廣東省公益性大中型水庫運行管護存在問題及對策研究

黃春華，譚 彩，楊文濱，夏 甜，袁明道，史永勝，張旭輝

(廣東省水利水電科學研究院，廣州 510635)

1 概述

廣東省位于珠江流城下游，境內河網密布，水系發達，全省流城面積為100 km2及以上的干支流河道共有614條，擁有全國最長的海岸線為4 140 km，受亞熱帶氣候及特定地理條件影響，臺風、洪澇等災害十分頻繁。廣東省水資源分布呈現明顯時空不均衡，具體表現為夏秋季節常發生洪澇災害，而冬春季節容易發生干早災害。沿海臺地和低丘陵區不利蓄水，缺水現象突出。建國以來，廣東省水利工程建設得到迅猛發展，取得了顯著成績，水庫總數量位居全國第三，發揮了防洪、灌溉抗旱、生活飲水安全和改善生態環境的重要作用，構成了廣東省城鄉水利防災減災工程重要體系，促進廣東省國民經濟的持續發展、保護國家和人民的生命財產安全發揮了重大的作用，產生了巨大的社會、經濟和生態效益[1-3]。特別是占全省總庫容為86%的382座大中型骨干水庫，對廣東省國民經濟發展起著不可替代的決定性作用[4-6]。因此，探索新時代廣東省大中型水庫安全運行管理新機制、新舉措，鞏固安全，充分發揮效益，對全省經濟發展有著重大意義。

2002年9月，國務院發布了《《國務院辦公廳轉發國務院體改辦關于水利工程管理體制改革實施意見的通知》(國辦發〔2002〕45號)，提出建立符合我國國情、水情和社會主義市場經濟要求的水利工程管理體制和運行機制，努力探索多樣化的水利工程管理模式，逐步實行社會化和市場化，走市場經濟發展道路。2008年8月，水利部《關于確保2008年底全面完成水管體制改革任務的通知》(水建管〔2008〕89號)，督促各地足額落實“兩費”為重點，大力推進內部改革，積極探索深層次改革問題，促進水利工程管理的規范化、現代化。自此廣東省大中型水庫安全運行管理完成了基礎性工作，推進了管理機制改革，取得了明顯成效，但與水管體制改革的目標還存在較大差距。由于水庫運行時間長、管理不到位的原因，安全隱患依然嚴重，2021年3月國務院辦公廳以國辦發〔2021〕8號《國務院辦公廳關于切實加強水庫除險加固和運行管護工作的通知》要求，堅持建管并重、嚴格各方責任，健全水庫運行管護長效機制。本文通過疏理連續多年對廣東省公益性大中型水庫運行管理督查發現的問題，結合廣東省水利科技創新項目《水庫物業化管理養護技術標準研究》和正在編制由廣東省水利水電行業協會立項的《廣東省水庫物業化管理養護標準》，對廣東省公益性大中型水利工程安全運行管理現狀及存在的主要問題進行了深入調查與研究，并在此基礎上探討公益性大中型水庫運行管護新舉措，以期為廣東省制訂新形勢下大中型水庫工程安全運行管護方案，為實績實效推動全省水利工程高質量發展提供參考。

2 公益性大中型水庫工程運行管理特點及存在問題

2.1 公益性大中型水庫工程分布情況及運行管理概況

全省大型水庫38座，總庫容為290.15×108m3，其中位于東江、北江干流以防洪、供水、發電為主，能源部門和國資部門主管的企業性大型水庫為9座，總庫容為202.57×108m3；中型水庫344座，總庫容為97.03×108m3，其中，能源部門注冊企業性中型水庫僅6座；其余在水利部門注冊以防洪、農業灌溉和生活飲水安全為主的公益性大中型水庫為367座，占比為96%，庫容占比不到47%，大部分位于東江、北江和西江支流及粵東、粵西獨自匯入南海各干流、支流，大多分布在欠發達的東西兩翼和粵北[7](見圖1～圖2)。

圖1 廣東省大型水庫分布示意

圖2 廣東省中型水庫分布示意

廣東省大中型水庫管理單位均按《《國務院辦公廳轉發國務院體改辦關于水利工程管理體制改革實施意見的通知》(國辦發〔2002〕45號)和水利部《關于確保2008年底全面完成水管體制改革任務的通知》(水建管〔2008〕89號 )的要求完成了水管體制改革，明確了管理權責，建立了安全管理責任制和防汛安全責任制，落實了政府責任人、主管部門(技術)責任人、管理單位責任人和防汛行政責任人、技術責任人、巡查責任人；明確了水庫管理單位類別、性質和定編定崗，配備管理人員，制定了部分管理制度。水管體制改革10多a來，水庫安全運行，發揮了防洪、灌溉、生活飲水安全作用，改善生態環境，綜合效益顯著。

