以較為樂觀的總和生育率穩定在1.8測算，2050年和2100年我國人口規模分別約為13.2億和10.8億，若以較為悲觀的總和生育率1.0測算，屆時人口規模分別為12.5億和5.5億[24]，均大幅低于現有人口規模，在人口結構上更不容樂觀，2020年老年人口總數達2.64億，占總人口的18.7%[25]，青年人及嬰幼兒占比持續下降。《意見》中明確提出引導人口流失縣城轉型發展，在上述城市化和人口發展態勢下，越來越多的地區和中小城市將陷入人口收縮縣城行列，這就要求縣城發展需要積極適應人口發展的轉向。

3 以縣城為重要載體的城鎮化建設面臨的困境約束

縣城是縣域經濟社會發展的關鍵部分，同時也是直接面向基層治理的依托平臺。以縣城為重要載體的城鎮化建設，既離不開城鄉經濟要素如產業、人口、土地等的協同推進，更需要審視治理體系和治理能力領域面臨的現實梗阻。

3.1 縣域產業基礎薄弱，財政自給率低

與城市經濟相比，縣域經濟具有鮮明的農村性、地域廣闊性、發展不平衡性等特征。通過對全國1 865個縣(市)觀察，發現2019年縣(市)GDP均值為203億元，其中不足100億元的達到761個，占比40.1%，有1 033個縣(市)第二產業增加值不足50億元[26]。2019年我國GDP為99.1萬億元[27]，根據《2019年民政事業發展統計公報》，全國共有2 846個縣級行政單位[28]，依此簡單計算，平均每個縣級行政單元的GDP為348億元，由此可見，縣域與市區相比經濟實力和產業基礎支撐較為薄弱；從財政收支來看，經濟增速放緩疊加房地產發展壓力，地方政府尤其是縣級財政壓力加大，特別是疫情防控、生態環境治理、應對人口老齡化、推進基本公共服務均等化等都需要增加剛性財政支出，對土地出讓金等非稅收入的依賴加深，部分縣城嚴重依賴轉移支付，財政質量問題比較突出。

上述情況使得縣級財政在縣城建設方面明顯乏力，根據住房和城鄉建設部的數據，縣城建設整體上更依賴自籌資金，貸款比例小。2020年縣城市政公用設施建設固定資產投資中自籌資金占比26.8%、地方財政撥款占比26.0%、其他資金占比21.6%、國內貸款占比5.1%[29]86-87，從城市來看，上述四項分別為23.0%、25.5%、14.4%和16.9%[29]18-19，在結構上與縣城有較大差異，尤其是在貸款占比方面，縣城占比較低，比城市平均低11.8個百分點。

3.2 部分縣城已進入人口收縮行列

隨著新型城鎮化的快速推進，一些中心城市、大城市在人口快速集聚和城區持續擴大的同時，部分中小城市、邊緣城市面臨著不斷收縮的現實。根據第七次人口普查數據顯示，人口增加的地級行政區有184個，人口減少的地級行政區有149個[30]。有學者對660個不同類型的城市2007—2016年間的人口數據進行研究，將連續3個自然年人口負增長的定為收縮型城市，發現有80個城市出現不同程度的人口收縮[31]。也有學者利用夜間燈光大數據進行度量，發現全國2 800多個縣級行政單元中有191個處于人口持續下降狀態[32]，這些都說明我國縣城的人口收縮問題已到了不得不重視的地步，尤其是西部地區受自然條件制約，人口收縮的問題更為突出。

3.3 部分縣城土地資源錯配，人地關系失衡

建設用地是城市發展的空間載體，其人均水平可在一定程度上反映城市土地供應的現狀和合理程度。“十三五”期間，我國設區市的市轄區建設用地占全國比重下降0.2個百分點，年均增速較全國低0.7個百分點，人口增速較全國高1.1個百分點，占全國比重增加0.3個百分點(1)根據住房和城鄉建設部《城市建設統計年鑒》(2015—2020年)相關數據筆者加總計算所得。，這說明人口規模越大的城市用地集約程度越高。縣城建成區面積從2010年的16 583平方公里[33]80，提高到2020年的20 867平方公里[29]75，增長了25.8%，而同期縣城人口從12 637萬人[33]80提升到14 055萬人[29]76，僅增長11.1%，人口的增長落后于城市建成區面積的增長，導致土地供需錯配、人地關系失衡。

