基于SEM 的PPP 項(xiàng)目關(guān)鍵影響因素分析

●曾曙蓮

一、引言

PPP（Public-Private-Partnership）模式是指政府部門（公共部門）和社會(huì)資本（私營(yíng)部門）簽訂特許權(quán)協(xié)議，利益共享、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，雙方一同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種長(zhǎng)期合作模式。該模式通過(guò)吸收社會(huì)資本為政府財(cái)政支出減負(fù)，有助于解決公共部門建設(shè)資金短缺、公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足等問(wèn)題。

截至2020 年11 月末，據(jù)統(tǒng)計(jì)中國(guó)PPP 入庫(kù)項(xiàng)目達(dá)9954個(gè)、累計(jì)落地項(xiàng)目6920 個(gè)，投資額達(dá)15.3 萬(wàn)億元。2014 年，中國(guó)發(fā)布多項(xiàng)PPP 項(xiàng)目相關(guān)的政策性指引，推動(dòng)PPP 項(xiàng)目的建設(shè)，PPP 項(xiàng)目數(shù)量迅速增加，涉及多個(gè)領(lǐng)域，如交通、能源、橋梁、電力、特色小鎮(zhèn)建設(shè)、污水處理等。根據(jù)陳秋月、黃威等專家學(xué)者的研究，被清退和調(diào)出的PPP 國(guó)家示范項(xiàng)目達(dá)187個(gè)，其主要原因是未按時(shí)完成采購(gòu)、項(xiàng)目推進(jìn)困難、運(yùn)作不規(guī)范、項(xiàng)目投融資金發(fā)生較大浮動(dòng)等導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目的失敗。隨著相關(guān)規(guī)章制度的改變，PPP 項(xiàng)目的研究條件也隨之轉(zhuǎn)變，項(xiàng)目實(shí)施成功的關(guān)鍵因素隨更多新項(xiàng)目的落地有待進(jìn)一步研究，以往相關(guān)的研究不能滿足當(dāng)前條件下的實(shí)際需求。針對(duì)這一情況，本文基于文獻(xiàn)分析法，識(shí)別相關(guān)指標(biāo)，構(gòu)建新的PPP 項(xiàng)目CSF 清單，并進(jìn)行分類。利用問(wèn)卷調(diào)查收集相關(guān)從業(yè)者對(duì)項(xiàng)目實(shí)施成功關(guān)鍵影響因素的評(píng)價(jià)，在統(tǒng)計(jì)分析的基礎(chǔ)上，構(gòu)建PPP 項(xiàng)目成功關(guān)鍵因素結(jié)構(gòu)方程模型 (structural equation modeling，SEM)，據(jù)此找到關(guān)注重點(diǎn)，并提出針對(duì)性的政策建議，以促進(jìn)中國(guó)PPP 項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)資源的充分利用。

二、PPP 項(xiàng)目關(guān)鍵影響因素的識(shí)別

政治、經(jīng)濟(jì)、法律政策等外部環(huán)境因素會(huì)影響PPP 項(xiàng)目的簽約落地。同時(shí)，由于PPP 項(xiàng)目具有投資規(guī)模大等特征，建設(shè)運(yùn)營(yíng)期存在激烈的利益博弈，項(xiàng)目成功落地必然也受到項(xiàng)目利益相關(guān)者的影響，例如政府部門、營(yíng)運(yùn)公司和社會(huì)公眾等。本文從項(xiàng)目特征、項(xiàng)目環(huán)境、項(xiàng)目參與方三個(gè)方面收集了大量文獻(xiàn)，擬定了PPP 項(xiàng)目實(shí)施成功的影響因素清單，共搜集17個(gè)關(guān)鍵成功因素，系統(tǒng)分析PPP 項(xiàng)目建設(shè)營(yíng)運(yùn)過(guò)程中的多層面影響因素。如表1 所示。

