化解國鐵債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)路徑研究
——基于鐵路盈利能力的分析

馬德隆

（1.中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院綜合運(yùn)輸研究所，北京 100044；2.中央黨校（國家行政學(xué)院）研究生院，北京 100089）

引言

近年來，我國鐵路發(fā)展取得了舉世矚目的成就，而基礎(chǔ)來源于鐵路投資連續(xù)8 年保持8000 億級(jí)的歷史峰值。高投資催生了高債務(wù)，截至2021 年三季度末，國鐵集團(tuán)（中國鐵路總公司、鐵道部，下同）負(fù)債已達(dá)5.84萬億元，負(fù)債率66.14%，均呈持續(xù)上升態(tài)勢(shì)，還本付息的資金籌措壓力與日俱增。

國鐵集團(tuán)的債務(wù)問題一直是社會(huì)關(guān)注度較高的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)源之一。近年來，雖然各方在持續(xù)加力推動(dòng)國鐵化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但成效并不明顯，這既有新冠肺炎疫情帶來的營收減少等客觀因素，更有發(fā)展機(jī)制方面的一些主觀問題。同時(shí)，國鐵集團(tuán)不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的背后是財(cái)政補(bǔ)貼的巨大支持，保國鐵運(yùn)行也一直是中央財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān)，如何解除國鐵與財(cái)政的深度綁定也是亟需突破的問題。

國鐵一直被稱為“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后堡壘”，其市場(chǎng)化改革既有“縱向”呼聲，即實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分離；又有“橫向”呼聲，即按地域拆分；還有集團(tuán)混改等釜底抽薪之計(jì)。但這些都很難落地，歸根結(jié)底，鐵路有其復(fù)雜性、特殊性、基礎(chǔ)性、封閉性，不符合鐵路利益的改革政策很容易遇到“彈簧門”“玻璃門”。從鐵路項(xiàng)目全周期財(cái)務(wù)發(fā)展模式上進(jìn)行梳理，或可尋求撬動(dòng)鐵路改革和提升盈利能力，進(jìn)而降低國鐵債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的突破點(diǎn)。

一、鐵路項(xiàng)目全周期財(cái)務(wù)發(fā)展模式與機(jī)制

鐵路項(xiàng)目全周期財(cái)務(wù)營收主要涉及建設(shè)投融資、運(yùn)營管理、運(yùn)輸業(yè)務(wù)收入、非運(yùn)輸業(yè)務(wù)經(jīng)營四大環(huán)節(jié)，形成了較為特殊的財(cái)務(wù)發(fā)展模式與機(jī)制。

（一）建設(shè)投融資

我國鐵路項(xiàng)目有兩種主要的投融資模式①個(gè)別項(xiàng)目（如青藏鐵路、川藏鐵路等）完全由國鐵集團(tuán)完全出資，屬于特殊原因下的特例情況，故不單列為投融資的一種模式。。第一種部省共建模式是一種主流的合資鐵路模式，主要應(yīng)用在干線鐵路項(xiàng)目，國鐵集團(tuán)與地方“一事一議”商定資本金出資比例，既可國鐵集團(tuán)控股，也可地方控股，地方負(fù)責(zé)征地拆遷，按股比成立項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)融資。近年來，地方控股的干線鐵路項(xiàng)目數(shù)占比越來越高。第二種是地方自建模式，早先主要應(yīng)用在貨運(yùn)鐵路項(xiàng)目，近年隨著城際鐵路項(xiàng)目的提速發(fā)展，其成為了地方自建模式的主要代表，一般是省級(jí)政府授權(quán)省鐵路投資公司作為投融資平臺(tái)建設(shè)。

兩種模式的主要區(qū)別在于國鐵集團(tuán)是否參與建設(shè)投資，由于近年在債務(wù)壓力下更多考慮自身財(cái)務(wù)狀況，國鐵集團(tuán)逐步減少對(duì)鐵路項(xiàng)目特別是東部地區(qū)項(xiàng)目的資本金投入，其自身出資的部分也有時(shí)通過“地方墊資”等形式來規(guī)避直接的支出責(zé)任。

