資本下鄉(xiāng)的制度歸因與治理效應(yīng)

王凱軍，黃 濤

(成都理工大學(xué)，四川 成都 610059)

黨的十九屆四中全會對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的若干重大問題作出決定，這實際上提出了一個“制度—治理”的社會分析框架。決定進一步指出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，其中工商資本下鄉(xiāng)是題中之義。自2013年中央一號文件首次提出鼓勵工商資本跨界進入農(nóng)業(yè)以來，出現(xiàn)了工商資本投資農(nóng)業(yè)熱潮。此后，連續(xù)多年中央一號文件均予以強調(diào)。黨的十九大在新的歷史條件下，為解決“三農(nóng)”問題，提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并在2018年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中提出讓工商資本助力鄉(xiāng)村振興，要加快制定鼓勵引導(dǎo)工商資本參與鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見。在2019年，國務(wù)院制定《國務(wù)院關(guān)于促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》專門提出了要“有序引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)”。如此頻繁提及，凸顯工商資本在助力解決“三農(nóng)”問題方面扮演著重要角色。近年來，工商資本大舉進入農(nóng)村經(jīng)營農(nóng)業(yè)的問題已引起社會的廣泛關(guān)注，并成為學(xué)界研究的熱點和重點領(lǐng)域。學(xué)界主要立足工商資本下鄉(xiāng)，研究其內(nèi)外動因[1-5]、進入領(lǐng)域[6-7]、渠道與模式[8-11]、對“三農(nóng)”問題的影響[12-18]以及投農(nóng)對策[19-22]等方面，對工商資本下鄉(xiāng)的積極意義給予了充分的肯定，同時強調(diào)加強監(jiān)管，防止過度“非農(nóng)化”“非糧化”以及大量圈地和排擠農(nóng)民等現(xiàn)象發(fā)生。

以歷時性視角觀之，從早期的知識青年上山下鄉(xiāng)(勞動力下鄉(xiāng))到產(chǎn)能下鄉(xiāng)(如家電下鄉(xiāng))，如今資本下鄉(xiāng)正當(dāng)時——據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計，黨的十八大以來社會資本(非學(xué)術(shù)意義上的“社會資本”)下鄉(xiāng)主體已超15萬家、累計投資額超2萬億元。[23]從共時性視角觀之，現(xiàn)有研究限于工商資本下鄉(xiāng)的“地毯式”探索，在一定程度上缺少對其他樣態(tài)資本下鄉(xiāng)的研究，缺少對“整體性”意義上的資本下鄉(xiāng)的內(nèi)涵界定；同時，以“制度—治理”的視角考察資本下鄉(xiāng)問題的研究尚存不足，現(xiàn)有研究僅在某一方面達到“片面的深刻”。以此為切入點，展開研究。

一、資本下鄉(xiāng)的內(nèi)涵及拓展

鄉(xiāng)村振興旨在建立一整套聚合各方資源，激發(fā)和容納鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動力的振興機制，[24]以助力“三農(nóng)”問題的解決，這其中，資本是推動鄉(xiāng)村振興的重要力量。從形式上看，資本下鄉(xiāng)是指資本要素(將資金、管理、技術(shù)、知識等現(xiàn)代生產(chǎn)要素以資本形式)從城市流向農(nóng)村，主要以資本與土地結(jié)合的形式進入“三農(nóng)”領(lǐng)域，以此提振農(nóng)村資源活力；從本質(zhì)上看，資本下鄉(xiāng)是一種生產(chǎn)關(guān)系的流動，通過要素再分配重塑農(nóng)村的要素結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)。現(xiàn)有研究資本下鄉(xiāng)問題的焦點是工商資本，而對如國家(公有)或其他集體資本、混合制資本、外資資本、個體資本、人力資本等“各具特色”的資本缺乏考究，并且對資本下鄉(xiāng)本身研究缺乏多維視角，就工商資本論工商資本。