表1 PPP 項(xiàng)目實(shí)施成功的影響因素清單

第一個(gè)部分是項(xiàng)目特征。不同領(lǐng)域的項(xiàng)目特征存在差別，基于共性的部分，選取與項(xiàng)目特征相關(guān)的6 個(gè)觀測(cè)變量，分別為技術(shù)可行性與創(chuàng)新、競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)程序、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、投融資結(jié)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)合同結(jié)構(gòu)、可行性研究，這些指標(biāo)均與PPP 項(xiàng)目本身相關(guān)，且直接對(duì)項(xiàng)目績(jī)效產(chǎn)生影響。

第二個(gè)部分是項(xiàng)目環(huán)境，PPP 項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交均會(huì)受到外部環(huán)境的影響，選取與項(xiàng)目環(huán)境相關(guān)的5 個(gè)指標(biāo)作為觀測(cè)變量，分別為完善的法律體系、政治穩(wěn)定、有利的自然環(huán)境、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、有限的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

第三個(gè)部分是項(xiàng)目參與方，該部分涉及到參與項(xiàng)目的政府部門、社會(huì)資本、承包商、運(yùn)營(yíng)商、原料供應(yīng)商等。選取六個(gè)指標(biāo)作為觀測(cè)變量，即社會(huì)公眾的支持、人才水準(zhǔn)、良好的伙伴關(guān)系、社會(huì)資本的PPP 管理經(jīng)驗(yàn)、承包商能力、持續(xù)的監(jiān)管機(jī)制。

不同領(lǐng)域或情景視角下對(duì)PPP 項(xiàng)目成功標(biāo)準(zhǔn)有著不同的定義，如鄭傳斌等從社會(huì)效益、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)等方面作為PPP 項(xiàng)目績(jī)效，定義項(xiàng)目成功標(biāo)準(zhǔn)。本文基于項(xiàng)目參與方的利益目標(biāo)，提出四個(gè)用于定義PPP 項(xiàng)目成功的指標(biāo)“S1—提高社會(huì)效益”“S2a—取得合理利潤(rùn)”“S2b—項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可控”“S3—提供公共產(chǎn)品服務(wù)”，作為后期結(jié)構(gòu)方程模型中“PPP 項(xiàng)目成功”的觀察變量部分。

三、基于SEM 的PPP 項(xiàng)目關(guān)鍵影響因素分析

SEM 模型是一個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析工具，利用變量的協(xié)方差矩陣來(lái)處理多元原因和多元結(jié)果的關(guān)系，該模型涉及到因子分析、協(xié)方差分析、路徑分析等。對(duì)調(diào)查問(wèn)卷收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行量化處理，使用SEM 模型進(jìn)行驗(yàn)證，確定影響因素之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系并利用路徑系數(shù)判斷關(guān)鍵指標(biāo)。

（一）模型建立

基于前文列出的項(xiàng)目CSF 清單，構(gòu)建PPP 項(xiàng)目的關(guān)鍵影響因素SEM 模型，并使用AMOS 軟件定量分析。為使模型更簡(jiǎn)潔，潛在自變量“項(xiàng)目特征”的測(cè)量變量分別用F1、F2、F3、F4、F5、F6 表示，“項(xiàng)目環(huán)境”的測(cè)量變量分別用C1、C2、C3、C4、C5表示，P1、P2、P3、P4、P5、P6 分別用來(lái)表示“項(xiàng)目參與方”的六個(gè)測(cè)量變量，潛在因變量“PPP 項(xiàng)目成功”的測(cè)量變量分別用S1、S2a、S2b、S3 表示。

（二）數(shù)據(jù)收集

測(cè)量變量的數(shù)據(jù)通過(guò)問(wèn)卷收集，具體形式以紙質(zhì)郵寄、電子郵件、電話和當(dāng)面訪問(wèn)為主。調(diào)查問(wèn)卷由三部分組成：第一部分被調(diào)查人員需要勾選自身相關(guān)信息，第二部分由受訪者評(píng)估17 個(gè)關(guān)鍵影響因素對(duì)PPP 項(xiàng)目成功的影響程度，最后是PPP 項(xiàng)目成功指標(biāo)的評(píng)價(jià)。問(wèn)卷采用Likert 五分量表法，即受訪者根據(jù)題項(xiàng)描述及個(gè)人認(rèn)知的相符程度進(jìn)行主觀判斷，程度以1—5 分描述，可忽略、不重要、一般、重要、極其重要分別代表1、2、3、4、5。