（二）運(yùn)營管理

雖然鐵路項(xiàng)目有兩類主要的投融資模式，但建成后，項(xiàng)目公司均是首選委托國家鐵路局運(yùn)營，自管自營的鐵路項(xiàng)目基本只有部分貨運(yùn)鐵路和企業(yè)專用線。形成這種格局的主要原因是，鐵路項(xiàng)目為提高運(yùn)營效率需要一定量的跨線運(yùn)輸，而跨線運(yùn)輸?shù)闹饕y度在于涉及到國鐵的線路使用權(quán)和調(diào)整運(yùn)行圖，使得這些項(xiàng)目難以獨(dú)立運(yùn)營和清算，需要向路局委托運(yùn)營，否則每次跨線運(yùn)輸將面臨高昂的協(xié)調(diào)溝通成本。

這樣，在鐵路項(xiàng)目財(cái)務(wù)中實(shí)際形成了三類投資主體，分別是名義上的投資主體——合資項(xiàng)目公司、實(shí)質(zhì)上的投資主體——地方政府及其代表、具有真正控制力的投資主體——國鐵集團(tuán)及其路局。委托運(yùn)營鐵路項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)關(guān)系比較復(fù)雜，其基本模式是，項(xiàng)目公司取得客貨運(yùn)輸收入，同時(shí)向路局繳納每年一定數(shù)額的委托運(yùn)營費(fèi)，本線和跨線運(yùn)輸相互產(chǎn)生線路使用費(fèi)，而所有財(cái)務(wù)關(guān)系都要經(jīng)過國鐵清算系統(tǒng)通過算總賬實(shí)現(xiàn)（見圖1）。值得一提的是，雖然地方控股的鐵路項(xiàng)目越來越多，但采用委托運(yùn)營后，無論股權(quán)占比多少，地方一般不參與項(xiàng)目公司實(shí)際經(jīng)營。換句話說，無論股權(quán)占比，國鐵集團(tuán)及路局都對(duì)幾乎所有委托運(yùn)營的鐵路項(xiàng)目（公司）具有絕對(duì)控制權(quán)。

圖1 鐵路項(xiàng)目三類投資主體基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系

（三）運(yùn)價(jià)制定

客貨運(yùn)輸收入是鐵路運(yùn)輸企業(yè)（項(xiàng)目）的主營業(yè)務(wù)收入。從客運(yùn)看，高鐵線路的價(jià)格調(diào)節(jié)方式已實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)調(diào)節(jié)，普通鐵路客運(yùn)仍實(shí)行政府定價(jià)方式和成本監(jiān)審制度。從實(shí)際看，時(shí)速300 公里及以上的線路，G 字頭列車二等座運(yùn)價(jià)率多為0.46 元/公里，D 字頭列車二等座運(yùn)價(jià)率多為0.31 元/公里或0.37元/公里；時(shí)速300 公里以下的線路，G 車和D 車的二等座運(yùn)價(jià)率大多相同，多為0.31 元/公里或0.37 元/公里；普鐵客運(yùn)全國平均運(yùn)價(jià)率約0.15 元/人公里（見表1）。

表1 我國鐵路實(shí)行的價(jià)格調(diào)節(jié)方式和實(shí)際運(yùn)價(jià)率

從貨運(yùn)看，普鐵的鐵路集裝箱、零擔(dān)各類貨物運(yùn)輸價(jià)格，以及整車運(yùn)輸?shù)牡V物性建筑材料、金屬制品、工業(yè)機(jī)械等12 個(gè)貨物品類運(yùn)輸價(jià)格實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)，其他品類執(zhí)行上浮不超過15%、下浮不限的政府指導(dǎo)價(jià)。從實(shí)際看，普鐵貨運(yùn)全國平均運(yùn)價(jià)率約0.1551 元/噸公里②此數(shù)據(jù)來源于《國家發(fā)展改革委關(guān)于調(diào)整鐵路貨運(yùn)價(jià)格進(jìn)一步完善價(jià)格形成機(jī)制的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2015〕183 號(hào)）。鐵路運(yùn)輸中還有雜費(fèi)、鐵路建設(shè)基金等費(fèi)用，實(shí)際平均運(yùn)價(jià)率高于此數(shù)據(jù)。。