2.2 公益性大中型水庫工程運行管護存在問題

從以公益型為主大中型水庫安全運行管理督察結果分析，目前，廣東省公益性大中型水利工程全運行管理除經濟條件較好的珠三角地區部分達到水管體制改革目標外，其他大部分地區全面落后于社會經濟發展要求，與全省廣大群眾對防洪安全、抗旱保收、確保飲水安全和改善生態環境等要求不相適應，工程安全運行管護問題嚴峻，具體表現在如下幾個方面。

1) 地方政府認識不到位，重視不夠，未嚴格按國辦發〔2002〕45號)和水建管〔2008〕89號足額落實“兩費”，導致出現一系列的管理問題。部分具有農業灌溉、城鄉供水和發電的大中型水庫水管體制改革時未剝離經營性資產，水庫管理單位定性為準公益性水管單位，但由于農業灌溉水費征收困難，壩后電站裝機容量低發電時間少，經營性收入無法覆蓋水庫管理人員基本支出，而當地財力較弱未能根據實際收支情況核發投入，管理人員基本支出和維修養護經費嚴重欠缺。如位于粵西的湛江市徐聞縣大水橋水庫，集雨面積為196 km2，總庫容為1.270 1億m3，水庫捍衛下游徐城鎮、南山鎮、海安鎮等3個鎮共23萬多人、3.33多萬hm2農田以及粵海鐵路、G207國道等設施的安全，壩后發電廠2座，總裝機容量為1 140 kW。是以灌溉為主，兼有防洪、城鎮供水、發電和養殖等綜合效益的大(2)型水庫。2015—2017年年均人員經費為2 384元/人，年均維修養護經費為17.72萬元，不到按定額測算的1/5。位于粵東的河源市紫金縣白溪水庫，集雨面積為36.7 km2，總庫容為2 246萬m3，承擔紫金縣兩英、臚崗、和平、峽山4個鎮共0.65萬hm2的農田灌溉，以及兩英、臚崗、峽山、銅孟、成田6個鎮近50 萬人口的飲用水任務，捍衛人口為80 萬人及 G324 國道；水電站2座，總裝機為4 臺共 975 kW，設計年發電量為 1 200 000 kWh。2018—2020年年均人員經費為59 528元/人，但維修養護經費除2019年投入3萬元外，2018年和2020年均無投入，無法開展正常的維修養護工作。定性為純公益性的大中型水庫雖然人員經費能基本落實，但維修養護經費也嚴重不足，如地處粵西的廣東省著名大型水庫鶴地水庫和高州水庫，前者2017—2019年平均維修養護經費為339.04萬元，僅為核定的1/3，后者2015—2017年平均維修養護經費為17.41萬元，僅為按定額測算的1/5。

2) 責任人未能認真履職，缺乏考核和責任追究制度。 安全運行管理的政府責任人、水利主管部門責任人和管理單位責任人等未能認真履職；工程防汛的政府責任人、技術責任人和巡查責任人等未能按規定履職(如缺乏對巡查責任人崗位培訓考核；巡查項目及內容缺失；巡查記錄填寫不完整、不規范、不真實、隨意性大；巡查人員發現異常情況和重大問題時，未按要求進行記錄等)；工程安全責任不能嚴格落實；工程安全運行監管責任和業務主導責任缺失。

3) 管理機制僵化、崗位職責不明確。地方政府和主管部門未對水庫管理單位負責人通過競爭方式進行選任，定期考評，實行優勝劣汰；對管理人員未能按崗聘人，競爭上崗和建立嚴格的目標責任制。更未實行目標考核和責任追究等約束、激勵機制。崗位設置和管理人員未能根據水庫運行管理的特點和實際工作量按照“因事設崗、以崗定責、以工作量定員”的原則定崗定員。導致職責不明，人浮于事。