問(wèn)卷設(shè)計(jì)與發(fā)放：共發(fā)出問(wèn)卷240 份，經(jīng)篩選，剔除無(wú)效問(wèn)卷（信息不完善、全部選項(xiàng)得分均為5 分和1 分等情況），共175 份，調(diào)查的有效率為72.92%。利用SPSS24.0 進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)，通過(guò)觀察測(cè)量變量的偏度和峰度，兩者均處于（-2，2）的區(qū)間內(nèi)，符合正態(tài)分布要求。

（三）數(shù)據(jù)檢驗(yàn)

采用信效度檢驗(yàn)對(duì)問(wèn)卷數(shù)據(jù)進(jìn)行一致性和有效性檢測(cè)并對(duì)理論模型的準(zhǔn)確性進(jìn)行判斷。

1.信度檢驗(yàn)。運(yùn)用SPSS24.0 軟件進(jìn)行可靠性統(tǒng)計(jì)，五個(gè)克朗巴哈（Cronbach’s α）系數(shù)值如表2 所示。研究的項(xiàng)目特征、項(xiàng)目環(huán)境、項(xiàng)目參與方、PPP 項(xiàng)目成功四個(gè)潛變量的克朗巴哈值均大于0.7，具有內(nèi)部一致性。總體量表的克朗巴哈系數(shù)大于0.7，通過(guò)了信度檢驗(yàn)，證明問(wèn)卷數(shù)據(jù)具有較高信度。

表2 Cronbach’s α 系數(shù)表

2.效度檢驗(yàn)。信度檢驗(yàn)通過(guò)后，若KMO 值接近1 且Bartlett球形檢驗(yàn)的顯著性小于0.05，證明量表各指標(biāo)間的相關(guān)性強(qiáng)，能夠通過(guò)效度檢驗(yàn)，從而適合進(jìn)行因子分析。其中KMO 用于表現(xiàn)變量間的相關(guān)性和偏相關(guān)性的指標(biāo)，巴特利特球形檢驗(yàn)基于初始變量的相關(guān)系數(shù)矩陣，用來(lái)判斷樣本數(shù)據(jù)能否進(jìn)行因子分析的重要依據(jù)。采用SPSS24.0 對(duì)問(wèn)卷調(diào)查所獲得的樣本數(shù)據(jù)檢驗(yàn)，得到結(jié)果：?jiǎn)柧順颖緮?shù)據(jù)總體KMO 值為0.744，且Bartlett 球形檢驗(yàn)的顯著性水平在0 到0.05 之間。

表3 KMO 檢驗(yàn)和Bartlett 檢驗(yàn)

為驗(yàn)證前文關(guān)鍵影響因素的分類是否合理，對(duì)所有指標(biāo)進(jìn)行因子分析，得到累計(jì)方差解釋率為61.367%。一般認(rèn)為，當(dāng)總體解釋方差大于50%時(shí)模型結(jié)構(gòu)是合理的。

同時(shí)，旋轉(zhuǎn)后得到因子載荷矩陣，如表4 所示。經(jīng)因子分析后會(huì)將關(guān)系緊密的指標(biāo)劃分為一類，減少變量的復(fù)雜性，表中對(duì)應(yīng)的因子載荷系數(shù)值均大于0.4 時(shí)即說(shuō)明選項(xiàng)和因子有對(duì)應(yīng)關(guān)系。由檢驗(yàn)結(jié)果可知，大部分指標(biāo)都符合條件，且問(wèn)卷的穩(wěn)定性和內(nèi)部一致性處于較理想的水平，也說(shuō)明前文構(gòu)建的理論模型較為準(zhǔn)確，分類基本合理，不需要進(jìn)一步調(diào)整。