(一)下鄉(xiāng)資本的不同類型

根據(jù)舒爾茨對資本的經(jīng)典分類，可以把資本分為物質(zhì)資本與人力資本兩大類。(1)國內(nèi)外學(xué)界還有關(guān)于社會資本的研究，但在資本下鄉(xiāng)的一般意義上，社會資本尚未納入考察，原因可能是，從社會資本本身的特性上看，它是一種“關(guān)系資本”，基本上是作為(物質(zhì)、人力)資本下鄉(xiāng)的額外“紅利”，是各類資本下鄉(xiāng)后的“格局產(chǎn)物”，且“鄉(xiāng)土社會”自身也有社會資本。物質(zhì)資本有廣義和狹義之分：“廣義是指所有活勞動凝結(jié)在除自然人以外的自然資源上而形成的物化勞動。狹義是指在廣義物質(zhì)資本中再排除活勞動凝結(jié)在以土地為代表的形態(tài)基本保持不變的自然資源上而形成的資本。”[25]人力資本是相對于物力資本而存在的一種資本形態(tài)，表現(xiàn)為人所擁有的知識、技能、經(jīng)驗和健康等。“是由于它已經(jīng)成為人的一部分，又因為它可以帶來未來的滿足或者收入，所以將其稱為資本。”[26]92在資本下鄉(xiāng)中，物質(zhì)資本下鄉(xiāng)以工商資本下鄉(xiāng)為代表，人力資本下鄉(xiāng)以“新鄉(xiāng)賢”為代表。兩類資本各有特點，物質(zhì)資本具有可復(fù)制性，且具有較強的邊際報酬遞減趨勢，人力資本具有不可分性，(2)關(guān)于不可分性，本文認(rèn)為主要有兩類：第I類不可分性是指要素自身某種“努力”的不可分性。如巴澤爾指出的奴隸“偶爾也能為自己贖身”。第II類不可分性是指要素外在所處的某種“聯(lián)系”的不可分性。如奴隸制下，奴隸主與奴隸這兩大階級是緊密結(jié)合在一起的，是不可分的。人力資本屬于第I類。且具有較強的邊際報酬遞增趨勢。當(dāng)前，在農(nóng)村人口大量“離土又離鄉(xiāng)”的背景下，“工商資本看到了農(nóng)村以土地為主的資源型資產(chǎn)的巨大價值，以及資源要素再定價的巨大升值空間”，[27]外加國家政策的支持，工商資本下鄉(xiāng)“動力十足”。 隨著工商資本下鄉(xiāng)的進一步推進，鄉(xiāng)村治理問題凸顯，引入“新鄉(xiāng)賢”參與治理，逐漸成為一種趨勢。結(jié)合兩類資本的特點以及下鄉(xiāng)后帶來的“利益格局”的調(diào)整，人力資本下鄉(xiāng)將構(gòu)成資本下鄉(xiāng)的主要內(nèi)容。如四川廣元的黃貓鄉(xiāng)探索形成的“新鄉(xiāng)賢+”機制：新鄉(xiāng)賢群體在鄉(xiāng)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，遵循市場規(guī)律，充分發(fā)揮市場主體作用，探索形成了“黨組織+鄉(xiāng)賢商會”、“鄉(xiāng)賢+項目”、“鄉(xiāng)賢+合作社”、“鄉(xiāng)賢+農(nóng)戶”、“鄉(xiāng)賢+集體”機制，扮演著鄉(xiāng)村振興的推動者、脫貧攻堅的帶頭者、產(chǎn)業(yè)興旺的引領(lǐng)者和鄉(xiāng)村治理的協(xié)作者的重要角色。(3)新鄉(xiāng)賢是指在市場化、城市化和現(xiàn)代化進程中各行各業(yè)取得成功的時代精英。他們既有著現(xiàn)代化的理念、創(chuàng)新能力、前瞻性視野以及創(chuàng)業(yè)成功的人生經(jīng)驗和財富，又有著深厚的鄉(xiāng)土情結(jié)和造福桑梓的社會責(zé)任感，且為鄉(xiāng)村民眾認(rèn)可并賦權(quán)。他們是積極為鄉(xiāng)村經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化、政治發(fā)展等出錢出力、獻計獻策、有效改善和提高當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村整體福利的個人或群體(參考：李萍，探索“新鄉(xiāng)賢+”機制：山區(qū)脫貧奔康、鄉(xiāng)村振興的一個新樣本(課件)，2019)。

(二)下鄉(xiāng)資本的不同狀態(tài)(階段)