長期以來，由于缺乏對土地資源的統籌規劃和有效管護，土地剛性需求與低效供給的矛盾比較突出。不同規模縣城的土地供需差異較大，規模越大的縣城，人口集聚趨勢越強，但土地供給相對較少；規模較小的縣城，人口增長停滯或者凈流出，土地供給相對過剩。同時，農民工就地城市化中出現“工作在縣城，生活在農村”的普遍現象，加之農村土地所有權屬于集體，土地紅線約束大，土地要素的市場化配置改革緩慢，人地分離的情況在一定時期內仍會存在。

3.4 公共服務設施總體發展較快，但存在結構性差距

近年來，隨著城鄉公共服務均等化的持續推進，縣域教育醫療整體水平已有較大提升，但仍存在結構性短板。在教育方面，縣域人均教育資源總體上較市轄區充裕，但縣域教師質量整體上不如城市。在醫療方面，2018年縣域平均每10萬人擁有醫院、醫院床位、醫師數量分別為1.7個、300.1張、172.7人[34]，分別為市轄區平均水平的46%、38%、41%(2)根據《2018年我國衛生健康事業發展統計公報》中對比縣城數據和市轄區數據計算所得。，總體上仍有較大的短板。

從交通路網密度看，2020年縣城路網密度平均為6.9公里/平方公里[29]72，相當于同期設市區平均水平(7.1公里/平方公里[29]4)的97.3%，兩者較為接近。從市政普及率看，2020年縣城公共供水普及率96.7%、燃氣普及率89.1%、排水管道密度9.6公里/平方公里[29]72-73，從城市來看上述三項指標分別為99.0%、97.9%和11.1[29]4-5，總體上看，縣城的公共服務與城市相比仍存在較為明顯的差距。同時受經濟發展水平、財政自給能力、人口密度和城鎮化水平等因素的影響，不同縣城基本公共服務供給效率也存在差異[35]。

3.5 縣城治理面臨多重約束

從當前的治理實踐來看，我國縣城治理體系中還存在與新型城鎮化不匹配的體制性和機制性約束，與人民對美好生活的期盼還有一定差距。

第一，治理手段和方式仍有較大的創新空間。縣城治理既不同于傳統鄉村社會的治理，也不可能單純依靠行政力量和大包大攬的管理方式。在某種意義上，治理手段的多樣化和治理方式的創新程度會直接影響到治理效能。相較于大城市激烈的競爭和創新需求而言，縣城在治理手段和方式的轉變上還有很大的創新空間。一是市場化力量的運用相對不足。在城市基礎設施建設、公共服務提供方面，市場主體可以發揮更多的積極作用，尤其在財政硬約束情況下，合理利用社會資本，加大引入市場機制就極為重要。二是社會化程度不高。在公共服務和社會治理方面，很多縣城的行業協會、民間組織、志愿團體等社會組織發育不夠成熟，難以有效承擔城鎮化過程中政府轉移出來的一些社會職能。三是治理的精細化程度較低。城鎮公共服務質量難以得到充分保障，不少城鎮仍處于粗放式管理階段，治理的法治化、信息化程度不高，管理方式也缺乏靈活性和創新性。四是部分地區城鎮化貪大求快，基層治理方式未與時俱進，尤其是個別地區通過集中安置等方式強制農民集體上樓，把散居的農戶人為變成集中居住的居民，而農民身份和生產生活習慣仍未轉變，導致一些治理上的問題。

第二，縣城社區居民自我治理的組織化程度較低、功能還不夠健全。城鎮的建設與管理既離不開基層政府的引導和推動，也離不開居民的積極參與和自我服務，但總體上，縣城的社區發育仍顯不足。一是在情感認同上，縣城的人際關系相對大城市更為緊密，這種準熟人社會的直接人際交往超過了對社區的認同感，社區自治尚未成為居民的自覺行為。二是在功能發揮上，社區居委會漸趨行政化。這既部分源于居委會在財務、人事等方面對基層政府的依賴，也部分因為上級職能部門把大量行政事務下放給社區，加之街道辦受人員編制、經費管理及績效考核等方面的多重約束，也不得已將部分管理職能向居委會延伸。三是在居民參與上，社區層面的參與主體以黨員和老年人為主，尤其是退休黨員為主，年齡結構、知識結構、人員結構等存在不同程度的失衡，很多新建社區在居民自治層面也缺乏成熟的居民參與渠道和運行機制，社區對居民訴求的回應能力和影響力也相對較弱。

