強化檢察機關對人民法院行政強制執行的監督職能

楊抒見

行政強制執行是指特定行政機關采取強制手段保障法律、法規和行政決定得到貫徹落實的一種執法行為。強化檢察機關對人民法院行政強制執行的監督職能，應當從檢察體制改革出發，明確檢察機關的職權與責任，對檢察監督的質效進行持續且深入的應用性、基礎性、制度性研究。首先，檢察體制改革直接推動了檢察權的調整，使檢察職能的四駕馬車①得到均衡發展，極大地擴充了可供研討的空間。其次，檢察機關監督的內容有限，比如行政監察基本要介入行政過程，但檢察監督不屬于行政過程，檢察機關一旦介入行政機關的強制執行，必然影響行政過程本身，所以檢察機關的依職權監督有明確限制，即限于沒有強制執行權的行政機關申請人民法院執行的情形。再次，檢察機關主要監督法院對執行申請“合法性”的審查，以及審查后對公民權利義務可能產生的強制執行效果。最后，完善強制執行檢察監督有可持續研究的價值，研究檢察機關行使權力所產生的影響、提升檢察監督的效果，既有助于擺脫實踐困境的應用性研究，但同樣亦是基礎性、制度性研究。

一、完善人民法院執行監督機制的必要性

(一)監督強制執行的法律依據

人民法院行政強制執行，其主要依據是《行政訴訟法》第九十七條的規定②和《行政強制法》第四十六條第三款對執行的規定③，以及《行政強制法》第五十三條的規定④。本文所研究的“強制執行”，特指在無行政強制執行權的行政機關向法院申請執行后，法院依法對執行申請的法定條件進行審查、作出司法裁定，并對在法定期限內不自動履行行政決定，亦不申請行政復議，也不提起行政訴訟的公民、法人或者其他組織采取強制執行措施、強制執行行政決定的行為。

(二)監督強制執行的必要性

加強法律監督、完善執行監督機制具有其必要性。一是對行政機關而言，執行需慎重，監督執行是為了化解矛盾⑤。二是對被執行人而言，檢察監督有助于引導其提升權利意識、更積極地行使權利，從而使強制執行有更適宜的效果，這也是提升人民群眾幸福感和獲得感的重要途徑。三是對法院而言，因為是執行行政機關的決定，判案中關注“合法性”問題，不存在實體性審查，所以在裁判時出現問題的可能性不大；但是法院的問題有可能顯現在執行或減刑之中⑥，可能會因為利益輸送或其他原因而在執行中產生偏袒現象，由此，必須充分發揮檢察監督的作用。四是對公安機關而言，可能出現濫用強制、逐利執法的現象，比如處理經濟案件時不嚴格遵守規范要求，這就需要被監督。五是對檢察機關自身而言，行使監督權是其應有職能，但是監督既不能干預行政機關正常運行，也不能干預司法工作，在加強監督強制執行的同時，也需要堅持自我監督。

(三)監督強制執行的理論研究與機制建設

當前對行政機關檢察監督的理論研究較少，通常是結合實際案例進行探索，而學界研究多聚焦于檢察機關如何參與行政爭議的實質性化解上，不僅理論構建并不充分，機制建設也并不完善。如以秦前紅教授為代表的學者更關注區分不同“法律監督”的概念，認為應當明確行政檢察監督的限度，且監督對象應從“法律實施”的層面出發，而不僅限于訴訟監督。部分學者的研究則常常是對監察與行政檢察公益保護職能配置展開思考，以劉藝教授為代表的部分學者較重視公益訴訟的作用，關注行政檢察監督的范圍、制度嬗變與重構，認為有必要建構行政公益訴訟制度與其他兩大訴訟的銜接機制。曹明德教授對檢察院提起公益訴訟面臨的困境和推進方向作了闡述和構想，認為應當為推進檢察院的公益訴訟提供立法和司法保障。

總的來說，與行政相關的檢察監督研究主要聚焦在兩方面：一是檢察機關對行政活動的監督，如結合實踐辦案經驗對訴訟外如何開展監督活動的研究。二是討論檢察機關對行政訴訟活動的監督，以和公益訴訟的銜接為主。當前，在制度規范上，我國尚未確立涵蓋行政執法在內的行政行為檢察監督的法律制度，而行政訴訟檢察監督以法院的裁判活動和結果為直接對象，只能間接影響行政活動，效果有限。