這包含兩層含義：一是資本本身不同狀態(tài)，另一是下鄉(xiāng)資本投向的領(lǐng)域的不同階段。對于第一方面，從“空間并存”的視角看，已下鄉(xiāng)資本的存在形式可以是資源、資產(chǎn)、資本以及金融資本。一般認(rèn)為，資源包括自然資源與社會資源，其價值化過程，賦予了資本的特性；資產(chǎn)是經(jīng)濟資源的貨幣表現(xiàn)，能夠在未來為經(jīng)濟主體帶來“收入流”，也具有資本特性。各種形式的資本對應(yīng)著不同的領(lǐng)域。因此，空間并存的資本形式意味著資本下鄉(xiāng)既在內(nèi)容上非“純粹”，又在投入領(lǐng)域上非“固定”。對于第二方面，資本下鄉(xiāng)的投入領(lǐng)域也在發(fā)生變化，這表現(xiàn)在：從“主打土地”到“山水田林湖草沙”立體性下鄉(xiāng)；從追求實體性價值(土地)到虛擬性價值(生態(tài)資源價值化)。針對后一特點，如福建連江縣生態(tài)產(chǎn)品市場化改革所形成的“連江經(jīng)驗”，通過構(gòu)建“資源+評估+信貸”市場化運行機制，打通自然資源向產(chǎn)業(yè)資本轉(zhuǎn)化路徑，實現(xiàn)了資源到資產(chǎn)、資產(chǎn)到資本的“三資”轉(zhuǎn)化，最終打通生態(tài)資源轉(zhuǎn)化金融資本路徑。[28]

(三)資本下鄉(xiāng)的“中國邏輯”

從歷史維度觀之，我國的資本下鄉(xiāng)(早期主要是以工商資本下鄉(xiāng)為主要形式)帶有濃厚的政策性而非自發(fā)性。最早可以追溯到20世紀(jì)20年代的鄉(xiāng)村建設(shè)運動，在當(dāng)時傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟占主導(dǎo)的背景下，由于對外來資本排斥，工商資本下鄉(xiāng)成效甚微。新中國成立后，尤其在20世紀(jì)80 年代中期，工商資本開始進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，主要是以開辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主要形式，具體表現(xiàn)如“農(nóng)工商一體化”“產(chǎn)加銷一條龍”等模式。在該時期，工商資本及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)載體由于自身規(guī)模較小，對農(nóng)業(yè)影響比較有限。到20世紀(jì)90年代中后期，我國“三農(nóng)問題”凸顯，學(xué)術(shù)界提出“要積極引導(dǎo)大型工商企業(yè)(工商資本)進入農(nóng)業(yè)”。在該時期，工商資本投資農(nóng)業(yè)的目的是發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與市場的對接。[29]進入21世紀(jì)以來，在早期投資農(nóng)業(yè)的一部分工商資本中，有些已經(jīng)成長為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的龍頭企業(yè)，為解決其發(fā)展過程所帶來的問題，中央也頒布文件，指出：“工商企業(yè)投資開發(fā)農(nóng)業(yè)，應(yīng)當(dāng)主要從事產(chǎn)前、產(chǎn)后服務(wù)和‘四荒’資源開發(fā)，采取公司加農(nóng)戶和訂單農(nóng)業(yè)的方式，帶動農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。”(4)內(nèi)容源自2001年出臺的《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作通知》。從2013年起，政府積極鼓勵工商資本跨界投農(nóng)，引起相關(guān)的研究與實踐“熱潮”，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問題成為焦點。在鄉(xiāng)村振興的背景下，資本下鄉(xiāng)呈現(xiàn)出既非傳統(tǒng)的計劃(政策)導(dǎo)向亦非單純的市場導(dǎo)向，而是由政策引導(dǎo)與市場條件的誘致性共同作用所促成。從現(xiàn)實維度觀之，主要側(cè)重于當(dāng)前資本下鄉(xiāng)的效果考察。資本下鄉(xiāng)是成功還是失敗，是攫取式還是互惠式，是理論層面存在問題還是在實踐層面存在問題，由于各地情況不同，不能概而論之，但基本的政策或價值取向是明確的，就是把資本下鄉(xiāng)可能帶來的“消極因素”轉(zhuǎn)為“積極因素”，讓資本助力鄉(xiāng)村振興。