第三，城鎮體系“多規合一”的推進還不夠深入。早在2013年的中央城鎮化工作會議上就提出建立一個統一的空間規劃體系，我國“十三五”規劃綱要更明確要求以市縣級行政區為單元推進“多規合一”[36]。“十四五”時期縣城在發展和治理中進一步深化“多規合一”還有非常艱巨的任務。一是因為長期以來“條塊分割”的行政體制在縣級層面比較突出，出現經濟和社會發展規劃、土地利用規劃、產業發展規劃、生態環境規劃等在縱向和橫向上多規并行、復雜交錯的局面。二是部分城市區劃調整后縣市之間統籌協調不足，在規劃上沒有很好地銜接和調整，缺乏層級和空間上的重新整合。三是受短視化發展思路和粗放式城鎮建設的影響，往往新舊規劃之間互相矛盾，缺乏統一性，加之地方政府政績考核的壓力，城市用地盲目擴張和開發，也嚴重影響到其他規劃的執行效果。四是從公共資源的配置來看，一些非縣政府駐地的鄉鎮聚集了較多的人口和產業，已經具備了小城市甚至中等城區的形態，但基層政府的管理權能和公共資源的配置仍然是根據鎮一級的標準來確定，出現了“小馬拉大車”的現象，既無法保障基層政府管理職能的充分發揮，也與當地民生需求有較大的差距。

4 以縣城為重要載體的城鎮化建設的推進路徑

新時期推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，需要按照《意見》明確指出的順應縣城人口流動變化趨勢，立足資源環境承載能力、區位條件、產業基礎、功能定位，統籌縣城生產、生活、生態、安全需要，系統研究、審視和破解縣城現實存在的產業、人口、土地、公共設施及城市治理等方面的問題，協調好城鎮化建設與人口增長、經濟發展、社會建設、生態環境之間的關系[37]，因地制宜補齊短板、補強弱項，增強縣城綜合承載能力，提升縣城發展質量，推進縣城高效治理。

4.1 從發展的視角，推進縣城“事財人地”關系優化，促進縣城高質量發展

在城鎮化傳統驅動要素作用發揮逐漸減弱的情形下，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設需要調整縣級事權與財權關系，優化人口、土地、資本等生產要素，培育和釋放發展新動能。

第一，完善與事權相匹配的縣級財權機制。促進經濟增長和保持社會穩定是縣級政府的重要職能，在分稅制和轉移支付的現有財政框架下，實現兩種目標，要么調整財政收入分配比例，要么調整財政支出責任，以實現財權和事權的協調平衡。這一方面需要以縣級屬地實際需求為導向，優化縣級財政的職能，厘清支出責任，完善動態調整機制，在國家財政改革發展中向縣級傾斜，建立縣級財政可持續發展機制；另一方面，在推進高質量發展的過程中改革轉移支付機制，針對五類不同縣城的財力差距實際，對重點生態功能區、基本公共服務薄弱區、農產品主產區、產業轉型困難區開展差異化的財政轉移支付[38]。同時，以流域為抓手開展生態資源價值轉化和生態補償探索試點，完善地區間、流域上下游之間的市場化補償機制，實現資金、產業、人才等全要素補償。

第二，充分發揮財政資金的乘數效應，吸引多元資本參與縣城建設。資金投入不足是大多數縣城普遍存在的問題，一方面需要繼續發揮政府投資的乘數效應，綜合考慮各類縣城的發展基礎、資金需求規模、未來收益、財務收支平衡能力等，合理確定投資周期和階段性計劃，綜合使用各類政策性資金工具，最大程度發揮政府財政投資的作用；另一方面，要充分利用市場機制，對準公益性和經營性項目，創新投融資模式，如利用EOD(Ecology-oriented Development，生態導向的發展) “肥瘦搭配”的模式特點吸引市場化的產業資本、金融資本聯動投入參與縣城建設。同時，在合理控制總體負債率的基礎上，利用開發性金融、國家城鄉融合發展基金、專項企業債券等工具進行融資支持，帶動社會資本參與縣城建設的積極性。

第三，防范化解縣級政府債務風險。縣城建設的合理性與領導干部的政績考核機制密切相關，要制定和完善五類縣城不同的分類考核政績體系，把民生、生態環保、公眾滿意度等指標納入干部晉升評價體系。逐步降低縣級政府對“土地財政”的依賴，嚴防炒作房地產。制定逐步降低地方政府債務風險的長效機制，實施總量和結構雙控，優化債務負面清單，加強新增債務項目論證可行性審查。

