容錯糾錯機制中可容之錯的規則空間

張恩龍

確定哪些錯可容，哪些錯不可容，是干部容錯糾錯機制建立和落實需要解決的首要問題。本文基于沒有問責就沒有容錯糾錯機制這一基礎，容錯不能突破紀律紅線和法律底線這一要求，通過分析用以規范問責與處分的黨規國法相關內容，就容錯糾錯機制中可容之錯的規則空間問題作一探討。

一、可容之錯的起始線

我國各地的容錯糾錯規范文本中普遍規定“誰問責，誰容錯”的原則，要求問責主體在問責調查的同時按規定啟動容錯糾錯程序。不啟動問責程序，容錯糾錯機制就無以觸發。在我國的問責規定中，沒有將干部工作中所有的錯誤都納入問責的范圍。故能夠進到干部容錯糾錯機制入口進行研判的錯誤，不是干部工作中所有的失誤、錯誤、偏差，而是造成一定程度危害后果、按照黨規國法規定應予問責的錯誤，即可容之錯的起始線是該當問責之錯。

二、可容之錯的紀律紅線和法律底線

習近平總書記提出的“三個區分開來”①要求將三類失誤、錯誤與三種違紀違法行為區分開來，為劃定容錯的底線提供了原則方向和基本遵循。2018年中辦發布的《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》(以下簡稱《意見》)進一步明確，要“準確把握政策界限，對違紀違法行為必須嚴肅查處，防止混淆問題性質、拿容錯當‘保護傘’，搞紀律‘松綁’，確保容錯在紀律紅線、法律底線內進行”。各地容錯糾錯機制規范文本據此規定，容錯不得突破紀律紅線和法律底線。

(一)可容之錯的紀律紅線

1.容錯不得突破紀律紅線中所稱的“紀律”，指的是黨的紀律。我國對國家公職人員進行紀律約束的所有的“政紀”，現均已成為法律[1]。從紅線和底線的文義角度理解，紅線在前，底線在后。在我國的黨紀國法關系中，紀在法前，紀嚴于法，這既是全面從嚴治黨的必然要求，也是制度實踐中的實然狀態。所以，這里的紀律專指的是黨紀，容錯不得突破紀律紅線是針對黨內問責而言的。容錯不是也不應當是對紀律的“松綁”，使用紅線一詞具有警示意義。

2.容錯不得突破紀律紅線，是指可容之錯不能嚴重到違反《中國共產黨紀律處分條例》(以下稱《紀律處分條例》)等黨紀處分條規并依據其規定應受處分的程度，即違紀之錯不可容。根據《紀律處分條例》第七條第二款規定，違紀必須是危害黨、國家和人民利益的行為，而且同時必須是違反黨紀處分的條例、規定、辦法等黨紀處分條規而依照上述規定應當受到處罰的行為，具有一定的危害性、違紀性和應受處罰性。綜上，容錯不得突破的紀律紅線是客觀的，可容之錯不得是依據以《紀律處分條例》為主的黨紀處分條規規定應受處分的行為。鑒于黨內問責對于個人而言，問責的對象是黨的領導干部，問的責任是領導責任而不是直接責任。故容錯不得突破的紀律紅線可以更為具體地界定為：可容之錯不能是依據《紀律處分條例》分則中規定的黨員領導干部應當承擔領導責任的違紀行為。

(二)可容之錯的法律底線

1.容錯不得突破法律底線，是指可容之錯不能嚴重到違法的程度，即違法之錯不可容。法律是對所有人設定的行為底線，《黨章》和《公務員法》更是將模范遵守法律規定為黨員和公務員必須履行的義務，容錯不得突破法律底線是貫徹“違法必究”方針的必然要求。基于容錯因問責的啟動方可觸發，所以從具體問責類型角度分析容錯的法律底線更具有針對性。如前所述，針對黨內問責的容錯不得突破紀律紅線，根據紀在法前、紀嚴于法及舉輕以明重原則，在此僅需討論監察問責及行政問責涉及容錯的法律底線問題。