二、資本下鄉(xiāng)分析框架的拓展：“制度—治理”的統(tǒng)一性邏輯

資本下鄉(xiāng)是一個過程，從起始動因到效應(yīng)擴散，其間蘊含許多可以挖掘的內(nèi)容。以工商資本下鄉(xiāng)為例，作為鄉(xiāng)村振興的重要推手之一，學(xué)界對此的研究可謂是“地毯式”，涉及動因、領(lǐng)域、模式以及治理等方面。然而，無論是工商資本下鄉(xiāng)還是人力資本下鄉(xiāng)，鮮有從制度視角并且與治理相結(jié)合的范式對資本下鄉(xiāng)問題進行考究，在一定程度上忽視了資本下鄉(xiāng)中資本本身所具有的制度性因素。馬克思鮮明地指出：“資本不是物，而是一定的、社會的、屬于一定歷史社會形態(tài)的生產(chǎn)關(guān)系，后者體現(xiàn)在一個物上，并賦予這個物以獨特的社會性質(zhì)。”[30]644一言以蔽之，資本是體現(xiàn)在物上的生產(chǎn)關(guān)系。所謂制度，是生產(chǎn)關(guān)系的制度化。從這一層面便不難理解資本本身可以看作是一種制度。黨的十九屆四中全會專題研究了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的問題，圍繞制度與治理兩大主題闡明了“中國之治”，提供了“制度—治理”的分析框架，其落腳點在于將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，這對研究資本下鄉(xiāng)問題提供了新思路。現(xiàn)有研究對資本這一制度性特征的忽視，也在一定程度上將制度與治理二者隔離。資本下鄉(xiāng)本質(zhì)上是生產(chǎn)關(guān)系從城市往鄉(xiāng)村“流動”，是一種制度安排的“下鄉(xiāng)”，是對鄉(xiāng)村的一種“制度供給”。制度性下鄉(xiāng)是資本下鄉(xiāng)的“底色”，其實質(zhì)性內(nèi)容則表現(xiàn)為政策引導(dǎo)下的“資源性下鄉(xiāng)”。因而針對資本下鄉(xiāng)所帶來的治理問題不能脫離制度談治理。明確制度與治理的內(nèi)在統(tǒng)一是對資本下鄉(xiāng)問題的“注解”。所謂治理，“是為獲得公共秩序而進行的各種活動，包括協(xié)商、合作、自上而下的管理和自下而上的認(rèn)同”，其實質(zhì)是“充分調(diào)動和運用社會自身資源，將一個自上而下安排的規(guī)則內(nèi)在化，從而獲得‘善治’的過程。”[31]156-157制度既是治理的依托又是治理的結(jié)果。資本下鄉(xiāng)以要素再分配的形式重塑了農(nóng)村的要素結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)，帶來了一些問題，現(xiàn)有研究業(yè)已做出許多努力，但在“制度—治理”方面有待補充。

(一)資本下鄉(xiāng)主要的問題域

黨的十九大報告提出，要“推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”，農(nóng)業(yè)作為傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)部門，始終面臨著現(xiàn)代化改造的問題。舒爾茨提出要改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，在當(dāng)下中國，資本下鄉(xiāng)正是作為改造農(nóng)業(yè)的重要手段。回到實踐層面看，資本下鄉(xiāng)在促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化改造和農(nóng)地制度變遷的同時，也型塑著鄉(xiāng)村治理的格局，因此，研究資本下鄉(xiāng)，首先要明確“問題域”。通過總結(jié)現(xiàn)有的研究及實踐，可以概括出資本下鄉(xiāng)的三個主要問題域：第一，作為資本下鄉(xiāng)載體的涉農(nóng)企業(yè)(公司)與鄉(xiāng)村治理問題。公司作為一種組織、一種制度，其引入對農(nóng)業(yè)市場結(jié)構(gòu)的重構(gòu)以及對固有的鄉(xiāng)村秩序的沖擊都將產(chǎn)生影響。第二，資本作為最活躍的要素，通過下鄉(xiāng)嵌入到鄉(xiāng)村社會，對既存的要素結(jié)構(gòu)也將產(chǎn)生“重塑”效應(yīng)。第三，資本下鄉(xiāng)對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷所帶來的影響。[32]當(dāng)前，資本下鄉(xiāng)仍以資本與土地結(jié)合為主要方式，地權(quán)的變動繼而鄉(xiāng)村治理面臨的利益格局的變動都將納入資本下鄉(xiāng)的問題域。上述三方面緊密相關(guān)，涉及鄉(xiāng)村市場運行機制、要素分配制度以及所有制(如土地產(chǎn)權(quán)制度)，對應(yīng)于十九屆四中全會決議中關(guān)于我國社會主義基本經(jīng)濟制度的重要論斷。此外，在資本下鄉(xiāng)的過程中，還存在著三方的博弈，分別是下鄉(xiāng)涉農(nóng)企業(yè)、家戶農(nóng)民與地方政府，在此基礎(chǔ)上形成了新的鄉(xiāng)村治理格局。厘清了主要的問題域，接下來將資本下鄉(xiāng)問題納入制度—治理框架做進一步考察。

