基于多源流理論視角的定向選調生政策變遷研究
——以S省為例

張 超

一、引言

選調生政策是黨和國家選拔培養優秀年輕干部、加強后備干部隊伍建設的重要公共政策，具有時代性、長期性、特殊性相結合的特點。在深入實施鄉村振興戰略的背景下，中央和地方先后實行選調生制度，鼓勵優秀人才扎根基層工作。選調生政策的實施運行直接關系地方的發展和基層人民群眾的切身利益。

回顧已有研究，學界主要以倡導聯盟、間斷均衡、多源流等為理論基礎研究政策變遷。一方面，部分學者針對選調生政策存在的問題及原因進行探析。任倩認為當前選調生政策發展中存在制度內適應與制度外保障兩大突出問題。岳巧云發現陜西省定向選調生政策的實施受經濟發展水平和公務員思想觀念的影響。另一方面，不少學者梳理了我國選調生政策的變遷階段。蕭鳴政將我國選調生政策的實施分為萌芽(1965—1982年)、恢復發展(1983—1999年)、規范發展(2000年至今)三個時期。吳珊則探究了S省選調生政策在初始、全面展開、調整、恢復發展四個階段的執行問題。可見，學界從橫、縱向描繪選調生政策的全貌，為其實施優化提供了有益幫助。但現有研究尚存在一定不足：主要著眼于選調生政策本身的實施執行，而對政策變遷的動力根源、本質邏輯缺乏精準剖析。

鑒于此，本文在詮釋多源流理論及其對定向選調生政策變遷適切性的基礎上，回顧S省定向選調生政策變遷的縱向歷程，通過對政策變遷的多源流解讀厘清動力因素和耦合邏輯，進而提出S省定向選調生政策的多源流優化路徑，以期為優化定向選調生政策體系提供鏡鑒。

二、多源流理論及其適切性詮釋

(一)多源流理論的解釋邏輯

多源流理論是美國政策學家約翰·金登提出的用來解釋分析政策制定全過程的理論，其主要內容是問題源流、政策源流、政治源流三種源流的匯合共同影響一個社會問題能否進入公共政策議程，三種源流在某個關鍵點的交匯會導致社會問題進入政策議程設置。

具體來講，問題源流是指需要政府解決的各種問題，由指標變動、焦點事件、信息反饋三大因素共同組成；政治源流包括國民情緒傾向、利益集團博弈、政黨執政理念、政府換屆變更等要素；政策源流則是指專家學者、政府官員、社會意見領袖等政策共同體所提出的政策主張。問題源流、政治源流和政策源流三大源流在特殊情況下匯合時的關鍵點被稱為“政策之窗”。由于政策之窗的開啟受問題源流和政治源流的影響，因而可以劃分為“問題之窗”和“政治之窗”。此外，政策企業家的助力也有利于推動政策之窗的開啟。多源流理論的解釋邏輯如圖1所示。

圖1 多源流理論的解釋邏輯

(二)多源流理論對S省定向選調生政策變遷的適切性詮釋

多源流理論自二十世紀九十年代末被引入我國以來，經歷了不斷的修正與完善。進入二十一世紀，多數學者利用多源流理論研究教育、經濟、法律、公共管理、醫療、環境、住房等領域的政策議程設置和變遷問題，試圖解釋某一問題最終能夠進入政策議程的原因，這表明多源流理論在我國的本土化運用中具有較強的適切性。多源流理論是經典的理論基礎，而S省定向選調生政策變遷是一個新的現實問題。本文旨在基于多源流理論的視角探析S省定向選調生政策變遷問題，這本身是對多源流理論的合理應用。

三、S省定向選調生政策變遷歷程

自十九大以來，S省定向選調生政策變遷大致歷經三個階段：起步探索階段(2017—2018年)、調整鞏固階段(2019—2020年)、深入發展階段(2021年至今)。