行政強制執行檢察監督中出現的問題，常常會增加各機關的工作總量。首先，依據我國現有的政治制度和法律制度，作為法律監督機關的檢察機關，在其監督活動中始終體現著中國特色社會主義法治的特征，也同時存在著許多亟待處理的實踐問題，比如檢察機關如何有效監督法院以保障其履行職責的行為和過程合法。其次，在當前實務活動中經常出現的一種情形是：當事人被處罰，既不申請復議，也不提起訴訟，而當沒有行政強制執行權的行政機關依據《行政訴訟法》第五十三條的規定申請強制執行、法院準予強制執行的時候，當事人卻到檢察院向其申請監督。據筆者了解，近年來重慶市人民檢察院曾多次處理類似案件，在受理了申請后，給法院和行政機關表示“本院已受理”，然后依法舉行聽證會，并在聽證會中促成了當事人雙方的和解，也指出了行政機關行為的違法性。從表面上看，這種處理方式似乎解決了問題，但其中卻透露出了部分法律的本質：即在受理行政強制執行申請時，法院依據申請所作出的“合法性”審查實際上僅僅參考和遵循了“三個明顯”的標準，依據《行政訴訟法》第五十八條的規定⑦，主要是審查有無明顯違法，有無明顯的事實不清、證據不足，以及有無明顯的適用法律錯誤。總的來說，僅體現出“三個明顯”這一標準的法院審查較為粗糙，很難切實地解決問題，而往往會導致當事人再到檢察院申請監督的結果，事實上，會導致各機關的工作量總和不減反增。

二、行政強制執行檢察監督的短板

實踐中許多因素都可能會對行政強制執行產生消極的影響，同時也會大幅提升檢察監督的難度。一是由于相對人認為，行政機關強制執行或申請法院強制執行已是個塵埃落定的判斷，出于這種認知而存在耽誤自身權利行使的可能性⑧。二是因為若僅憑行政機關自我糾錯，其基本很難認為自身存在錯誤，糾正不易；且在沒有明顯的事實不清、沒有明顯的證據不足、沒有明顯的適用法律錯誤的情況下，強制執行都可能被準予。三是如果檢察機關要對行政機關的執行進行檢察監督，極有可能影響行政過程，同時也會影響法院、行政機關以及相對人之間的關系，這種檢察監督權力的來源與行使就值得審思。

已知在目前的公益行政訴訟中，檢察監督已有明確法律依據支持。如根據《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第七十一條的規定⑨，檢察機關可以圍繞行政機關的監督管理職責、不依法履行職責的行為進行調查。因為公益訴訟已在實踐中累積經驗并取得了一定的制度成果，值得參考借鑒，但是對行政過程、法院和行政機關，以及相對人之間，由于執行形成的關系，需要明確檢察機關在哪個環節有權介入，權力的來源及依據，介入的方式、強度以及可能引發的程序上的效果。綜上所述，結合現有實踐，檢察機關對人民法院行政強制執行的監督不力，存在以下短板：

(一)監督案源匱乏

一般來說，通常是三個原因導致了監督案源的匱乏，一是當事人出于不了解或者不信任而消極對待權利；二是主動申請監督少；三是檢察機關在發現線索上的能力較有限、途徑較單一。依據《行政訴訟法》第九十三條及2021年《人民檢察院行政訴訟監督規則》(以下稱《監督規則》)第十九條⑩的規定，行政檢察監督案件來源的主要渠道是當事人申請監督，輔助渠道是由檢察院依職權發現以及上級院交辦或其他院移送。一旦當事人消極行使權利，僅憑檢察機關自身努力，很難改變行政監督案源線索匱乏的狀態。要突破案源匱乏的瓶頸，有必要增加監督方式，拓寬監督渠道。

檢察監督案源匱乏具有反作用力。一是在當事人申請監督上，導致群眾尋求檢察救濟的積極性更弱。二是案源匱乏意味著檢察機關依職權發現的行政檢察監督案件較少，導致對此更加不重視，僅能通過自身案件質量評查專項活動、依靠在批捕起訴的過程中審查案卷開展監督工作，視野受限。三是檢察機關依職權辦理的案件數量遠不及法院與行政機關，匱乏的案源延緩了檢察監督的有效發展。