(二)資本下鄉(xiāng)的制度歸因

作為唯物史觀的重要內(nèi)容，馬克思的制度理論認(rèn)為制度源于社會物質(zhì)生產(chǎn)條件，它在本質(zhì)上所反映的是人與人之間的社會關(guān)系即社會關(guān)系的結(jié)構(gòu)化和規(guī)范化。完整的社會制度(宏觀制度結(jié)構(gòu))是由經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑這兩個相互聯(lián)系的層次所構(gòu)成，兩者之間既存在原生與派生關(guān)系，又存在互動關(guān)系。[33]同時，微觀制度結(jié)構(gòu)要受到宏觀制度結(jié)構(gòu)的制約。明確這種制約關(guān)系，從而在分析制度時，應(yīng)首先從宏觀制度結(jié)構(gòu)著手，只有認(rèn)清前者才能理解“受制約下”的后者。回到資本下鄉(xiāng)問題上來，前文已經(jīng)明確，資本可以看作一種制度，資本下鄉(xiāng)從本質(zhì)上看是生產(chǎn)關(guān)系的流動，是一種制度安排的下鄉(xiāng)。因此，資本下鄉(xiāng)本身有著濃厚的“制度底色”。根據(jù)馬克思制度分析方法，資本下鄉(xiāng)體現(xiàn)著強烈的制度動因。從宏觀制度層面看，“我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變。”(5)表述來源于黨的十九大報告《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》。新時代背景下，社會主義基本經(jīng)濟制度呈現(xiàn)出“三位一體”的特點即以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存和社會主義市場經(jīng)濟體制。(6)表述來源于黨的十九屆四中全會決議《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。從客觀上看，我國社會主義經(jīng)濟的發(fā)展尤其是“三農(nóng)”的發(fā)展，仍需要資本積累。應(yīng)認(rèn)清：不同所有制性質(zhì)的資本在不同的制度環(huán)境下其表現(xiàn)及作用是不同的，[34]不能一提資本就對號入座。2013年以前，工商資本下鄉(xiāng)受到嚴(yán)格限制，2013年后國家政策放開，允許工商資本投農(nóng)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，為資本下鄉(xiāng)提供了新機遇，資本作為最活躍的要素，逐漸成為鄉(xiāng)村振興的重要力量。從資本下鄉(xiāng)本身這一制度安排(微觀制度結(jié)構(gòu))上看，資本的逐利性是資本下鄉(xiāng)的內(nèi)在動力，這就導(dǎo)致下鄉(xiāng)的模式上呈現(xiàn)“資本+”或作為資本載體的“企業(yè)+”，下鄉(xiāng)的投向是能實現(xiàn)價值最大化的領(lǐng)域。然而，宏觀的制度結(jié)構(gòu)制約著下鄉(xiāng)資本的價值取向，如農(nóng)地“非糧化”、“非農(nóng)化”以及“資本權(quán)力化”等受到嚴(yán)格監(jiān)管與制約。在中國特色社會主義制度下，資本的逐利本質(zhì)有所弱化，而相對更多體現(xiàn)出主體性、要素性。從進入限制到投農(nóng)領(lǐng)域限制，資本下鄉(xiāng)問題始終處于中國特色社會主義制度的邏輯中。