2.從監察問責角度分析可容之錯的法律底線。《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)在第十一條監察機關的處置職責中規定：“對違法的公職人員依法作出政務處分決定；對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責。”《監察法實施條例》第二百零四條規定：“監察機關對不履行或者不正確履行職責造成嚴重后果或者惡劣影響的領導人員，可以按照管理權限采取通報、誡勉、政務處分等方式進行問責；提出組織處理的建議。”根據上述規定，監察問責是針對履職不力或失職失責領導干部的問責，問的是領導責任。從問責方式來看，如領導干部領導不力或失職失責行為并未嚴重到違法的程度，則可視情況采用通報、誡勉方式直接問責，或建議組織部門處理。如達到違法的程度，則應施以政務處分。這里所說的違法行為，指的是由《公職人員政務處分法》及《檢察人員紀律處分條例》等特別紀律處分法律文件中所規定的應追究領導責任的違法行為，而不包括依據上述法律文件規定應追究直接責任及其他與領導干部身份及職責無關的違法行為。綜上，從監察問責角度看，容錯不得突破法律底線，是指領導干部可容之錯不能嚴重到依據《公職人員政務處分法》或其他特別紀律條例的規定應受處分的程度。

3.從行政問責的角度分析法律底線。2009年《關于黨政領導干部問責的暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》)實施后，各級黨委政府的領導干部領導、決策過程中失職失責造成重大損失或者惡劣影響的，根據該《暫行規定》追究領導干部的領導責任。對于普通公務人員在不履行或違法履行、不當履行職責損害群眾利益或造成不良影響，但尚未達到應受處分的嚴重程度的，國家層面未發布規制辦法，故各地通過政府規章或規范性文件方式建立起行政問責制。雖然地方行政問責文本差異較大，但從總體上看，文本大部分以行政機關及包括行政首長在內的行政人員為主要問責對象，以行政人員不履行、違法履行、不當履行行政職責，導致國家、公共利益或者第三人合法權益受到損害或者造成不良影響為主要問責事由，以批評教育、誡勉談話、責令限期改正、責令公開道歉、調離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職等為主要問責方式，并規定違法違紀情形按照《行政機關公務員處分條例》和其他有關規定應當給予處分的，應據其進行處分。通過以上分析，行政人員不履行、違法履行、不當履行職責未達到應受處分的違法程度，適用行政問責方式，達到違法程度的，予以處分。這里的違法，指的是違反《公務員法》《政務處分法》《行政機關公務員處分條例》《事業單位工作人員處分條例》等與行政人員身份及職責有關的法律法規。從行政問責角度而言，容錯不得突破法律底線，是指行政人員的可容之錯不能嚴重到依據上述《公務員法》等法律法規規定應受政務處分或處分的程度。

三、可容之錯的規則空間及其提出價值

(一)可容之錯的規則空間

可容之錯的起始線與紅線底線之間，即為本文所提出的可容之錯的規則空間。可容之錯的規則空間，就是以規則為基礎，在干部不同程度的錯誤之中框劃出納入容錯糾錯機制中進行研判是否可以容錯免責或減責的范圍。如果用字母x代表可容之錯，a代表該當問責之錯，b代表違紀違法之錯，則可容之錯的規則空間可約略表達為：a≤x