4) 水庫管理人員整體素質偏低、年齡結構偏大、水利專業學歷教育不足；未對一線實際操作的水庫管理人員如閘門操作、水工監測等人員進行定期培訓，未實行持證上崗制度。

5) 大部分水庫安全運行管理仍停留在依靠人力管理，未能進行專業化、信息化、數字化和智能化管理。管理效率低，不利于科學化、規范化和標準化管理。

6) 壩容壩貌較差，水庫調度運用、安全檢查、安全監測和資料數據整編分析評判等專業性強的管理工作未能按規范進開展，未能充分發揮水庫效益。

3 對策

根據《《國務院辦公廳轉發國務院體改辦關于水利工程管理體制改革實施意見的通知》(國辦發〔2002〕45號)和水利部《關于確保2008年底全面完成水管體制改革任務的通知》(水建管〔2008〕89號 )《國務院辦公廳關于切實加強水庫除險加固和運行管護工作的通知》(國辦發〔2021〕8號)、水利部關于印發貫徹落實《國務院辦公廳關于切實加強水庫除險加固和運行管護工作的通知》工作方案的通知(水運管〔2021〕121號 )和《廣東省人民政府辦公廳關于切實加強水庫除險加固和運行管護工作的實施意見》(粵府辦〔2021〕40號)精神，堅持建管并重，健全常態化管護機制，確保公益性大中型水庫安全長效運行，保障防洪安全、供水安全、糧食安全和生態安全，貫徹以人民為中心的發展理念，促進全省水利工程高質量發展。針對公益性大中型水庫的特點和安全運行管理的主要問題，提出如下建議。

3.1 探索提級管理

目前，廣東省大中型水庫大部分由縣區進行管理，且絕大部分分布在欠發達的東西兩翼和粵北，水庫管理技術力量薄弱，經費投入不足，水庫風險隱患突出，難以滿足新階段水利高質量發展的要求。探索將大中型水庫提級管理，解決“想管的管不到、能管的管不了”問題，推動新階段水利高質量發展。

3.2 壓實責任，實行履職考核

明確水庫大壩安全三級責任人和防汛三個責任人，也是運行管護責任人，壓實責任，實行履職考核、河長制考核和政府質量考核等，做到實至名歸。對運行管護工作顯著的地方政府，在上級安排資金等方面優先進行獎補；對推動工作不力、工作成效差的單位和負責人進行約談，對造成嚴重后果的，要依法依規進行問責。

3.3 健全管護機制

根據新時代公益性大中型水庫管護高質量發展要求，健全常態化管護機制，以水庫安全運行、充分發揮效益，提高管理效率為原則，實行管養分離，引入市場化管護；以現行的大中型水庫管理法規和技術標準為基礎，結合信息化、數據化和智能化要求，一庫一策重新核定內設的一般管理崗位、專業技術管理崗位、以及一線運行操作、巡查、監測和養護崗位技能工作崗位職責、工作量，根據崗位職責技能要求和工作量，確定不同層級的各種管理人員數量。全面實行競爭上崗和人員聘用制。對未聘任人員采用停薪留職、假休、崗位待聘、自謀職業等方式安置,同時對以上人員統一由單位交納養老保險金。對在崗員工建立嚴格的目標責任制，實行季度、年度目標考核和責任追究等約束、激勵機制和動態管理機制[8]。

3.4 推行運行管護市場化、物業化

小型水庫運行管護物業化已在全省特別是財力雄厚的珠三角地區廣泛推廣應用。大中型水庫為提高運行管護效率，實行管養分離，除常規的維修養護、水庫保潔、安保和防恐等工作通過政府購買服務、招投標的形式進行市場化、物業化管護外，還應根據實際情況盡量剝離能實行市場化管理部分，如巡視檢查、安全監測、運行操作、安全管理、檔案管理、白蟻防治及其他有害生物防治等專業性較強管理工作，委托水利行業技術力量雄厚的設計、施工和科研單位進行市場化專業化管理。水庫管理單位精力集中在水行政管理、防洪安全管理和監督考核管養服務單位等方面，達到精簡、高效目的[9]。

3.5 建管并重，足額投入管護資金

改變各級級政府公共財政投入主要用于病險水庫除險加固及其他水利工程建設配套傳統投入機制，轉為病險水庫除險加固建設與水庫管護并行列入各級政府公共財政的投入機制，實現投入建管并重。建立相適應的管護經費投入穩定機制和同步增長機制，對于分布于粵東、粵北和粵西的公益性大中型水，應建立國家、省、市、縣的縱向多級財政投入機制和同步增長機制，同時配套嚴格的使用考核和評價機制，確保財政投入的高效性。大中型水庫以防洪、農業灌溉等公益性功能為主，發電、供水等綜合性經營收入少，難以滿足水庫自身運行管理和維修養護的經費需求，準公益性水庫管理單位應剝離經營性資產，轉為公益性水庫管理單位，剝離經營性資產由國營運營公司收購或成立新的水庫資產運營公司，實現國有資產的保值增值。