(三)資本下鄉(xiāng)的“制度之治”

既然資本下鄉(xiāng)是作為對鄉(xiāng)村的一種制度性供給，那么在資本下鄉(xiāng)的過程中所產(chǎn)生的鄉(xiāng)村治理問題則可歸結(jié)為鄉(xiāng)村應(yīng)對資本邏輯的“制度承載力”(7)基于對環(huán)境承載力的認(rèn)識，資本下鄉(xiāng)作為對鄉(xiāng)村的一種制度供給，需要考慮到鄉(xiāng)村現(xiàn)有的制度容量，供給過量將對原有的制度結(jié)構(gòu)造成破壞，從而適得其反，違背政策初衷。從而，在資本下鄉(xiāng)語境下，制度承載力所表示的是在一定時期內(nèi)，在維持鄉(xiāng)村相對穩(wěn)定的前提下，原有的制度結(jié)構(gòu)所能容納的各類下鄉(xiāng)資本規(guī)模的大小。問題，方法論層面的含義是鄉(xiāng)村治理的制度化。治理的制度化是治理結(jié)構(gòu)與制度體系的耦合方式，是對鄉(xiāng)村的制度體系進行治理性重構(gòu)的過程，資本下鄉(xiāng)的“制度之治”正基于此。關(guān)于“制度之治”，其內(nèi)容主要包括兩個方面，一是按制度史治理；二是進行制度創(chuàng)新。前者基于制度存立的經(jīng)濟社會基礎(chǔ)，不僅關(guān)注制度自身的發(fā)展變化，更關(guān)注制度與人的關(guān)系的變化。制度用于規(guī)范社會關(guān)系，而人又是“一切社會關(guān)系的總和”，因而按制度史治理需“見物又見人”。[35]后者作為制度變遷的重要內(nèi)容，關(guān)注的是新的制度安排如何產(chǎn)生的問題。現(xiàn)代化的本質(zhì)是制度創(chuàng)新，因而治理的制度化同時亦是治理的現(xiàn)代化。前者對應(yīng)治理體系，后者對應(yīng)治理能力；前者體現(xiàn)規(guī)則化，后者體現(xiàn)規(guī)范化。[36]在“制度之治”的語境下，二者達成統(tǒng)一。回到資本下鄉(xiāng)這一現(xiàn)實問題層面，2013年作為工商資本下鄉(xiāng)放開的政策節(jié)點，其政策的推動效應(yīng)可從有關(guān)數(shù)據(jù)得到一定揭示(根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的統(tǒng)計，2012—2014年流轉(zhuǎn)入企業(yè)的承包地面積年均增速超過20%，2014年達到3900萬畝；2016年流轉(zhuǎn)入企業(yè)的農(nóng)戶承包地面積進一步增至4600萬畝。)，宏觀的制度環(huán)境與資本自身的制度因素共同作用，擴大了資本下鄉(xiāng)的勢頭。當(dāng)前，資本下鄉(xiāng)正值熱潮，各地在鄉(xiāng)村振興的指引下正積極引入各類資本，以期激發(fā)本地發(fā)展的內(nèi)生動力，找尋自身振興與發(fā)展的新途徑。資本下鄉(xiāng)作為一種制度安排嵌入到鄉(xiāng)村制度體系中，相融與否體現(xiàn)在治理效應(yīng)上，下文將對資本下鄉(xiāng)的治理效應(yīng)問題展開分析。

三、資本下鄉(xiāng)的治理效應(yīng)

關(guān)于資本下鄉(xiāng)的治理效應(yīng)，主要體現(xiàn)在下鄉(xiāng)資本對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的影響上，涉及治理主體、治理結(jié)構(gòu)、治理資源以及治理方式。此處不執(zhí)拗于對各自影響的分類討論，而聚焦于資本下鄉(xiāng)的主要問題域，前文所提及的三個方面(所有制、分配制度、運行機制)構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容，也恰體現(xiàn)了鄉(xiāng)村對資本邏輯的“制度承載力”與否問題。具體言之：