(一)起步探索階段：2017—2018年

2017年，為加強黨政干部隊伍源頭建設，S省有重點地培養各級黨政領導干部后備力量，決定實行改革創新，從當年開始面向高水平大學招錄定向選調優秀畢業生到各級黨政機關和縣鄉基層工作。S省在起步探索階段頒布的政策文件包括《S省2017年度面向高水平大學選調優秀畢業生公告》和《2018年度S省定向招錄選調生考試錄用工作實施方案》，定向選調高校數量持續增加，政策開始具體化。起步探索階段涉及的政策文件如表1所示。

表1 起步探索階段的政策文件

(二)調整鞏固階段：2019—2020年

在前一階段政策經驗積累的基礎上，S省在調整鞏固階段發布的新政策文件包括《2019年S省招錄定向選調生公告》和《2020年S省定向招錄選調生公告》，更加細化資格條件和相關政策待遇的要求。調整鞏固階段涉及的政策文件如表2所示。

表2 調整鞏固階段的政策文件

(三)深入發展階段：2021年至今

在考察前兩個階段政策實施效果的基礎上，S省不斷彌補定向選調生政策的缺陷不足。S省在深入發展階段發布的政策文件包括《2021年S省招錄定向選調生公告》和《2022年S省定向招錄選調生公告》，進一步明確限制報考條件并開始區分不同的職位層次。深入發展階段涉及的政策文件如表3所示。

表3 深入發展階段的政策文件

四、S省定向選調生政策變遷的多源流解讀

(一)問題源流凸顯

指標變化、焦點事件、信息反饋構成S省定向選調生政策變遷的問題源流。

1.指標變化：問題感知

政策制定者可以利用指標的變化來發現真實問題并且評估問題的重要程度。首先，S省地處西北地區，面臨基層公務員“招不來、留不住、用不好”的現實問題。近年來，在激烈的公務員招錄考試競爭下，S省仍有多個縣鄉基層地區的職位無人報考，且存在公務員招錄與流失相對失衡問題。以S省寶雞市金臺區、扶風縣、隴縣、麟游縣為例，2017—2021年，4縣區新增招錄公務員2500余人，但公務員流失3200余人，呈現高學歷年輕干部由基層縣鄉流向省市部門的趨勢。其次，S省在2000—2016年期間實行的普通選調生政策存在選調生學歷學校參差不齊、質量相對較低、政策與基層實際結合度不夠等問題。

2.焦點事件：吸引關注

焦點事件是表現人們對某一問題感知的重要基石，反映焦點事件的網絡輿情可以實現對人們注意力的快速聚焦。近年來，S省定向選調生政策頻繁成為微博、知乎、小紅書等網絡平臺的熱點。例如，某知乎網紅博主發文認為S省定向選調生政策從考錄到分配的過程中的槽點較多，對制約選調生工作開展的難點和定向選調生最關心的薪資待遇、培養管理缺乏深入調研。該文得到諸多網友的關注、評論與轉發，造成一定的負面網絡輿情。類似焦點事件的發生引起人們的廣泛關注，并且直接影響到S省定向選調生招錄的質量和隊伍的穩定。

3.信息反饋：調整依據

政策制定者通過正式渠道(評估報告)和非正式渠道(網絡論壇)了解現行政策運行的反饋情況，以此來判斷政策是否合理有效。在掌握指標變化和焦點事件的基礎上，S省通過座談交流、實地調查等方式傾聽不同高校師生的相關建議，結合從網絡論壇獲得的信息，在分析政策本身及選調生群體癥結的基礎上研究政策調整方向。如2021年定向選調生政策中的年齡卡點較緊、學歷要求、首次限制報考人員、改變崗位分配黑箱模式等新內容是對信息反饋的實踐回應。

(二)政治源流主導

執政黨的理念和國民情緒傾向構成S省定向選調生政策變遷的政治源流。

1.執政黨的理念

我們黨的宗旨是全心全意為人民服務，始終堅持以人民為中心。近年來，習近平總書記做出加強改進選調生工作的系列重要指示，賦予S省“解放思想、改革創新、再接再厲，譜寫高質量發展新篇章”的重大使命。2017年，S省新任組織部部長強調要堅決貫徹黨中央關于選調生工作的決策部署，提出要創新制定定向選調生政策。2018年，S省委召開如何加強選調生工作、提升選調質量專題研究會議。中央和S省主要領導干部的堅定決心和實際行動極大推動了S省定向選調生政策的變遷。