另外，委托運(yùn)營的城際鐵路票制與高鐵干線基本一致，運(yùn)價(jià)率高于高鐵干線，并沒有采用更為靈活的城市軌道交通票制，如日票、多人票等。

（四）多元經(jīng)營

非運(yùn)輸業(yè)務(wù)在鐵路領(lǐng)域一般稱為多元經(jīng)營，主要集中于服務(wù)業(yè)，可分為四大類：一是鐵路場(chǎng)站綜合開發(fā)，包括零售、店鋪出租、廣告等車站內(nèi)業(yè)務(wù)，以及開發(fā)車站外鐵路土地紅線內(nèi)業(yè)務(wù)；二是客運(yùn)衍生服務(wù)業(yè)，包括餐飲、酒店、旅游等；三是貨運(yùn)衍生服務(wù)業(yè)，包括園區(qū)、物流服務(wù)等；四是其他與主業(yè)關(guān)聯(lián)不大的服務(wù)業(yè)，如房地產(chǎn)開發(fā)等。

（五）總體營收

對(duì)于項(xiàng)目公司來說，主營業(yè)務(wù)收入主要是清算后的客貨運(yùn)輸和本線線路使用費(fèi)收入，主要運(yùn)營成本有四大塊：一是折舊費(fèi)用；二是貸款本息；三是水電費(fèi)和管理費(fèi)；四是委托運(yùn)營費(fèi)。按照國鐵集團(tuán)相關(guān)人士的說法，京廣線以東的大多鐵路項(xiàng)目可實(shí)現(xiàn)盈利，京廣線以西的鐵路項(xiàng)目大多虧損。

對(duì)于國鐵集團(tuán)來說，主營業(yè)務(wù)收入主要有客運(yùn)收入、貨運(yùn)收入、多元經(jīng)營收入三大塊，三大塊收入約各占1/3（見表2）。但是，國鐵集團(tuán)需要中央財(cái)政在每年末一筆不菲的財(cái)政補(bǔ)貼來維持盈虧平衡，也基于此，國鐵集團(tuán)并不需要像其他央企一樣上繳15%～20%利潤(rùn)。

二、鐵路行業(yè)和國鐵集團(tuán)盈利能力的主要掣肘

（一）特殊的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)使全行業(yè)演變成國鐵集團(tuán)自身的盈利能力問題

鐵路領(lǐng)域的財(cái)務(wù)發(fā)展問題比較特殊，關(guān)鍵是由于鐵路特殊的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。

一是基于市場(chǎng)化的矛盾。實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化供給一直是各類基礎(chǔ)設(shè)施改革的目標(biāo)之一，但沒有哪個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域有國鐵集團(tuán)在行業(yè)中這樣的控制力，市場(chǎng)集中度非常高，又是運(yùn)價(jià)的制定者，鐵路建設(shè)運(yùn)營是一種接近于完全壟斷的市場(chǎng)。

表2 經(jīng)審計(jì)的2018 ～2020 年國鐵集團(tuán)主要財(cái)務(wù)指標(biāo)