(二)監督職能落實不到位

監督工作落實不到位，通常是因為檢察監督的職能被弱化，以及現有監督模式導致監督工作的形式化。一是檢察監督屬于較容易被弱化的職能。檢察實踐中往往將批捕、起訴職能與監督職能混合，而通常將批捕、起訴被作為檢察機關的首要任務，法律監督則被作為附帶性業務，這勢必造成監督職能的弱化，導致檢察機關的實體監督難以保質保量地開展。二是強勢且擴張的行政權、受制且存在局限的司法審查期限和司法審查方式，很可能導致檢察機關對案件的審查按部就班、流于形式(往往囿于案件中的辦理程序、執行措施、文書制作等方面)，導致很難做到實體監督。三是現有的檢察監督模式使監督工作更為形式化，因為沒有執行權的行政機關向法院申請強制執行，行政機關與檢察機關并無直接關聯，而在共享溝通平臺缺失的狀態下，檢察機關很難及時得到反饋，也無權主動審查行政機關所辦理的執行案件。

(三)監督依據亟須明確

檢察監督應有法可依，權利救濟與權力行使都應當具有法律依據。一是依法監督是權利救濟的基礎，需要依法督促行政相對人尊重法律、引導其及時行使權利，保障其充分享有正常法律救濟的權利。二是行政機關的自我糾錯弊端明顯，不能寄希望于行政機關的自我糾錯，因為其在沒有明顯的事實不清、沒有明顯的證據不足、沒有明顯的適用法律錯誤的情況下，依據“合法性”這一標準都可能被準予強制執行。三是檢察機關開展監督活動應當有充分、翔實的依據。根據《監督規則》第四條的規定，檢察機關有權監督人民法院、行政機關依法行使職權，但是檢察機關對執行的監督可能會影響行政過程、法院和行政機關，以及相對人之間的關系，有必要明確檢察機關開展監督的充分依據。

(四)監督質效有待提升

用好、用活檢察建議，是提升監督質量、保障檢察監督后續落實的重要手段。一是檢察監督具有必然性，需要相適應的剛性作支撐，非剛性的“檢察建議”很難取得顯著的監督效果。對于行政執行活動監督情況而言，2021年全國檢察機關主要辦案數據顯示，檢察建議主要是實現了解決爭議方式的多元化，但實際解決效果未可知。二是法治要求良好的法律得到良好地遵守，“檢察建議”的事后性和非強制性很難確保效果落實，因為法律并未明確地規定不予執行建議的后果。三是接受“檢察建議”的對象很難嚴格遵照執行。首先，法院與行政機關都存在一些管理上與規范上的問題，這些情形并非一份檢察建議就能產生積極作用、達成實際效果；其次，被給予檢察建議的行政單位，亦有其自身的制度和規范，很難即刻進行較大的變動與整改；最后，檢察機關很難及時暢通地向被提出檢察建議的單位核實其是否做到了切實整改，或已在逐步規范。

由于監督的程序性、事后性以及救濟性，可能導致監督效果不明顯。一是監督僅具有程序性效力，而不具有實體性效果。程序性和建議性的檢察監督不屬于終局意義上的監督，也就不具有實體性的行政處分權或司法裁決權。二是監督具有事后性。啟動法律監督程序需要出現法律規定的屬于法律監督的情形，事后性雖然防止了過度監督，但也會導致疏于監督。三是監督具有救濟性。救濟性意味著只能在拾遺補缺的指導下配置司法資源，不能產生直接效果，應當解決好在司法救濟缺位情況下如何開展監督的問題。

三、更新檢察機關的法律監督理念

建設行政強制執行的檢察監督制度，把握制度體系建構的方法和出路是關鍵。在制度體系建構中，應更新和轉變對行政強制執行中一些過時的、與現狀不匹配的檢察監督理念。回溯過去，對行政強制執行的監督已有較大發展，但監督模式并未與時俱進，而“數字賦能法律監督”“監督促進治理”監督理念仍需廣泛宣傳。規范公權、保障私權，是現代法治的核心理念，為了提升監督質效、保障相對人權益，應盡可能把握制度體系建構的要點與方法、全方位尋求新出路。