第一，在所有制層面上表現(xiàn)為下鄉(xiāng)資本對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的影響，涉及的是下鄉(xiāng)資本與土地流轉(zhuǎn)之間的問題。地權(quán)關(guān)系從最初的“兩權(quán)分離”發(fā)展為現(xiàn)階段的“三權(quán)分置”，為農(nóng)地更有效的流轉(zhuǎn)提供了政策依托，同時也為下鄉(xiāng)資本實現(xiàn)大規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)地、開展農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營提供了途徑。現(xiàn)有關(guān)于該問題研究的文獻基本立足于土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)過程中下鄉(xiāng)涉農(nóng)企業(yè)、家戶農(nóng)民與地方政府關(guān)于土地資源的利益博弈展開分析，主要關(guān)注下鄉(xiāng)企業(yè)流轉(zhuǎn)土地的規(guī)范問題、資本與權(quán)力的合謀問題、農(nóng)地非農(nóng)用問題、失地農(nóng)民的話語權(quán)與主體性地位衰微等問題，研究遍及土地流轉(zhuǎn)前后，但歸結(jié)起來就是關(guān)于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的配置問題。權(quán)利配置得當(dāng)與否直接關(guān)系到權(quán)利實施后的效果。資本作為最具資源整合力的要素客觀要求土地的規(guī)模化流轉(zhuǎn)，而家戶農(nóng)民自身擁有的經(jīng)營權(quán)是分散化的，因而土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)促成了經(jīng)營權(quán)的集中。在“資本+”或“公司+”的經(jīng)營模式下，農(nóng)戶的經(jīng)營權(quán)集中于下鄉(xiāng)企業(yè)，受資本的支配。在價值最大化的目標(biāo)導(dǎo)向下，出現(xiàn)的“跑馬圈地”“毀約棄耕”“資本權(quán)力化”等現(xiàn)象是資本依據(jù)約束的“合理選擇”，但這違背了基層政府引導(dǎo)資本下鄉(xiāng)助力農(nóng)民增收與實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的初衷。后續(xù)出臺的相關(guān)政策文件基本的取向是“節(jié)制資本”，推動構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)機制使下鄉(xiāng)資本真正為鄉(xiāng)村發(fā)力。

第二，在分配制度層面上表現(xiàn)為下鄉(xiāng)資本對鄉(xiāng)村要素結(jié)構(gòu)的重塑效應(yīng)，主要涉及要素配置問題。資本下鄉(xiāng)并非“一帆風(fēng)順”，也存在資本下鄉(xiāng)后企業(yè)經(jīng)營困難的問題，一度出現(xiàn)“跑路爛尾”現(xiàn)象，究其源頭在于要素的配置失衡——要素供求不符和要素資源錯配。直接表現(xiàn)為“企業(yè)經(jīng)營管理能力與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不適應(yīng)”“企業(yè)的要素需求與農(nóng)村的要素供給能力不匹配”“市場環(huán)境與企業(yè)要素高效配置不對稱”。[37]面對這樣的要素失衡結(jié)構(gòu)，資本“執(zhí)意”下鄉(xiāng)的背后還有更深層次的原因，前文對資本下鄉(xiāng)的制度歸因的分析表明：宏觀的制度環(huán)境(地方政府引導(dǎo)與干預(yù))與資本自身的制度因素(下鄉(xiāng)企業(yè)投機尋利，謀求價值最大化)共同作用，構(gòu)成資本下鄉(xiāng)的制度動因。資本下鄉(xiāng)后出現(xiàn)的“用地難”“融資難”“缺人才”等要素配置問題從制度層面也能得到解釋：資本下鄉(xiāng)作為一種制度安排嵌入鄉(xiāng)村制度體系，但鄉(xiāng)村自身尚未形成相應(yīng)的配套制度與之對接，從而造成土地、資金這樣重要的要素不能為下鄉(xiāng)企業(yè)提供持續(xù)性供給，從而造成企業(yè)經(jīng)營困難、生產(chǎn)中斷，“跑路爛尾”在所難免。這就從另一方面對鄉(xiāng)村應(yīng)對資本下鄉(xiāng)完善配套制度提出要求：針對“用地難”，可從設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、農(nóng)村閑置宅基地、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地著手?jǐn)U充來源，同時做好監(jiān)管，防止非農(nóng)利用。針對“融資難”，應(yīng)對舉措是發(fā)展與完善農(nóng)村金融市場(產(chǎn)權(quán)市場)，著力解決“錢從何處來”的問題。針對“缺人才”，應(yīng)采取激勵相容的人才引進政策，完善新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的制度性安排，解決“人往何處去”的問題。