二是基于建設(shè)運(yùn)營主體間的矛盾。從運(yùn)營環(huán)節(jié)看，路權(quán)調(diào)配完全由國鐵掌握，絕大多數(shù)鐵路項(xiàng)目需要委托路局運(yùn)營。從建設(shè)環(huán)節(jié)看，由于鐵路車輛信號(hào)系統(tǒng)的復(fù)雜性，國鐵以外的市場(chǎng)力量在固定設(shè)備和移動(dòng)設(shè)備的獲得、運(yùn)用、維修養(yǎng)護(hù)和更新等技術(shù)裝備以及專業(yè)技術(shù)人力和信息資源等方面缺乏自主管控能力，這就使得項(xiàng)目設(shè)計(jì)建設(shè)階段也要面臨國鐵的壟斷，最終使得其成為“建設(shè)+運(yùn)營”的獨(dú)家壟斷方。這樣，本應(yīng)作為項(xiàng)目主體的項(xiàng)目公司就成為了幾乎不具備生產(chǎn)經(jīng)營功能的“空殼”。

三是基于清算機(jī)制的矛盾。鐵路項(xiàng)目需要委托路局運(yùn)營，是否虧損最終需要通過鐵路清算系統(tǒng)來確認(rèn)，而現(xiàn)行清算系統(tǒng)的具體規(guī)則、條目和標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜、不透明且不固定，又完全由國鐵集團(tuán)制定，導(dǎo)致相應(yīng)成本具體是如何發(fā)生的，鐵路系統(tǒng)以外的投資主體完全搞不清楚。

因此，不管是國鐵與地方政府還是與社會(huì)資本組成的項(xiàng)目公司，項(xiàng)目建成后其職能更多只是形式上的存在，絕大多數(shù)鐵路項(xiàng)目的運(yùn)營、分紅或補(bǔ)虧都是國鐵集團(tuán)及其路局的內(nèi)部問題，使得鐵路行業(yè)的財(cái)務(wù)發(fā)展問題演變?yōu)閲F集團(tuán)自身的盈利能力問題。

（二）國鐵集團(tuán)盈利能力掣肘于投資規(guī)模固化和年度中央財(cái)政補(bǔ)貼

從近年情況看，國鐵集團(tuán)的盈利能力關(guān)鍵掣肘于兩個(gè)方面：一是在相對(duì)固化的每年8000 億級(jí)鐵路投資中，國鐵集團(tuán)要負(fù)責(zé)大部分資金籌措，在財(cái)務(wù)上形成沉重負(fù)擔(dān)；二是財(cái)務(wù)報(bào)表利潤(rùn)的正負(fù)最后取決于中央財(cái)政的年末補(bǔ)貼的多少，這筆“一年一議”且持續(xù)增加的補(bǔ)貼也給財(cái)政部門帶來越來越大的負(fù)擔(dān)。

這兩大方面使得鐵路資本循環(huán)面臨的深層次矛盾在于，如果不滿足國鐵的補(bǔ)貼要求，基于國鐵的完全壟斷地位，鐵路行業(yè)相對(duì)封閉，行業(yè)外很難測(cè)算出相對(duì)合理的補(bǔ)貼規(guī)模，鐵路投資甚至安全紅線的穩(wěn)定都將受到不可預(yù)測(cè)的影響；如果持續(xù)滿足國鐵的補(bǔ)貼要求，既無法激勵(lì)其提高經(jīng)營效率，每年遞增的補(bǔ)貼規(guī)模也成為財(cái)政部門沉重的負(fù)擔(dān)。