(一)檢察監督理念應與時俱進

在監督過程中，需要與時俱進、及時更新檢察監督理念、擺脫部分不合時宜的傳統理念的束縛。一是檢察機關應當堅持客觀、公正的立場，擺脫“重訴訟、輕監督”的理念來辦理監督案件，同時轉變監督理念，充分發揮其職能糾正違法，既要“依法監督”“全面監督”，也要“敢于監督”“善于監督”。二是加強檢察監督的持續性與專業性，以小見大、深挖細查，堅持“在辦案中監督”以及“監督中辦案”的理念。三是重視檢察監督專項活動的重要作用，可以通過積極開展專項活動，解決現實中存在的疑難問題。專項活動的開展，可以從個案著手、以個案為突破，促進特定問題的集中解決，在某一個特定區域內實現“辦理一案、監督一片”的效果。同時，加強法律監督，與時俱進地完善檢察機關法律監督理念具有其必要性。

(二)回應強制執行案件現狀

強制執行案件仍在持續變化發展，現階段顯現的特征與存在的問題都較為顯著。一是從執行主體看，行政強制執行案件是以申請法院強制執行為原則，以行政機關自行強制執行為例外，且強制執行法院通常為基層人民法院。二是從執行落實看，查詢被執行人信息已有合法固定的渠道。出于“司法為民”“司法便民”“推進社會信用體系建設”的目的，為促進強制執行的落實，可以綜合查詢被執行人信息。三是從執行常見問題來看，強制執行的問題顯著，亟須監管。如一些基層法院的強制執行存在著執結率低、結案周期長等問題，對案件的執行進程監督管理不足也容易造成信訪事件積壓，不利于案結事了和后續工作的正常展開。如依據《中華人民共和國行政強制法》第九條第二款的規定，新冠患者隔離治療屬于強制措施，但不屬于行政強制執行方式，在疫情長期共存的情況下，對隔離治療這一強制措施的監管必不可少。四是從行政執行案源看，行政強制執行案件較刑事和民事較少，通常關注點在于是否履行，以及程序是否合法。五是從案件原因看，以“不履行”和“程序合法”為關鍵字的案件數量占絕大多數。實踐中，加處罰款案件在行政非訴執行案件中占比較大，而加處罰款案件是為了爭取行政爭議的實質性化解，應找準監督重點，充分發揮行政檢察“一手托兩家”的職能作用。

(三)以充分化解矛盾為理念導向

更新監督理念，應當以矛盾的充分化解為導向。首先，為了追求徹底化解矛盾的效果，檢察機關應當依法監督行政機關未經審判的、單方面做出來的決定，尤其是執行更需要受到監督。其次，檢察監督是提升被執行人權利意識、加強人民群眾幸福感和獲得感的重要途徑，應當充分宣傳。再次，法院主要關注合法性問題，但在執行或減刑之中可能會利益輸送而有所偏袒，檢察機關應當密切關注法院行為，但不可干預司法。同時，檢察機關對公安機關可能出現的濫用強制、逐利執法現象，更應當加強監督。需要強調的是，有必要充分發揮“檢察建議”的作用。總的來說，對檢察機關而言，應當立足檢察職能，結合司法辦案工作，加強行使監督權的主動性，審慎務實，同時，不能干預行政機關正常工作，也不能干預司法。

四、完善強制執行檢察監督的舉措

完善強制執行檢察監督，首先應加強行政強制執行的檢察監督立法，并推動監督制度落到實處；其次，應積極豐富行政強制執行檢察監督的案源線索；第三，不能忽視構建依職權主動啟動監督程序的模式；第四，應當強化、鞏固調查核實權的實效；最后，應加強對監督隊伍綜合素質與專業辦案能力的培養。

(一)完善行政強制執行的檢察監督立法

作為法律監督者的檢察機關，其權力的行使應當于法有據。一是依法建構完備的檢察監督體系。與“全面依法治國……加快形成完備的法律規范體系、……嚴密的法律監督體系”的要求保持一致，檢察機關的權力行使依據，既要符合法律規范，在監督體系的設計上也應持續完善。二是豐富行政檢察的內涵，擴大行政檢察監督的范圍。依據《人民檢察院行政訴訟監督規則》第四條的規定，現在檢察院自認為有行政檢察權，但是法律上并未認可其有行政檢察權，行政檢察監督的范圍局限于對行政訴訟活動的監督和行政公益訴訟領域，并不契合傳統的行政檢察監督范疇。狹義的行政檢察權是基于對行政訴訟的監督，以及在行政履行職務中發現行政機關違法行為而行使的檢察建議權，但若是將對行政強制執行的監督直接定義為檢察建議權，顯然和現在制度的發展不吻合。三是確定與理清各個機關相互之間的法律關系，明確法定權責。也就是說，必須重視如何規范與限定各機關的法律權力，應當明確規定檢察監督權之來源與依據，履行權力所針對的對象，以及落實權力的效果。

