投資調(diào)整對(duì)收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目最低需求影響研究

邢麗文，李燕鴻，宋麗萍

(1.川交公路工程咨詢有限公司，四川 成都 610041；2.廣元市交通投資集團(tuán)有限公司，四川 廣元 628000)

當(dāng)前中國(guó)高速公路建設(shè)重點(diǎn)從平原、淺丘地區(qū)向西部高原、重丘地區(qū)轉(zhuǎn)移，存在交通流量相對(duì)較少、橋隧比高、單公里造價(jià)高的問(wèn)題，在現(xiàn)有收費(fèi)政策(西部地區(qū)最長(zhǎng)不超過(guò)30年收費(fèi)期)下，項(xiàng)目預(yù)期財(cái)務(wù)效益難以達(dá)到社會(huì)資本投資所期，項(xiàng)目缺乏吸引力。為加快項(xiàng)目落地，對(duì)于財(cái)務(wù)效益差、可行性缺口大的收費(fèi)公路PPP(政府和社會(huì)資本合作)項(xiàng)目，在社會(huì)資本招商階段，政府通常需要確定項(xiàng)目合理的資本金內(nèi)部收益率，此時(shí)對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目現(xiàn)金流入即最低需求(政府與投資人約定最低使用量)，在項(xiàng)目實(shí)際使用量低于最低使用量時(shí)，不論實(shí)際使用量多少，政府均按約定的最低使用量付費(fèi)。收費(fèi)公路最低需求一般由收費(fèi)收入及運(yùn)營(yíng)期財(cái)政補(bǔ)貼構(gòu)成。在招商階段一般采用批復(fù)(或核準(zhǔn))的投資估算確定最低需求，而隨著對(duì)項(xiàng)目認(rèn)識(shí)和研究的深入，最低需求的數(shù)值將發(fā)生變化。

1 投資調(diào)整對(duì)最低需求的影響

項(xiàng)目總投資歷經(jīng)估算、概算、預(yù)算、結(jié)算和決算等過(guò)程，而批復(fù)概算是投資控制的上限，可作為后期測(cè)算最低需求的最高投資。若項(xiàng)目最終決算高于批復(fù)概算，以批復(fù)概算作為測(cè)算最低需求的依據(jù)，反之以決算作為測(cè)算基礎(chǔ)，具體事宜需事先在招標(biāo)文件和PPP合同中約定。

測(cè)算投資與估算投資的不一致，導(dǎo)致最低需求較PPP合同發(fā)生變化，需進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。當(dāng)測(cè)算投資低于估算投資時(shí)，最低需求降低，在預(yù)測(cè)收費(fèi)收入不變的情況下，政府補(bǔ)貼下降，政府的財(cái)政支出減少；當(dāng)測(cè)算投資高于估算投資時(shí)，最低需求提高，政府補(bǔ)貼加大，政府的財(cái)政支出增加，可能帶來(lái)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2 投資調(diào)整引起的最低需求風(fēng)險(xiǎn)分配

采取最低需求的項(xiàng)目可從一定程度上降低投資人的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目的可融資性，最低需求風(fēng)險(xiǎn)一般由政府承擔(dān)。為有效降低政府的最低需求風(fēng)險(xiǎn)，在采購(gòu)社會(huì)資本時(shí)，可采用最低標(biāo)價(jià)法或綜合評(píng)分法并將最低需求作為投標(biāo)報(bào)價(jià)評(píng)分，合理分配最低需求風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本根據(jù)自身對(duì)項(xiàng)目的預(yù)期回報(bào)選擇適合的投標(biāo)報(bào)價(jià)比例(小于100%)。