三、有效提升國鐵集團(tuán)拓展運(yùn)輸主業(yè)和綜合開發(fā)的積極性

（一）提升國鐵集團(tuán)盈利能力的根本在于其積極性

特殊的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)造成鐵路的資本循環(huán)演變成國鐵集團(tuán)自身的盈利能力問題，而國鐵集團(tuán)盈利能力掣肘于每年8000 億級(jí)的投資和“一年一議”的財(cái)政補(bǔ)貼。一方面，國鐵集團(tuán)承擔(dān)政府投資職能，這種政府和企業(yè)角色的倒掛和由此產(chǎn)生的預(yù)算軟約束，使本來就作為完全壟斷的國鐵集團(tuán)的經(jīng)營效率更為低下；另一方面，面對(duì)近年來地方政府對(duì)于鐵路投資的積極性高漲，而投資的邊際收益普遍較低的現(xiàn)實(shí)，國鐵集團(tuán)本著“能少投就少投”“能多要就多要”“堅(jiān)守安全紅線”的原則推進(jìn)項(xiàng)目，把提升盈利能力放在比較次要的位置。因此，國鐵集團(tuán)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本在于其盈利能力，而提升盈利能力的路徑，不在于拓展哪些具體的業(yè)務(wù)和推進(jìn)市場(chǎng)化改革，而在于如何激勵(lì)其拓展業(yè)務(wù)和提高經(jīng)營效率的積極性。這種激勵(lì)需要體現(xiàn)在“企業(yè)行為”與“企業(yè)利益”相符或是“國家行為”與“國家利益”相符，而以“企業(yè)行為”去化解非自愿投資帶來的“國家債務(wù)”是很難落地的。對(duì)于鐵路行業(yè)和國鐵集團(tuán)來說，在具備積極性的基礎(chǔ)上，拓展運(yùn)輸主業(yè)和綜合開發(fā)還都可挖掘一定潛力。

（二）運(yùn)輸主業(yè)收支雙向均與財(cái)政補(bǔ)貼關(guān)聯(lián)

通過近年一直執(zhí)行的財(cái)政部財(cái)政補(bǔ)貼來激勵(lì)提升國鐵集團(tuán)的運(yùn)輸主業(yè)效率是比較可行的方式之一。但是，財(cái)政補(bǔ)貼的數(shù)額不能主要基于虧損情況而“一年一議”或“一定N 年”，要以“固定+浮動(dòng)”形式，通過“辦法”“方案”等相對(duì)確定的文件，與運(yùn)輸主業(yè)收支雙向掛鉤。

從運(yùn)輸成本看，財(cái)政補(bǔ)貼基數(shù)的確定需要全面引入政府部門對(duì)鐵路運(yùn)輸?shù)某杀颈O(jiān)審。鐵路運(yùn)輸成本列支的具體規(guī)則、條目和標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜、不透明且不固定，又完全由鐵路系統(tǒng)制定，導(dǎo)致相應(yīng)成本具體是如何發(fā)生的，鐵路系統(tǒng)以外的投資主體完全搞不清楚，多遵從鐵路系統(tǒng)的解釋。2017 年《鐵路普通旅客列車運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》頒布實(shí)施，這對(duì)鐵路運(yùn)輸成本核算具有重要意義。需要拓展和細(xì)化高速鐵路、貨運(yùn)鐵路等各類型鐵路運(yùn)輸成本監(jiān)審辦法，針對(duì)鐵路運(yùn)輸項(xiàng)目具體特點(diǎn)，對(duì)職工薪酬、固定資產(chǎn)修理費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)、運(yùn)行作業(yè)費(fèi)等主營業(yè)務(wù)成本以及管理費(fèi)用、財(cái)務(wù)費(fèi)用和銷售費(fèi)用等成本列支予以規(guī)范。鐵路運(yùn)輸?shù)某杀颈O(jiān)審也為運(yùn)輸定價(jià)和清算規(guī)則提供很好的基礎(chǔ)。

從運(yùn)輸收入看，財(cái)政補(bǔ)貼的浮動(dòng)機(jī)制需重點(diǎn)與公益性運(yùn)輸量掛鉤。國鐵承擔(dān)了大量常態(tài)化公益性運(yùn)輸職能，卻又長(zhǎng)期沒有得到有效率的專項(xiàng)補(bǔ)貼，類似于“企業(yè)辦社會(huì)”但又難以剝離。通過專項(xiàng)補(bǔ)貼，既確立了浮動(dòng)補(bǔ)貼機(jī)制，又提升了國鐵公益性運(yùn)輸?shù)姆e極性。專項(xiàng)補(bǔ)貼的主要業(yè)務(wù)需包括：一是帶有國土開發(fā)、國防、脫貧攻堅(jiān)等性質(zhì)的鐵路建設(shè)運(yùn)營；二是執(zhí)行政府定價(jià)的普速鐵路客運(yùn)業(yè)務(wù)；三是學(xué)生、傷殘軍人、支農(nóng)、應(yīng)急救災(zāi)等公益性運(yùn)價(jià)優(yōu)惠。高鐵運(yùn)輸和部分貨運(yùn)已經(jīng)執(zhí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，部分還在執(zhí)行政府指導(dǎo)價(jià)的大宗貨運(yùn)也是利潤(rùn)較高的業(yè)務(wù)，總體上更多應(yīng)該通過市場(chǎng)的方式調(diào)節(jié)。