完善行政強制執行的檢察監督立法，既是對權力的引導，也是對權力的規范。一是檢察機關依法規范監督。強勢的公權力內在極具擴張性，不能缺少約束與規范，檢察機關應當以監督職權與職責為限，堅持規范監督、有限監督、居中監督。二是為檢察監督建立明確、完善、統一的單行立法。三是在細化或者修改監督規則時，應當盡可能全面。首先，應當明確設置監督原則以加強監督理念。其次，在監督范圍方面，在保證不阻礙實踐持續創新探索的情況下，有必要清單式明確對行政機關和人民法院的檢察監督要點。四是在檢察監督方式上，除了已有的“抗訴”“檢察建議”方式，還可以增加通過發出《糾正違法通知書》等進行監督。五是為了保障有效的監督，應當對監督責任的承擔作出更明確、有實際效果的規定。

(二)擴大行政強制執行檢察監督的案源線索

案件來源是行政檢察監督工作的基礎，也是推動司法實踐進步的前提，應當積極主動拓展監督案源。首先，應拓展檢察監督的案源，一方面要拓寬案源渠道，另一方面要多機關配合、提質增效。其次，拓展監督案源，可以通過創新工作方法，擺脫以往民事行政檢察多數依靠當事人申請監督模式的制肘，進一步拓寬法律監督案源渠道。總的來說，一是要擴大宣傳范圍、加大宣傳力度，多渠道、全方位提升行政檢察監督的社會認知度和參與度，引導當事人通過申請檢察監督的方式維權。二是要強化內外部溝通協助機制，如內部加強各部門聯系，參考已有的《公益訴訟規則》完善線索備案制度，外部開展各機關配合，通過檢察、司法聯動加強協作。三是要建構暢通的交流平臺，積極推進法律職業共同體建設。在不違背法律法規的情況下，搭建公、檢、法、司、律的信息交流平臺，積極推進法律職業共同體建設，有效交流溝通、接收信息，拓展監督案源，由此通過一體化辦案機制形成監督合力。

要擴大行政強制執行檢察監督的案源線索，檢察機關既要重視和引導當事人依申請監督，也要充分發揮主觀能動性加強內外部交流。在我國，行政強制執行與民事執行不同，“依當事人申請啟動監督程序”的案件所占比極低，所以實踐中多由檢察機關依職權監督。由于檢察機關與行政機關、法院之間分工不同，又存在信息壁壘，信息的碎片化和不對稱，使各機關對接很難暢通，這在很大程度上從源頭上阻礙了檢察監督的有效開展，導致監督線索獲取困難。所以，檢察監督的落實可參考《公益訴訟辦案規則》第二十四條的規定，以豐富檢察監督的線索為手段：一是通過多平臺和媒介積極開展法律宣傳活動，擴大對檢察機關工作職能的宣傳，從而使公眾更多地知悉與了解執行監督的途徑，這種方式有可能引導和推動更多當事人選擇主動申請執行監督。二是檢察機關全方位提升對行政檢察監督線索的敏銳度，如通過個案監督、案件辦理、網絡媒體平臺等，多渠道地發現與收集監督線索；亦可通過開展專項活動，提升監督質效。三是有效利用已知曉的線索，提升線索利用率，全方位、多角度、多維度地審查，不浪費和遺漏任何可能發生的情形。

(三)構建依職權主動啟動監督程序的模式

檢察機關應當構建依職權主動啟動檢察監督程序的模式。根據《意見》中的內容，明確“充分發揮法律監督職能作用，為大局服務、為人民司法”，所以依法監督是保障社會公共利益的重要任務。一是檢察機關要依法開展監督活動，及時由被動監督轉為主動監督。二是要檢察監督依職權、依程序啟動。三是要依程序主動監督，確保監督無死角。正如顧肅所言，“依法治國，形式正義的重要表現便是司法的程序正義。……關系到司法公正的實現”，依職權啟動監督程序是公正的必須也是必然。同時，按照《意見》的規定，要做到“確保法律監督不留死角”。