(二)提出并界定可容之錯規則空間的價值

1.提出并界定可容之錯的規則空間，有利于理清容錯與問責、處分之間的關系。

(1)容錯與問責的關系。容錯的觀念、思想及其指導作用的發揮不依賴于問責的存在而存在。但在現有的制度框架下，一方面，沒有問責就沒有作為機制的容錯糾錯，問責是容錯糾錯機制存在的前提和基礎。另一方面，在可容之錯的規則空間內，容錯機制所容之錯，同時也是問責制度所問之錯，問責與容錯糾錯機制同步啟動并共同適用，不存在適用容錯就取代問責的問題。正是因為問責的具體適用，所以才會涉及適用容錯后的責任減免問題。否則，沒有問責后的具體意見，怎么能說基于容錯而將該當的責任免除，或將懲戒形式從組織處理減為誡勉？如北京市的容錯糾錯工作辦法規定，責任追究機關在調查工作結束后，應當依規依紀依法對責任追究對象的失誤錯誤問題提出問責追責意見，并對其是否符合容錯條件提出容錯意見，進行同步綜合處理。問責意見和容錯意見共同提出，同步綜合處理，印證了上述問責與容錯關系的認識。強調在可容之錯的“規則空間內”，是為排除違紀違法行為的容錯適用。

容錯與問責之間的關系，集中體現在容錯免責情形中。對于容錯減責情形，因問責情形與問責方式并未規定一一對應，根據中央提出的精準問責要求，問責與容錯需要考慮的主客觀條件并無差別，即使不適用容錯糾錯機制，兩者的適用結果基本相同，只是從容錯糾錯機制角度考慮更突出激勵性，導向性和宣示性更強。在可容之錯的規則空間內，對符合條件的失誤錯誤進行容錯免責，是對應負責任的豁免，而不是責任阻卻，容錯免責包含了對失職失責或履職違法或不當行為的否定性評價，體現的是嚴管與厚愛結合、激勵與約束并重的原則。

(2)問責與處分之間的關系。規范黨員及國家公職人員紀律處分的黨規國法的建立時間遠早于問責規范，制度的系統化和完備程度更非問責制度可比。盡管《問責條例》和《監察法實施條例》分別將紀律處分和政務處分作為黨內問責及監察問責的方式之一，但上述關于處分的黨規國法并非問責制度的配套或從屬性規范。《紀律處分條例》適用于全體黨員，適用處分的行為包括違反黨規國法、道德等，頗為寬泛。《政務處分法》適用于全體國家公職人員，適用處分的行為包括多類違法行為。黨內問責和監察問責的對象是領導干部，問責事由是失職失責或履職不力，問責的對象和情形遠遠少于處分。例如：黨內問責和監察問責問的是領導責任，《紀律處分條例》分則規定違紀行為及適用處分的95個條文中，對負領導責任干部的處分條文僅有26個，而該當問責并嚴重到應受處分的條文則更少。《公職人員政務處分法》對負領導責任干部的處分目前尚無規定，《檢察人員紀律處分條例》與《紀律處分條例》分則對負領導責任干部的處分規定條文數量大體相當。行政問責因目前尚無國家層面的統一規定，理論界普遍認為應對問責和追責概念進行界分，問責問的是領導責任，即間接責任，而追責追究的是直接責任[2]。各地規定的適用于所有行政人員的問責應進行區分，其中追究領導責任的歸入行政問責，以2009年發布的《暫行規定》為主要依據，追究直接責任的應納入追責。依此界分，行政問責與黨內問責、監察問責與處分之間的關系同質統一。即使按地方現行行政問責規定，不區分問責和追責，問責事由仍少于適用處分的情形。因問責對象及問責情形遠少于處分，故該當問責而嚴重到應受處分的行為，僅是應予處分情形中的一小部分。將處分作為問責的方式之一，與在《問責條例》中規定“問責方式包括通報、誡勉、組織調整或組織處理。構成違紀的，按《紀律處分條例》的規定處理”并無實質上的不同。

(3)容錯與問責、處分之間的關系。基于容錯與問責之間的關系，應受處分之錯不在可容之錯的規則空間內，故無論是應承擔領導責任的處分還是應承擔直接責任的處分都不適用容錯糾錯機制。討論容錯與處分之間的關系，一方面有利于澄清對于輕度違紀是否在容錯范圍內的認識，另一方面有利于劃清容錯不得突破的紅線和底線。