第三，在經(jīng)濟運行機制層面表現(xiàn)為下鄉(xiāng)企業(yè)對鄉(xiāng)村市場化的影響，涉及地方政府與市場的邊界問題(權(quán)力的配置)。鄉(xiāng)村市場化主要是農(nóng)業(yè)的市場化，是指“農(nóng)業(yè)資源配置方式由以政府分配為主向以市場配置為主轉(zhuǎn)化的同時，讓價值規(guī)律在農(nóng)業(yè)的產(chǎn)供銷等環(huán)節(jié)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的過程”，[38]這也是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。上述論及的權(quán)利配置和要素配置最終都要通過市場來“考驗”才能實現(xiàn)自身價值。下鄉(xiāng)涉農(nóng)企業(yè)作為新興的市場主體，在下鄉(xiāng)過程中將重構(gòu)農(nóng)業(yè)的市場結(jié)構(gòu)，有利于促成市場主體多元化發(fā)展和交易規(guī)則與機制的完善。然而僅看到下鄉(xiāng)企業(yè)對農(nóng)業(yè)市場化的影響這一層視角稍有些狹隘，應(yīng)將其置于地方政府與農(nóng)村市場的關(guān)系中來看待該問題才更全面。關(guān)于政府與市場的關(guān)系問題，學(xué)界主要存在三種觀點：“強市場弱政府論”“強政府弱市場論”和“政府市場雙強論”。結(jié)合中國的改革實踐與發(fā)達市場經(jīng)濟國家的相關(guān)實踐經(jīng)驗來看，“政府市場雙強論”更符合歷史與現(xiàn)實，突出了二者各有所長又相輔相成的辯證關(guān)系。[39]在資本下鄉(xiāng)所助力的農(nóng)業(yè)市場化過程中，地方政府對要素的投入領(lǐng)域、要素市場(如土地流轉(zhuǎn)市場)價格與數(shù)量的干預(yù)，造成下鄉(xiāng)資本投資出現(xiàn)“潮涌現(xiàn)象”，要素市場價格扭曲出現(xiàn)資源錯配等問題，在一定程度上抵消了資本下鄉(xiāng)帶來的市場化效應(yīng)。因此，對地方政府在農(nóng)業(yè)市場化進程中的權(quán)力邊界應(yīng)有所界定。權(quán)力作為一種“強加成本的能力”，[40]26在市場化問題上，其強加成本的對象是阻礙市場化的因素(如投機)，對于有利因素應(yīng)適時“收回成本”(政策放開)，破除阻礙。

總之，在鄉(xiāng)村應(yīng)對資本下鄉(xiāng)的“制度承載力”問題上，既要關(guān)注資本及資本下鄉(xiāng)過程本身的制度因素，更要關(guān)注鄉(xiāng)村對其的制度容納力。

四、結(jié) 論

資本下鄉(xiāng)是鄉(xiāng)村振興的重要推動力量，是“強化鄉(xiāng)村振興的制度供給”的重要內(nèi)容，本質(zhì)上是一種生產(chǎn)關(guān)系的流動，是一種制度安排的下鄉(xiāng)，是對鄉(xiāng)村的一種制度供給。制度性下鄉(xiāng)是其“制度底色”，資源性下鄉(xiāng)是其實質(zhì)內(nèi)容。基于“制度—治理”分析框架，揭示資本下鄉(xiāng)所蘊含的制度邏輯、治理機制以及制度與治理二者之間的統(tǒng)一關(guān)系，對現(xiàn)有研究進行補充，指出資本下鄉(xiāng)背景下的鄉(xiāng)村治理問題是鄉(xiāng)村應(yīng)對資本邏輯的“制度承載力”問題，基于對治理的制度性考量提出資本下鄉(xiāng)的制度之治。總體看，當(dāng)前資本下鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村振興，不是短期熱潮，而是一種長期趨勢，從而對資本下鄉(xiāng)的治理效應(yīng)應(yīng)予以長期關(guān)注。