(四)增強調查核實權的實效

加大監督力度，不僅要克服現有規定的原則化、可操作性低的弊端，也要重視檢察建議的作用。一是要廣義上認可檢察機關有權行使監督權，意味著應在行政領域或是行政強制執行領域均享有此權力，若要確定檢察機關權力行使的方式和路徑，可參考行政公益訴訟已有的成功實踐。二是要以單行法形式鞏固和豐富檢察監督權的內涵。由于狹義的觀點認為，檢察機關要行使檢察監督權，還需要單行法的規定，需要參考公益訴訟的規定制定相應的單行法。如依據《人民檢察院公益訴訟辦案規則》的規定，人民檢察院有權對涉及行政機關的執行及履責方面的內容立案。三是要重視和有效利用檢察建議，加大檢察的力度。在當前的司法實踐中，雖然偶爾會出現民事公益訴訟案件，但行政公益訴訟案件占據了公益訴訟的絕大多數，且大多訴訟案件實際上是通過訴前程序(主要是“檢察建議”)的形式來處理的，應當重視檢察建議的作用，強化、細化檢察建議的質效，提升檢察監督的成效。

增強調查核實權的實效，應提升檢察機關及其工作人員的調查核實能力。一是要行使調查核實權有助于加深審查、核實認定。在檢察監督中，存在多類內容需要檢察機關審查，而對于通過書面審查仍難以認定的，還需要對有關行政執法主體資格或者事實認定事實進行調查核實。二是監察調查應綜合聽取與吸納多方有效意見，全面掌握案件事實、找準法律依據。三是檢察官應當積極提升自身能力素質，增強主動性，保障監督效果最大化。對于檢察監督事項，不能“等、靠、要”，更不能完全寄希望于監督對象的配合，檢察官應不斷提升自身的調查核實能力，充分運用調查核實權發現事實真相，確保監督有力、有理，以實現監督效果最大化。四是檢察機關與各相關機關加強溝通交流，全面對接信息。

(五)加強監督隊伍綜合素質的培養

重視實踐中行政檢察監督力量較弱的問題，提升檢察人員的業務水平。一是要統籌布局，注重隊伍的長期規劃，及時補充專業的新進人員。二是要加大對現有檢察隊伍的培訓，強化政治機關意識，參考《意見》的要求，有計劃地提升現有人員的政治素養(不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執行力)和專業素養。三是要在管理和培訓中應當保證人員安排的層次與結構，保障其合理性與科學性。四是要重視借助外部力量，檢察機關可以通過借助外部力量的協助與扶持，如建立“特邀助理”等類似制度，從外部途徑加強監督力量、提升監督水平。五是要全面落實與深化司法責任制及綜合配套改革。首先，健全職業發展通道，嚴格管控聘用編制外人員。其次，完善準入和退出機制。最后，建立健全檢察官懲戒和權益保障制度。

(六)保障行政檢察監督的效果

保障監督效果，要以實質性化解行政爭議為目標。一是保障監督效果應當有法可依。為了檢察監督權的細化與落實，最終可能需要“兩高”聯合發文，或者說是在相應的程序法、訴訟法修訂的時候，在法條中明確賦予行政機關、檢察機關處理程序問題與訴訟問題的權力。二是依法設置監督程序，遵循正統、防止肆意。從抗訴的角度來講，一個“準予執行”的裁定書屬于生效文書，檢察機關無權直接撤銷；若通過抗訴的方式，由法院認定為不執行且把已作出的“準予執行”裁定予以撤銷以后，可表明行政機關的行為是違法的；在程序進展到此階段，再由檢察機關對人民法院依法作出檢察建議，令其自行糾正。走完這樣一套完整的流程，是對應法律規定、符合法律要求的，同時也是最正統、最正規的方式。三是監督效果對應治理能力現代化，要求提升檢察監督人員的業務水平、加強檢察機關的監督工作。一方面，需要提升檢察監督人員的業務水平，因為就客觀情況而言，較多檢察人員是轉崗和抽調而來，既可能削弱原有民事檢察監督力量，同時又可能難以滿足行政檢察監督業務所需(因為之前在刑事檢察工作崗位、案件管理崗位等工作，或者抽調自民事檢察監督)；另一方面，除了加強業務水平，要依法開展工作、作出檢察建議，檢察機關的監督工作要符合治理能力現代化的要求，所以為了制度建構的完整性與落實的流暢性，仍舊需要充分把握要點，積極尋求對策。四是要充分利用檢察建議的實效。保障監督效果，要求實質性化解行政爭議，這離不開檢察建議的功能。檢察建議針對“真問題”和“現實問題”提出，應當具有普遍性、本質性與時效性，必須與被建議單位的職能和社會治理發展實際緊密聯系。例如，對于社會治理類檢察建議，應當把握其主導性、協同性、全面性，不僅應當提升檢察建議制發的專業性、針對性和有效性，還需要加強部門協同、程序協同和業務協同，明確制發社會治理類檢察建議的情形、落實制發社會治理類檢察建議的責任。