當(dāng)測(cè)算投資高于估算投資時(shí)，投資增加將增大政府財(cái)政支出，若后期投資增加過(guò)多，將對(duì)政府財(cái)政造成一定壓力，應(yīng)在PPP合同中約定好風(fēng)險(xiǎn)分配方式，確保投資調(diào)整帶來(lái)的影響在可接受范圍內(nèi)。例如在PPP合同中約定：在不改變?cè)O(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)規(guī)模、使用功能、主要控制點(diǎn)、互通立交數(shù)量等前提下，對(duì)設(shè)計(jì)方案進(jìn)行適當(dāng)修改導(dǎo)致建設(shè)費(fèi)用的增加已包含在設(shè)計(jì)概算中，政府方不承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用；如因社會(huì)資本原因引起投資增加，政府方不承擔(dān)相應(yīng)最低需求增加風(fēng)險(xiǎn)；如因政府方原因提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整局部路線方案、增加互通立交數(shù)量等導(dǎo)致建設(shè)費(fèi)用增加，由此引起的費(fèi)用調(diào)整由政府方負(fù)責(zé)。

3 最低需求調(diào)整的測(cè)算

3.1 測(cè)算方法

最低需求調(diào)整的測(cè)算方法是PPP合同的重要組成部分。在合理分配最低需求風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的基礎(chǔ)上確定最低需求調(diào)整的測(cè)算方法能有效避免或降低政府、社會(huì)資本的矛盾和糾紛。

招商階段，在確定合理資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率的前提下，一般采用文獻(xiàn)[4]中財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)方法，根據(jù)項(xiàng)目資本金現(xiàn)金流量表、利潤(rùn)與利潤(rùn)分配表、財(cái)務(wù)計(jì)劃現(xiàn)金流量表、借款還本付息計(jì)劃表等反推項(xiàng)目最低需求。而最低需求調(diào)整時(shí)，可采用項(xiàng)目現(xiàn)金流量測(cè)算法、簡(jiǎn)易測(cè)算法等。

(1) 項(xiàng)目現(xiàn)金流量測(cè)算法。為保持財(cái)務(wù)測(cè)算口徑的一致性和連續(xù)性，最低需求調(diào)整時(shí)采用的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)方法、參數(shù)基本沿用招商階段采用的方法和設(shè)置的參數(shù)，并對(duì)測(cè)算投資、由工程規(guī)模變化引起的收入和成本變化、稅金等進(jìn)行調(diào)整。最低需求=測(cè)算投資對(duì)應(yīng)的年度最低需求×社會(huì)資本中標(biāo)報(bào)價(jià)比例。

(2) 簡(jiǎn)易測(cè)算法。1) 動(dòng)態(tài)簡(jiǎn)易測(cè)算法?？鄢黾踊驕p少的股權(quán)投入后，對(duì)增減投資部分采用招商階段確定的合理內(nèi)部收益率，不區(qū)分資本金及貸款，不考慮建設(shè)期資金成本和運(yùn)營(yíng)期新增成本、稅金等，反推最低需求的增減量。最低需求=(PPP合同年度最低需求+增減投資部分相應(yīng)的年度最低需求)×社會(huì)資本中標(biāo)報(bào)價(jià)比例。2) 靜態(tài)簡(jiǎn)易測(cè)算法。按投資調(diào)整的比例調(diào)整最低需求。最低需求=PPP合同年度最低需求×社會(huì)資本中標(biāo)報(bào)價(jià)比例×測(cè)算投資÷招商時(shí)估算投資。

3.2 測(cè)算方法的特點(diǎn)及適應(yīng)范圍

3.2.1 測(cè)算方法的特點(diǎn)

項(xiàng)目現(xiàn)金流量測(cè)算法全面、動(dòng)態(tài)考慮項(xiàng)目的各項(xiàng)收入(收費(fèi)收入、路衍收入等)與支出(經(jīng)營(yíng)成本、貸款利息、稅費(fèi)等)，計(jì)算結(jié)果能較好地反映項(xiàng)目實(shí)際情況。

動(dòng)態(tài)簡(jiǎn)易測(cè)算法不區(qū)分增減投資部分的資本金、貸款，且不對(duì)各項(xiàng)收入、支出進(jìn)行調(diào)整。如果設(shè)定的合理資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率大于銀行貸款利率，則計(jì)算出的最低需求大于項(xiàng)目現(xiàn)金流量測(cè)算法所得出的值。