表4 因子載荷矩陣

（四）模型估計(jì)及評(píng)價(jià)

問(wèn)卷的信效度檢驗(yàn)通過(guò)后，運(yùn)用AMOS 軟件分析上述概念模型。采取模型擴(kuò)展的方法修正SEM 模型，以修正指數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，增加部分新路徑，并遵循一次只修改一個(gè)參數(shù)的原則，從M.I.最大值開始采用修正指數(shù)進(jìn)行修正，本文共進(jìn)行了兩次修正，得到標(biāo)準(zhǔn)化解。

結(jié)構(gòu)方程模型的擬合指標(biāo)可用絕對(duì)擬合度、簡(jiǎn)約擬合度和增值擬合度三類來(lái)概括，評(píng)估指標(biāo)的選取應(yīng)以理論為依據(jù)并綜合考慮實(shí)踐情況。本文采用的擬合指標(biāo)有X、CMIN/DF、RMSEA、GFI、AGFI、CFI、NFI、IFI，具體如表5 所示。綜合各指標(biāo)的擬合效果分析，本文所使用的模型適配度表現(xiàn)良好。

表5 SEM 模型整體擬合度指標(biāo)及結(jié)果

（五）結(jié)果分析

根據(jù)模型擬合度結(jié)果，項(xiàng)目參與方對(duì)PPP 項(xiàng)目順利實(shí)施的作用路徑最明顯，項(xiàng)目環(huán)境次之，各要素間存在一定的相關(guān)關(guān)系。

項(xiàng)目特征子因素中，競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)程序、標(biāo)準(zhǔn)合同結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化路徑系數(shù)分別為：0.95、0.94，對(duì)各潛變量中最具解釋力。“競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式”在近年來(lái)公布的PPP 文件中多次被提及但大多還是為公開招標(biāo)的方式。競(jìng)爭(zhēng)性磋商能夠利用信息交流避免雙方信息差異，并在合理的政府激勵(lì)下，有效提升采購(gòu)質(zhì)量和效率。標(biāo)準(zhǔn)合同結(jié)構(gòu)關(guān)系到項(xiàng)目契約是否完備，否則會(huì)導(dǎo)致委托代理問(wèn)題的存在。

項(xiàng)目環(huán)境子因素中完善的法律體系、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)化路徑系數(shù)分別為：0.95、0.84，解釋能力最強(qiáng)。相關(guān)律法及當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)環(huán)境都決定著項(xiàng)目的持續(xù)性，因此，要采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。

項(xiàng)目參與方子因素路徑系數(shù)分布在0.36~0.99 之間，其中社會(huì)資本的PPP 管理經(jīng)驗(yàn)、人才水準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)化路徑系數(shù)分別為：0.97、0.95，解釋能力較強(qiáng)。擁有PPP 管理經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本能夠提高內(nèi)部實(shí)施機(jī)制的工作效率，也有助于項(xiàng)目?jī)?nèi)部程序的推進(jìn)。

四、研究結(jié)論與政策建議

經(jīng)過(guò)PPP 項(xiàng)目成功關(guān)鍵因素結(jié)構(gòu)方程模型的建立，分析得到了各因素之間的作用路徑關(guān)系以及各因素對(duì)PPP 項(xiàng)目成功的影響程度，結(jié)果表明競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)程序、標(biāo)準(zhǔn)合同結(jié)構(gòu)、完善的法律體系、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)資本的PPP 管理經(jīng)驗(yàn)、人才水準(zhǔn)對(duì)PPP 項(xiàng)目成功影響顯著。據(jù)此，分別從法律體系、人才培養(yǎng)、監(jiān)管機(jī)制三個(gè)方面對(duì)推進(jìn)中國(guó)PPP 項(xiàng)目成功實(shí)施提出政策性建議。