第四，以城鄉土地同權化和土地資源配置市場化為導向深化土地改革。土地是最寶貴的資源之一，從整體上看，我國耕地潛力和用地需求之間存在不平衡，耕地可開發潛力主要在西部，而新增建設用地需求主要在東部和中部，土地市場存在一定的流動性障礙，耕地占補平衡、城鄉建設用地增減掛鉤等土地要素配置在不同區域內流動存在制度性約束。一是打破不同城市主體絕對均衡發展的桎梏，加快推進新增常住人口與土地供應掛鉤，對人口增長的城市加大建設用地供給，反之則減少土地供給，并通過市場交易機制使退出建設用地的地區獲得資金支持，使建設用地不足的地區獲得相對足夠的土地供應。二是放寬農村集體建設用地入市限制，構建城鄉統一的建設用地大市場，優化土地資源在地區之間、城鄉之間、城鎮之間的空間配置。三是進一步推動城鄉要素雙向流動，完善農村戶口轉城鎮戶口后的土地退出機制，保障進城落戶農民原有土地收益，使農民進城無后顧之憂。

4.2 從治理的視角，優化治理體系，助推縣城高效能治理

“十四五”時期的城鎮化建設將進一步強調從增量擴張向質量提升的轉向，這也意味著城鎮治理體系需要不斷適應新型城鎮化的發展趨勢，以高效能治理賦能高質量發展。

第一，強化黨建引領，促進縣域治理的協同化。加強黨的領導是統領以縣城為重要載體的城鎮化建設各項工作的核心原則。一是加強黨委的統一協調，在省、市、縣各個層級統一思想、統籌規劃，在縱向關系上努力避免省—市體制和省—縣體制并立后形成新的二元格局。二是發揮黨在縣城各職能部門間的領導核心作用，避免城鎮規劃和建設過程中部門之間各自為政，在土地利用、生態保護、產業布局和民生保障等方面突破碎片化的體制障礙，形成相互匹配和協同發展的合力優勢。三是加強基層黨組織建設，切實強化黨員與人民群眾之間的聯系，發揮黨員在基層治理中的模范帶頭作用，充分整合基層政府、社會組織、企事業單位的力量，激發基層治理的活力。

第二，以民生服務為抓手，回歸城鎮治理的人本化。城鎮化發展的最終目的是實現人民對美好生活的向往，讓農村和城鎮居民都能共享改革發展的成果，充分保障民生既是檢驗新型城鎮化成效的主要內容，也是各項工作任務的重要抓手。一要轉變觀念，城鎮化的資源投入標準要圍繞人的發展需求而非行政層級建制約束，對于實力強的縣城、超大鎮，要加大公共服務的資源投入，使之與人口及經濟規模相匹配，既要防范一哄而上的“假性城市化”，也要避免權責不符的“小馬拉大車”。二要繼續加強人民滿意的服務型政府建設，縣城和鄉鎮與群眾接觸較為頻繁，諸多工作均直接服務群眾，要通過對基層部門的便民化、親民化改造，努力踐行以人為本。三要豐富城鎮居民的利益表達途徑和參與機制，充分了解真實的民生需求，及時化解城鎮化發展進程中的社會矛盾，不斷彌補公共服務體系的短板。

第三，以賦能街鎮為動力，提升城鎮治理的自主化。繼續深化“放管服”改革在街道和鄉鎮的延伸，主動為街鎮賦權增能，提升街道和鄉鎮在基層治理體系中的主體地位，而非傳統意義上政府職能部門的末端延伸和政策執行的工具化載體。一是實現資源服務與事權相匹配，在街道和鄉鎮完善直接面向企業和群眾的行政審批、公共服務等事項，實行“一站式服務”，爭取簡單事項村社辦理、復雜事項街鎮解決。二是借鑒推廣一些地方探索的“街鄉吹哨、部門報告”“網格化辦理、組團式服務”等改革創新經驗[39]，推動資源服務下沉，強化事權和激勵保障，推進基層減負，提高鄉鎮(街道)的治理效率。三是在法律法規方面適當進行調整修訂，對于一些規模較大的街鎮，可以賦予其在財政統籌、人員編制、機構設置等方面更大的靈活性和自主性，并在街道體制和鄉鎮體制的融合轉化上予以更多的法律保障。