（三）推動(dòng)與社會(huì)資本合作盤活國鐵土地

從多元經(jīng)營看，國鐵集團(tuán)規(guī)模最大、持有最多、價(jià)值最高的資源就在于土地。據(jù)報(bào)道，2017 年國鐵集團(tuán)（鐵路總公司）曾公開表示，國鐵可開發(fā)的土地儲(chǔ)備達(dá)到3 億平方米，這比當(dāng)時(shí)土地儲(chǔ)備量最高的房企恒大集團(tuán)（2.76 億平方米）還要多。改制之后的各鐵路局經(jīng)營范圍均有所擴(kuò)張，很多路局增加了房地產(chǎn)開發(fā)、物流、金融、旅游餐飲等業(yè)務(wù)。然而，多年來鐵路的土地綜合開發(fā)雖推出過一些項(xiàng)目，但總體成效不大，土地儲(chǔ)備多長(zhǎng)期閑置，一方面是在于國鐵集團(tuán)具有較為穩(wěn)定的垂直壟斷屬性，與強(qiáng)調(diào)本地化、靈活化、競(jìng)爭(zhēng)性的土地開發(fā)業(yè)務(wù)較難對(duì)接；另一方面，國鐵集團(tuán)冒著一定經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)主動(dòng)化解“國家債務(wù)”的積極性十分缺乏。

基于此，如果需要國鐵集團(tuán)主動(dòng)進(jìn)行較大幅度的業(yè)務(wù)拓展或體制改革，盤活國鐵土地的推進(jìn)阻力依然會(huì)十分強(qiáng)大。相對(duì)來說，如果能順利引入社會(huì)資本開發(fā)土地，國鐵集團(tuán)及其路局通過分享土地出讓金、土地使用權(quán)作價(jià)入股等形式“坐等”收入，推進(jìn)阻力則會(huì)小得多③類似于地方政府設(shè)法使其融資平臺(tái)參與土地一、二級(jí)開發(fā)來交叉補(bǔ)貼。。具體需要解決至少以下三點(diǎn)：一是鐵路土地的綜合開發(fā)是以彌補(bǔ)國鐵收入為首，而以提升場(chǎng)站價(jià)值與運(yùn)營效率為次，宜優(yōu)先考慮非鐵路場(chǎng)站上蓋和場(chǎng)站直接相關(guān)區(qū)域土地，既簡(jiǎn)化項(xiàng)目體量和加快推進(jìn)速度，也避免社會(huì)主體投資建設(shè)與鐵路運(yùn)輸?shù)南嗷ビ绊懀欢菄F土地儲(chǔ)備的相當(dāng)一部分是通過地方政府劃撥土地取得使用權(quán)，這樣土地入市既面臨變性手續(xù)，又面臨土地出讓金補(bǔ)繳問題，前者需要自然資源部門推出便利化政策，后者宜引入本地城投等社會(huì)資本，以減少與地方政府部門的交易成本；三是由于社會(huì)資本與國鐵地位的不對(duì)等，使得社會(huì)資本對(duì)于項(xiàng)目的預(yù)期十分重要，需要建立政府部門牽頭的監(jiān)管機(jī)制，更多針對(duì)國鐵及其路局的非市場(chǎng)行為進(jìn)行約束。