（一）完善PPP 項(xiàng)目相關(guān)法律體系

穩(wěn)固推進(jìn)宏觀政策，保證PPP 法律系統(tǒng)的整體性。PPP 法律系統(tǒng)由若干子系統(tǒng)構(gòu)成，保持地方政策的連續(xù)性，使現(xiàn)行政策作為PPP 立法的支撐文件，法律文件與政策保持一致性，例如對(duì)于大數(shù)據(jù)中心等的新基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項(xiàng)目，通過(guò)建立統(tǒng)一行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范指引，實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域項(xiàng)目之間有效銜接。

界定明確，使PPP 法律體系具有結(jié)構(gòu)功能性。相關(guān)利益主體在PPP 項(xiàng)目籌備、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等各個(gè)環(huán)節(jié)權(quán)利和責(zé)任都需要明確界定；同時(shí)，相關(guān)單位在PPP 項(xiàng)目各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)、審批、執(zhí)行、監(jiān)管等職責(zé)，均需要相關(guān)法律法規(guī)的支撐和保障，PPP 法律體系各子系統(tǒng)之間相互作用，相互影響，發(fā)揮其特定功能。PPP 項(xiàng)目法律系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能應(yīng)相互聯(lián)系、相互作用，形成有序合理的整體。

（二）加強(qiáng)PPP 項(xiàng)目專業(yè)人才培養(yǎng)

PPP 項(xiàng)目周期長(zhǎng)，涉及法律、技術(shù)、管理和運(yùn)營(yíng)等方面的知識(shí)，需要了解項(xiàng)目實(shí)踐操作的每個(gè)環(huán)節(jié)，將理論與實(shí)際結(jié)合，這要求各參與方儲(chǔ)備復(fù)合型人才。然而，PPP 模式引入中國(guó)較晚，缺乏管理、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)督等經(jīng)驗(yàn)，政府部門及社會(huì)資本方缺少在PPP 模式方面的專業(yè)性人才，缺乏實(shí)踐和專業(yè)理論知識(shí)。應(yīng)當(dāng)通過(guò)結(jié)合多種形式來(lái)培養(yǎng)PPP 模式應(yīng)用人才，如開展多層次、寬領(lǐng)域、針對(duì)性強(qiáng)的專題培訓(xùn)，尤其側(cè)重培養(yǎng)應(yīng)用人才的契約精神，組織相關(guān)人員實(shí)地調(diào)研等。除了社會(huì)資本方以外，政府部門相關(guān)人員也需要積極參與培訓(xùn)和學(xué)習(xí)調(diào)研。

（三）健全PPP 項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制

就社會(huì)資本方而言，在項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)施工進(jìn)度、成本及其工程安全進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，合理倒排工期。就政府部門而言，項(xiàng)目監(jiān)管主體間的利益競(jìng)爭(zhēng)，影響監(jiān)管部門的效率。為構(gòu)建公平公正的項(xiàng)目發(fā)展氛圍，保障良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，保障監(jiān)管權(quán)公正行使，需要對(duì)PPP 項(xiàng)目監(jiān)管執(zhí)行部門行政隸屬關(guān)系進(jìn)行科學(xué)細(xì)致的梳理，明確監(jiān)管主體并保障其獨(dú)立性，防止其他部門與監(jiān)管部門職能重疊，保持職能唯一，打破“多重監(jiān)管”的現(xiàn)狀，提升監(jiān)管效率。結(jié)合中國(guó)PPP 項(xiàng)目模式的特征及當(dāng)下監(jiān)管運(yùn)行的特點(diǎn)，可在中央層面成立“公私合作模式（PPP）發(fā)展中心”，對(duì)PPP 監(jiān)管過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)，提高信息公開程度，確保項(xiàng)目順利運(yùn)行。同時(shí)，鑒于PPP 項(xiàng)目長(zhǎng)期存在著龐雜的監(jiān)管內(nèi)容，可由國(guó)務(wù)院PPP 發(fā)展中心聯(lián)合財(cái)政部、發(fā)改委等部門組織專家，在監(jiān)管PPP 項(xiàng)目整個(gè)周期中使其內(nèi)容信息化，方便以后對(duì)PPP 項(xiàng)目進(jìn)行考評(píng)，將大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用于PPP 項(xiàng)目，建立完整的PPP 項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。