第四，以共建共治共享為路徑，推動縣城治理主體的多元化。隨著城鎮化的深入推進，大量農村人口進入縣城居住，角色和身份認同都亟待轉變，而城鎮公共事務也日趨復雜，單純依靠政府的行政力量很難有效實現基層治理的有效性和服務提供的及時性。因此，需要以城鎮社區的地理空間為載體，不斷加大對社區社會組織的培育力度，并在此基礎上吸納整合社會力量共同參與到基層治理中。一是落實城鎮居民落戶政策的相關改革措施，為城鎮的“新市民”群體提供同等的公共服務，積極引導居民轉變身份意識、形成社區認同感。二是打造社區公共交往空間，增強居民之間的人際聯系和情感歸屬，讓居民在社區有更多獲得感。三是引進和培育社區功能性自治組織，充分調動社區居民對本社區事務參與的積極性，并不斷整合社區內部和外部力量，形成以社區黨組織為核心、多主體共同參與的治理格局。

第五，以全周期管理為導向，強化縣城建設的系統化。新時期加強縣城建設、發展和治理，需將全生命周期管理理念貫穿于全過程。一要將縣城看作是一個復雜的有機生命體，縣城城鎮化是一項長期的系統工程，不能貪大求快，需要分階段逐步推進。二要整合城市規劃、建設和管理的各個環節，以城市治理的全域視角綜合布局，避免出現建設與規劃相脫節、管理與建設不協調的問題。三要繼續貫徹落實“多規合一”的改革思路，按照集成化的理念，借助現代網絡和信息技術將碎片化的各項規劃和政策統籌起來。

第六，以新型信息技術為載體，推進縣域治理的智能化。隨著信息技術的廣泛運用，大數據、云計算、人工智能等越來越具有全域賦能特征的新技術為縣域治理創新提供了有力支撐。一是加強縣域信息化平臺建設，以城市新基建為契機打造城鎮信息基礎設施，進一步整合城鄉之間、部門之間、層級之間的信息資源。二是借助網絡信息技術充分整合不同治理主體，尤其是賦能基層政府和城鎮居民，讓居民有更多參與城鎮公共事務管理的渠道和機會。三是學習大城市在智慧城市建設方面的實踐經驗，在城鎮交通、醫療、生態保護、社會保障等領域逐漸引入全覆蓋的智能系統，提升城鎮治理的智能化水平，為縣城高效能治理厚植技術保障。

5 結語

順應人口向城市集聚的趨勢，以縣城為重要載體的城鎮化建設不僅要立足于縣城，還要著眼于全國；不僅要促進高質量發展，更要實現高效能治理；不僅要從靜態角度認識到縣城是擴大內需的重要一環，還要從動態角度發揮縣城在城鄉融合發展方面的載體和紐帶作用。

第一，充分尊重市場規律，有所為有所不為。與城市相比，我國縣城平均規模較小，尤其是西部縣城集聚效應不足，一方面，要瞄準市場不能有效配置資源、需要政府支持引導的公共領域，并區分輕重緩急；另一方面，依據主體功能區規劃，以五類縣城的劃分為基準，尊重產業和人口向優勢地區集聚的客觀規律，以增強人口經濟承載為導向，優先支持發展基礎較好的東部縣城，推進中部和東北地區縣城轉型升級。對中西部農產品主產區、重點生態功能區、人口流出區、資源枯竭地區以保障農產品安全和加強生態保護為目標，通過針對性的財政稅收支持引導其走差異化可持續發展道路。

第二，統籌發展與治理。從發展的視角，通過完善與事權相匹配的縣級財權機制、充分發揮財政資金的乘數效應、防范化解縣級政府債務風險、以城鄉土地同權化和土地資源配置市場化為導向深化土地改革、優化土地資源在地區之間、城鄉之間、城鎮之間的空間配置等推進縣城“事財人地”關系優化，促進縣城高質量發展。從治理的視角，著重從促進縣域治理的協同化、民生服務的人本化、基層治理的自主化、縣城治理主體的多元化、縣城建設的系統化等方面優化縣域治理體系，推動縣城高效能治理。

第三，以改革創新促發展。圍繞縣城城鎮化在行政體制、財政保障、地方債務、產業發展、土地要素等領域的梗阻，需要充分考慮五類縣城的差異性，兼顧當前和未來，把改革創新作為推動發展的關鍵支撐，釋放各類生產要素的最大潛能和全社會創新創業動能，實現縣城高質量發展和高效能治理。