2.提出并界定可容之錯的規則空間，特別是界定可容之錯的紅線和底線，有利于推動容錯、問責、處分的規范化。

(1)作為可容之錯的紀律紅線和法律底線，應具體明確，方可起到分界和劃線的作用。但現實情況是，黨內問責中該當問責而嚴重到應予處分之錯，因《紀律處分條例》的有些相關規定本身不明確而仍然具有模糊性。如對于黨的作風建設履職不力的問責，《紀律處分條例》第一百二十二條規定，造成嚴重不良影響，對直接責任者和領導責任者，情節較輕的，給予警告或者嚴重警告處分；情節較重的，給予撤銷黨內職務或者留黨察看處分；情節嚴重的，給予開除黨籍處分。前述規定是對抓作風建設不力問責與處分的銜接條款。但中央及中央紀委并未對前述條文中應予處分的“造成嚴重不良影響”進行解釋，何種影響屬于嚴重，從文義和體系等解釋方法都無法形成統一的認識，這就導致可容之錯的規則空間無法充分發揮其框定容錯范圍的作用，使容錯不得突破紀律紅線這一“堅硬”的原則，在“柔軟”的條款下無法貫徹落實。黨內問責與黨紀處分銜接的很多條款都存在類似的問題。

關于監察問責，《公職人員政務處分法》及其他關于處分的法律、法規等規范性文件中銜接問責的處分規定較少。《檢察人員紀律處分條例》參照《紀律處分條例》制定，其中對于應負領導責任的處分規定與《紀律處分條例》基本相同。《中國人民銀行重大經濟案件和重大責任事故負有領導責任人員處分暫行規定》對于重大經濟案件和重大責任事故進行了明確，具有較強的可操作性。地方針對領導干部的行政問責，與監察問責情況類似。實踐中，針對非領導干部的行政問責，銜接處分的規定屬行為罰②的，一般比較明確，以情節嚴重或造成嚴重結果為處分條件的，同樣具有模糊性。

(2)提高容錯、問責及處分的規范化水平，客觀上需要，現實中可能。黨的十八大以來，我國的問責制度大大加快了制度化進程，提高了規范化水平。但考慮到現實情況的復雜性，問責制度中對于特定情形適用問責的方式并未進行明確規定，客觀上使容錯減責的激勵作用得不到凸顯。在可容之錯的規則空間內，是否容錯免責，需要考慮各種主客觀因素進行綜合考量，這已經給容錯糾錯工作的開展造成了操作上的困難。如果連可容之錯的紅線和底線規則也不明確，不能起到劃定容錯范圍的作用，則將嚴重影響廣大干部的容錯預期，加大容錯糾錯機制規范、準確適用的困難。《紀律處分條例》及關于政紀處分的法律法規的實施時間較長，積累了大量的經驗，已為涉及定性的情節和結果條款進行解釋或說明提供了實踐依據。無論從推進國家治理現代化、保障國家公務員權利角度，還是從提高管黨治黨制度化、規范化水平，發揮容錯糾錯機制激勵作用角度看，明確容錯的紀律紅線和法律底線，使其明確并有可操作性，客觀上需要，現實中可能。

根據習近平總書記提出的“三個區分開來”及2018年中辦發布的《意見》，本文提出了可容之錯的規則空間概念，并就提高容錯不得突破的紀律紅線和法律底線的明確性提出建議，以期通過明確基本規則，使容錯糾錯機制得到準確適用。在現有規則背景下，容錯糾錯機制更多地表現出政策特征，機制的落實很大程度上取決于容錯決定機關及相關領導干部的判斷力、領悟力和執行力。

注 釋：

①“三個區分開來”是指：要把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來；把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來。

②行為罰：是指行為人只要單純地實施了法律法規所規定的行為就應予處分，不以發生一定的危害結果為條件。