五、結語

當前司法檢察的實踐中，客觀上仍存在著實踐先行、理論滯后、建制遲緩的問題，“面對人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面更趨多元的新需求，司法檢察工作必須跟上、適應形勢發展的要求”，檢察機關應當在履行法律監督職責時開展行政爭議實質性化解工作，積極促進案結事了。強化檢察機關對人民法院行政強制執行的監督職能是人民檢察事業發展的目標與要求，有待深入研究理論、總結實踐，持續探索對制度體系設計建構。在法院審查環節，常常以行為是否對應“合法性”的要求作為案件申請強制執行的審查標準；而檢察機關則有必要加強全面充分的考慮，明確在哪一環節依法履行監督職能，在符合法律規定的基礎上，更適宜法治現代化的要求——滿足人民群眾法治新需求，“以人民為中心”，案結事了、定紛止爭，就是司法檢察人竭誠履職盡責的永恒動力。總的來說，一是要抓實“關鍵少數”，推動檢察人員依法履職，不僅“一把手”要勇于擔當，班子成員也要以身作則；二是要抓住主要矛盾，具體問題具體分析，既要結合實踐需要和公益訴訟的成功經驗，又要從具體情況和突出問題出發，應對現實中的一般問題與疑難雜癥；三是要抓好科學管理，重視選任檢察人員的專業性和科學性，從專業工作人員的選拔和管理上都要把好關，在實務工作中，可以通過業績考評、統計“案—件比”等方式，督促檢察監督工作的質量穩步提升。

注 釋：

①即四項功能，指民事、行政、刑事、公益訴訟。

②公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。

③沒有行政強制執行權的行政機關應當申請人民法院強制執行。

④當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依照本章規定申請人民法院強制執行。

⑤首先，具有強制性與逐利性的執行權應受制約；其次，實施強制執行關涉行政機關形象，執行必須慎重；再次，未經審判的、由行政機關單方面做出來的決定，在執行時更應被監督；最后，監督是為了保障順暢執行，追求徹底化解矛盾的效果。

⑥從在“中國裁判文書網”對“行政案由”的“執行案件”之文書搜索可知，由基層法院處理絕大多數的執行案件，截至2022年5月9日，在“中國裁判文書網”搜索“案件類型：執行案件”—“行政案由”，在71086個案件中，由基層法院處理的案件有68778件，占據了案件的絕大多數。

⑦《中華人民共和國行政訴訟法》第五十八條：人民法院發現有下列情形之一的，在作出裁定前可以聽取被執行人和行政機關的意見：(一)明顯缺乏事實根據的；(二)明顯缺乏法律、法規依據的；(三)其他明顯違法并損害被執行人合法權益的。人民法院應當自受理之日起三十日內作出是否執行的裁定。裁定不予執行的，應當說明理由，并在五日內將不予執行的裁定送達行政機關。

⑧當事人一方面可能會由于法律意識薄弱而怠慢權利，另一方面可能是由于不尊重法律而不認可、不配合，從而喪失了正常的接受法律救濟的權利，例如因為時效期限已過，無法再申請審判監督。

⑨《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第七十一條：人民檢察院辦理行政公益訴訟案件，圍繞以下事項進行調查：(一)國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實；(二)行政機關的監督管理職責；(三)行政機關不依法履行職責的行為；(四)行政機關不依法履行職責的行為與國家利益或者社會公共利益受到侵害的關聯性；(五)其他需要查明的事項。

⑩《人民檢察院行政訴訟監督規則》第十九條：有下列情形之一的，當事人可以向人民檢察院申請監督：(一)人民法院駁回再審申請或者逾期未對再審申請作出裁定，當事人對已經發生法律效力的行政判決、裁定、調解書，認為確有錯誤的；(二)認為再審行政判決、裁定確有錯誤的；(三)認為行政審判程序中審判人員存在違法行為的；(四)認為人民法院行政案件執行活動存在違法情形的。當事人死亡或者終止的，其權利義務承繼者可以依照前款規定向人民檢察院申請監督。