2.國民情緒傾向

定向選調生工作開展的好壞關系人民群眾的切身利益訴求，作為政治源流的國民情緒傾向反映了國民對某一社會問題的共同關注，而媒體輿論導向是國民情緒傾向的重要體現。S省委組織部主辦的“S黨建網”于2021年開設“百年征程筑夢想，砥礪青春赴基層”專欄，分享了百名優秀選調生在脫貧攻堅、鄉村振興、基層治理等駐村工作的體會，受到人們的普遍關注，收獲了較大的瀏覽評論量。此外，人們積極通過新媒體平臺提出的政策建議對政策的調整起到推動作用。

(三)政策源流促進

中央層面的政策方案、S省的實踐探索、專家學者的建議構成S省定向選調生政策變遷的政策源流。

1.中央層面的政策方案

中央一直重視選調生工作，出臺了一系列的相關指導性政策，這些政策文件為S省定向選調生政策的制定變遷奠定了基礎。中央層面出臺的相關政策如表4所示。

表4 中央層面出臺的相關政策

2.S省的實踐探索

S省于2000年恢復選調生招錄，長期實行的普通選調生政策從學歷和年齡層次上有效改善了基層干部隊伍年齡整體偏大、學歷偏低的現狀。2013年，S省委組織部印發的《S省選調生選拔培養管理辦法》并未對薪資待遇、晉升機會、培訓管理等方面進行規定，因而各級地方政府依據對文件的不同理解采取不同的實施執行辦法，導致政策的可操作性、切合實際性、地域性、發展性上存在一定問題。S省在普通選調生政策實際運行中積累的經驗對其定向選調生政策在以基層實際為導向、以選調生群體的需求為導向等方面的變遷優化起到促進作用。

3.專家學者的建議

長期以來，我國專家學者針對S省選調生政策展開了相關研究。如吳珊在剖析S省選調生政策執行問題的基礎上提出選調生政策執行的優化建議。岳巧云以S省為個案，提出建立選調生人才機制的建議。官員政策活動家的行動也為S省定向選調生政策的變遷注入新動力，如S省委組織部長多次為定向選調生進行崗前培訓，要求各級組織人事部門和接收單位要精心培養管理定向選調生，精心組織博士定向選調生參加中央黨校培訓班。

(四)政策之窗開啟

在S省定向選調生政策的變遷過程中，后備人才的現實問題在地處西北地區的S省日益凸顯，指標變化和焦點事件為問題之窗的開啟提供動力。政治源流引發的政治之窗更是發揮主導作用，為政治之窗的開啟提供條件。在問題之窗和政治之窗為三源流耦合創造條件的基礎上，政策共同體也充分發揮軟化作用，最終實現三源流的有機匯合，定向選調生政策成為S省的重要議題。

五、結論與啟示

本文基于多源流理論視角對S省定向選調生政策的變遷過程進行分析解讀，研究發現：基層公務員流失問題、S省定向選調生政策頻繁成為網絡討論熱點、普通選調生政策實施的信息反饋使問題源流凸顯。我們黨的執政理念與國民情緒傾向構成政治源流。中央層面的政策方案、S省的實踐探索及專家學者的建議構成政策源流。在S省定向選調生政策變遷中，問題源流不斷凸顯，政治源流具有關鍵主導作用，在政策源流的促進下，三大源流最終實現有效耦合。

鑒于此，本文得出以下幾點啟示：第一，緊扣問題源流。建議S省進一步增強問題意識，深入實際調研定向選調生的合理訴求。第二，把握政治源流。S省應更加注重發揮主要黨政領導的關鍵作用，始終牢記以人為本、決策為民的理念，時刻關注輿論導向。第三，豐富政策源流。S省要積極吸納多方主體的建議，拓寬政策議程設置的參與渠道。