讓生態(tài)環(huán)境損害賠償制度“長出牙齒”

文/王菡娟

優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境。劉立明/攝

前不久，經(jīng)中央全面深化改革委員會審議通過，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合最高人民法院、最高人民檢察院和科技部、公安部等14個相關(guān)部門和單位印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），這意味著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度再次升級。

“騰格里沙漠污染”“非法傾倒危險廢物”“污染大氣生態(tài)環(huán)境”……近年來，有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害的案件時常見諸報端，在涉事企業(yè)受到法律嚴(yán)懲的同時，生態(tài)環(huán)境所受到的損害又該如何賠償，如何修復(fù)？

隨著《規(guī)定》的實施，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度將“長出牙齒”，從根本上扭轉(zhuǎn)“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的尷尬境地。

破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”困局

盡管“損害生態(tài)環(huán)境要付出代價”早已成為共識，但在早年間，因制度的缺失，環(huán)境損害賠償一直處于“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的尷尬境地。

也正因為如此，在此前的中海油渤海灣漏油事故、松花江水污染、常州外國語學(xué)校地塊土壤污染等諸多事件中，公共生態(tài)環(huán)境損害未得到足額賠償，受損的生態(tài)環(huán)境未得到及時修復(fù)。

2015 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，在吉林等7個省市開展試點，試圖破解困局。

經(jīng)過兩年試點探索后，2017 年，中辦、國辦印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），提出自2018 年起，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，進(jìn)一步明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責(zé)任主體、索賠主體、損害賠償解決途徑等。

“建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是生態(tài)文明體制改革的重要組成部分，是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度以‘環(huán)境有價、損害擔(dān)責(zé)’為基本原則，以及時修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境為重點，是破解‘企業(yè)污染、群眾受害、政府買單’的有效手段，是切實維護(hù)人民群眾環(huán)境權(quán)益的堅實制度保障?！鄙鷳B(tài)環(huán)境部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

“2015年以來，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革依托政策推動，經(jīng)歷了從試點試行到全面推廣的歷程，初步構(gòu)建了‘責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效’的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度?！敝袊▽W(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會副會長、中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長于文軒教授說。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度初步構(gòu)建

“從改革試點到全面推廣，生態(tài)環(huán)境部會同有關(guān)部門積極推進(jìn)，各地方組織實施，在全國范圍內(nèi)初步構(gòu)建了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，完成了階段性目標(biāo)?！鄙鷳B(tài)環(huán)境部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

2021年12月，生態(tài)環(huán)境部公布了第二批生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例。備受關(guān)注的寧夏回族自治區(qū)中衛(wèi)市某公司污染騰格里沙漠生態(tài)環(huán)境損害賠償案在列。

2019年11月，有媒體報道位于騰格里沙漠內(nèi)蒙古和寧夏交界區(qū)域的某公司速生林基地存在環(huán)境污染問題。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該公司于2003年8月至2007年6月違法傾倒造紙產(chǎn)生的廢物，造成騰格里沙漠內(nèi)蒙古、寧夏交界區(qū)域14個地塊的土壤、地下水和植被損害。

2020年2月，寧夏中衛(wèi)市生態(tài)環(huán)境局、內(nèi)蒙古阿拉善盟生態(tài)環(huán)境局和該公司共同委托第三方鑒定評估機構(gòu)，對其非法傾倒污染物造成的生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行鑒定評估。

通過探索“一次簽約、分段實施”的方式，寧夏中衛(wèi)市政府、內(nèi)蒙古阿拉善盟行政公署與該公司于2020 年12 月達(dá)成賠償協(xié)議。賠償工作分兩個階段實施：第一階段，開展污染狀況調(diào)查以及污染清理實施工程，支出費用4423萬元；第二階段，開展補償性恢復(fù)、地下水監(jiān)測、污染地塊風(fēng)險管控、林區(qū)管護(hù)、生態(tài)環(huán)境效益評估等工作，并以開展補償性恢復(fù)荒漠和以林地生態(tài)效益抵扣兩種方式，賠償生態(tài)資源期間服務(wù)功能損失1.54億元。

除此之外，貴州省遵義市某公司未批先建生態(tài)環(huán)境損害賠償案、江蘇省南通市33 家鋼絲繩生產(chǎn)企業(yè)非法傾倒危險廢物生態(tài)環(huán)境損害賠償系列案等一系列案件的辦理，使生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不斷完善，更加深入人心。

但生態(tài)環(huán)境部相關(guān)負(fù)責(zé)人坦言，目前，在開展生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓ぷ髦羞€存在責(zé)任落實不到位、部門聯(lián)動不足、程序規(guī)則有待規(guī)范等問題。而《中華人民共和國民法典》關(guān)于賠償啟動情形的要求與《改革方案》有所區(qū)別，還需要做好銜接，因此，有必要在國家層面出臺相關(guān)措施，進(jìn)一步指導(dǎo)實踐工作。

騰格里沙漠的“黑液”污染導(dǎo)致地面猶如龜甲。視覺中國

讓制度“長出牙齒”更加管用好用

“《規(guī)定》是我國自2015 年以來在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建設(shè)方面的重要成果?！庇谖能幈硎?。

生態(tài)環(huán)境部相關(guān)負(fù)責(zé)人也表示：“《規(guī)定》讓制度‘長出牙齒’，更加管用好用?！?/p>

如何“長出牙齒”？在推動生態(tài)環(huán)境損害賠償制度落地見效方面，《規(guī)定》又提了哪些要求？

《規(guī)定》明確了部門任務(wù)分工、地方黨委和政府職責(zé)，對案件線索篩查、案件管轄、索賠啟動、損害調(diào)查、修復(fù)效果評估等重點工作環(huán)節(jié)作出明確細(xì)化的規(guī)定，加強督察考核，指導(dǎo)改革全面深入開展。

“《規(guī)定》在明確部門職責(zé)分工、壓實地方黨委和政府責(zé)任、規(guī)范賠償工作程序上提出要求，將生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)耐怀鰡栴}納入中央和省級生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、污染防治攻堅戰(zhàn)成效考核以及環(huán)境保護(hù)相關(guān)考核?！鄙鷳B(tài)環(huán)境部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

《規(guī)定》還明確，對濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等情形，按照有關(guān)規(guī)定對有關(guān)責(zé)任人依紀(jì)依法處理。

據(jù)介紹，生態(tài)環(huán)境損害分為可以修復(fù)和無法修復(fù)兩種情形。對可以修復(fù)的，應(yīng)當(dāng)修復(fù)至生態(tài)環(huán)境受損前的基線水平或者生態(tài)環(huán)境風(fēng)險可接受水平；對無法修復(fù)的，賠償義務(wù)人應(yīng)當(dāng)依法賠償相關(guān)損失和生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍內(nèi)的相關(guān)費用，或者在符合有關(guān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)法規(guī)政策和規(guī)劃的前提下，開展替代修復(fù)，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境及其服務(wù)功能等量恢復(fù)。