3.6 推行水庫安全運行管理標準化、規范化管理

2016年以來浙江、江蘇等省先后開展了包括大中型水庫在內的水利工程標準化工作。2019年底至今廣東省全面推行小型水庫安全運行標準化建設，2020年和2021年共創建了10個國家級小型水庫管理體制改革樣板縣，數量位居全國第一，完全具備在全省開展大中型水庫安全運行管理標準化建設工作的制度基礎和技術儲備條件。大中型水庫安全運行管理標準化建設至少應包括“十五”化：水庫工程管理責任和水庫管理制度具體化、工程管理單位(崗位)人員定崗(編)化、工程運行管護經費預算化、工程管理范圍界定化、工程管理設施設備完整化、調度運用和操作運行規范化、工程防汛和安全運行管理目標化、工程日常巡視檢查和安全監測規范化、工程維修養護常態化、工程生態環境綠化美化、工程管理信息化等[10-11]，全面提升水庫的運行管護水平，保證水庫安全運行發揮效益。

3.7嚴格制度執行

對現行的巡視測查、調度運用、安全監測、維修養護、應急管理等制度通過運行管理督查、暗訪、通報形式，加大執行力度， 對汛前檢查與各種專項檢查、稽查中發現的問題及提出的整改要求清單，水庫主管部門要督促落實到位，通過“回頭看”、體制創新和制度完善進一步加強監管，加大水庫大壩安全管理基本制度的執行力度和問責力度。

3.8 加強人才隊伍建設，提高管護人員專業水平

大壩安全運行管理是一項技術性很強的工作，目前水庫大壩安全管護專業人才隊伍匱乏， 也制約了管理水平提升。通過調崗調員招聘具有水利專業背景管理人員、一線運行操作人員，定期對專業管理人員和一線運行操作人員進行業務培訓和技術交流，使管理人員及時掌握必備的管理知識，提升管理能力和水平，對一線運行操作人員建立一套完善的培訓上崗制度，杜絕無證上崗現象。結合推廣市場化、物業化管理，通過政府購買服務方式加快構建一支懂技術、有責任、敢擔當的專業化基層運管隊伍，全面提高水庫管理專業化水平。

3.9 提高信息化、數字化和智能化管理水平

廣東省許多大中型水庫仍停留在依靠人力進行日常巡視檢查、安全監測和調度運用，與現代工程管理要求信息化、數字化和智能化相差甚遠，應加快水庫大壩全要素智能感知系統和實時監管平臺建設。如應用物聯網技術、GIS技術、數據庫技術 ，對水庫運行狀況進行實時動態自動監測、災害預警、信息采集、實時分析，使管理人員能夠及時制定策略、部署工作和統一調配，從而極大地降低人力資源的消耗，提高工作效率，促進水庫工程安全運行管護的可持續發展[12]。配置先進的信息化設備，培養和引進精通信息系統開發建設、管理專業化隊伍，推進省級水管理信息化建設，完善省級信息化管理平臺，建立智能感知系統和數字水利。 實施安全運行管理標準化建設，推行安全運行管理標準化與信息化、數字化和智能化的融合建設。

4 結語

本文系統總結了廣東省公益性大中型水庫運行管理存在的主要問題：地方政府認識不到位，重視不夠；責任人未能認真履職，缺乏考核和責任追究制度；管理機制僵化、崗位職責不明確；水庫管理人員整體素質偏低、年齡結構偏大、水利專業學歷教育不足；大部分水庫安全運行管理仍停留在依靠人力管理，未能進行專業化、信息化、數字化和智能化管理；管理效率低，不利于科學化、規范化和標準化管理；壩容壩貌較差，水庫調度運用、安全檢查、安全監測和資料數據整編分析評判等專業性強的管理工作未能按規范進開展，水庫效益未能充分發揮。

針對目前廣東省公益性大中型水庫運行管理存在的主要問題，提出了提級管理、壓實責任，實行履職考核；健全管護機制；推行運行管護市場化、物業化；建管并重，足額投入管護資金；推行水庫安全運行管理標準化、規范化管理；嚴格制度執行；加強人才隊伍建設，提高管護人員專業水平；提高信息化、數字化和智能化管理水平等具體對策。使大中型水庫運行管護全面步入良性發展階段，充分發揮其作為防御水旱災害、調配水資源、維護水生態、保護水環境，保障人民日益增長的美好生活需要的重要基礎設施作用。