靜態(tài)簡(jiǎn)易測(cè)算法僅按照投資變化比例進(jìn)行計(jì)算，計(jì)算過(guò)程簡(jiǎn)便。

3.2.2 適應(yīng)范圍

項(xiàng)目現(xiàn)金流量測(cè)算法保持了前期招商階段與后期調(diào)整階段計(jì)算口徑的一致性和連續(xù)性，項(xiàng)目現(xiàn)金流量清晰，后期具體調(diào)整時(shí)適宜采用。

簡(jiǎn)易測(cè)算法尤其是靜態(tài)簡(jiǎn)易測(cè)算法可快速對(duì)最低需求變化進(jìn)行匡算，從而衡量政府補(bǔ)貼數(shù)量是否與政府財(cái)政能力相匹配，確保投資調(diào)整帶來(lái)的影響在可接受范圍內(nèi)，多用于招商階段。

4 算例

4.1 背景資料

某西部地區(qū)收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目，建設(shè)里程70 km，估算金額120億元，資本金為25%(其中政府占股5%、社會(huì)資本占股95%)，貸款為75%，采用等額本金方式償還，25年還本付息。招標(biāo)文件采用6.5%作為社會(huì)資本投入資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率，以估算金額為基礎(chǔ)，設(shè)定政府補(bǔ)貼的變化率與收費(fèi)收入變化率相同，對(duì)該項(xiàng)目最低需求進(jìn)行測(cè)算。社會(huì)資本中標(biāo)報(bào)價(jià)比例為90%。

概算金額125億元(未超出估算10%)，對(duì)應(yīng)建設(shè)里程為71 km。年養(yǎng)護(hù)費(fèi)用及運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)為30萬(wàn)元/km，大修費(fèi)用為300萬(wàn)元/km，每隔9年大修一次。

4.2 測(cè)算方法

(1) 采用6.5%作為社會(huì)資本投入資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率，以概算金額125億、建設(shè)里程71 km為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對(duì)該項(xiàng)目最低需求重新進(jìn)行測(cè)算。

(2) 動(dòng)態(tài)簡(jiǎn)易測(cè)算法。對(duì)于投資增加的部分即5億元，在扣除政府新增股權(quán)投入625萬(wàn)元后，新增金額采用6.5%作為財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率，不區(qū)分資本金及貸款，也不考慮建設(shè)期各類成本，反推最低需求的增減量。

(3) 靜態(tài)簡(jiǎn)易測(cè)算法。按照投資調(diào)整比例(125/120=1.04)對(duì)最低需求進(jìn)行調(diào)整。

(4) 不同方法測(cè)算結(jié)果對(duì)比。項(xiàng)目現(xiàn)金流量測(cè)算法和簡(jiǎn)易測(cè)算法的測(cè)算結(jié)果分別見(jiàn)表1、表2。

表1 最低需求調(diào)整測(cè)算(項(xiàng)目現(xiàn)金流量測(cè)算法)

續(xù)表1

表2 最低需求調(diào)整測(cè)算(簡(jiǎn)易測(cè)算法)

對(duì)比3種測(cè)算方法的測(cè)算結(jié)果，項(xiàng)目現(xiàn)金流量測(cè)算法計(jì)算出的政府補(bǔ)貼增加值最少，第1年為1 100萬(wàn)元；其次為靜態(tài)簡(jiǎn)易測(cè)算法，第1年為1 155萬(wàn)元；增加值最高的為動(dòng)態(tài)簡(jiǎn)易測(cè)算法，第1年為1 168萬(wàn)元，主要原因?yàn)樵O(shè)定的合理資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率大于融資成本。

5 結(jié)語(yǔ)

對(duì)可行性缺口大的項(xiàng)目，最低需求能有效吸引社會(huì)資本，但后期投資調(diào)整將對(duì)最低需求產(chǎn)生影響，應(yīng)確定合理的測(cè)算方法，并充分重視投資增加對(duì)最低需求帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)置可行的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整機(jī)制，確保投資調(diào)整帶來(lái)的影響在可接受范圍內(nèi)。