宜城市地質災害風險雙控探析

廖祥東 劉昭玥 李云 黃銳 王兵 李依平 羅順林 劉平

引言

宜城市屬地質災害中易發區，以崩塌、滑坡等斜坡類災害較為多見。近年來隨著城市建設發展，該區地質災害進入又一個高發期，嚴重威脅人民群眾生命財產安全，制約了城市經濟社會發展。

本文針對宜城市地質災害現狀、歷史災情、綜合減災能力等方面進行總結，分析了宜城市地質災害防治工作面臨的挑戰，在風險評價區劃和地質災害現狀及隱患風險評估的基礎上，探索“隱患點+風險區雙控”的風險防控模式，提出風險管控建議，為宜城市地質災害防治工作提供參考。

宜城市地質災害現狀

1. 地質災害類型及特點

宜城市位于湖北省西部偏北，漢水中游，東部和西南部分屬大洪山、荊山余脈，地勢由東北向西南傾斜，漢江將全境分割成東、西兩大部分，以漢江為界，向東、西方向呈平原、丘陵、山地變勢，階梯式延伸。區域內地形地質條件較復雜，降雨豐沛，人類工程活動強烈，存在滑坡、崩塌、巖溶地面塌陷等危害嚴重的地質災害。

根據《宜城市地質災害風險區劃與防治區劃成果報告》，截至2021年初，全市3個街道辦事處、8個鎮及1個工業園區共發現地質災害及隱患111處；數量上，以滑坡最多，有78處，占地質災害總數的70.27%；次為崩塌，發育32處，占地質災害總數的28.83%；地面塌陷最少，僅1處，占地質災害總數的0.9%。

2. 歷史地質災害災情與危害

自1950年至2021年初，宜城市共發現111個地質災害隱患點，發生92次歷史地質災害，其中滑坡66次、崩塌25次、地面塌陷1次，地質災害未造成人員傷亡，造成直接經濟損失約920.45萬元。區內社會經濟的發展與災害的增長同步，經濟發展速度快，災害損失也相應增加，地質災害一定程度上制約了經濟的可持續發展。

截至2021年初，區內受地質災害威脅1659人，威脅資產達10517.77萬元（圖1）。伴隨城市建設的快速發展，地質災害突發、頻發的趨勢日益顯現，地質災害風險具有不確定性，地質災害防治形勢依然嚴峻，防治任務艱巨。

圖1 宜城市各鄉鎮地質災害威脅人口和財產統計柱狀圖

3. 地質災害風險評價區劃

在宜城市地質災害易發性、危險性評價的基礎上，結合承災體易損性評價，采用矩陣分析方法，按照高風險區、中風險區和低風險區3個等級，劃分得到宜城市地質災害綜合風險分區圖（圖2、表1）。

圖2 宜城市地質災害綜合風險分區圖

表1 宜城市地質災害風險性分區統計表

宜城市地質災害風險總體上呈西南部高，其他區域低的格局。地質災害高風險區主要位于劉猴鎮、雷河鎮—大雁工業園及板橋店周圍丘陵低山區，該區人類工程活動較為強烈，地質災害發育程度高，區域內潛在人口和經濟損失較大。地質災害中風險區主要分布在板橋鎮、王集鎮—雷河鎮—孔灣鎮一帶，該區人口密度一般，地質災害發育程度一般，潛在人口和經濟損失較低。低風險區主要分布在漢江兩岸大片平原地帶與東部大部分地區，該區域地質災害發育程度低，潛在風險小。

4. 地質災害及隱患點風險評估

在地質災害活動性和危害性等級劃分的基礎上，進行單體地質災害調查點風險定性評價。經統計分析，宜城市境內111處地質災害隱患點中地質災害極高風險6處、高風險14處、中風險51處、低風險40處，分別占隱患點總數的5.41%、12.61%、45.95%和36.04%（圖3）。

圖3 宜城市單體地質災害點風險等級統計表

宜城市境內地質災害及隱患點風險以中、低風險為主。主要原因有；（1）宜城市地質災害規模以小型為主，現在多欠穩定或基本穩定，險情等級以小型為主；（2）近年來經濟發展更加尊重自然，注重防災減災工作，地質災害防治工作成效顯著；（3）隨著全市經濟社會快速發展，人口向縣城和中心鎮轉移，人類工程活動越來越集中，原來因人為因素影響誘發的地質災害，在人口搬遷之后地質環境條件改善，從而得到了一定程度的緩解和恢復。

宜城市地質災害綜合減災能力情況

1. 工程治理防治效果顯著

據統計，自2000年以來，宜城市已有6處地質災害點進行了工程治理，其中5處已竣工，1處尚在治理中，已累計投入資金1019.39余萬元，避免人員傷亡830人，避免經濟損失3597.34萬元，保障了人民群眾生命財產安全，工程治理效果顯著，取得了明顯的成效。

2. 監測預警網絡逐步建立

已在全市建立了市、鄉鎮、村組三級群測群防網絡，推進“四位一體”網格化管理工作，“人防”體系進一步完善。建立了地質災害氣象風險預警發布機制，有效減少了極端氣候條件下突發地質災害造成的人員財產損失；地質災害專業監測工作穩步推進，已建成15處滑坡、2處崩塌的三級專業監測點，“物防+技防”措施逐步落實。

3. 地質災害防治管理工作不斷推進

宜城市各級政府歷來重視地質災害防治管理，因地制宜制定和發布了《宜城市突發地質災害應急預案》《宜城市地質災害防治方案》等制度文件，開展地質災害隱患點應急演練全覆蓋工作；利用多種形式開展地質災害科普知識的宣傳，地質災害防治科普宣傳與培訓工作成效顯著。

綜上，宜城市在工程治理與搬遷、監測預警等綜合減災能力建設方面取得了積極成效，全市各隱患點防治有序、措施到位，減災效果顯著；地質災害防治為宜城市經濟發展、構建和諧社會做出了應有的貢獻。

地質災害防治工作面臨的挑戰

宜城市地質災害綜合減災能力建設取得了重大成效，但同時我們應該看到，宜城市地質災害防治形勢依然嚴峻，防災減災過程中仍存在諸多挑戰。

1. 防治嚴峻形勢仍需再認識

宜城市西南部和東北部均為丘陵低山地區，是地質災害分布最多的區域，呈現點多面廣的特點。由于經費投入有限，且多數基層人員身兼數職，巡排查成本高，導致巡查、檢查工作難以到位，防治工作難度大。

宜城市是漢江生態經濟帶的重要節點城市、襄陽市域的副中心城市，區位優勢得天獨厚，目前正積極融入國家“一帶一路”和長江、漢江經濟帶。未來幾年，宜城市會逐步迎來G346漢江二橋及聯絡線工程、漢江雅口航運樞紐工程、襄荊高鐵等重大基礎設施建設的高峰期（圖4）。但同時，由于自然環境和人類活動等多重因素相互疊加，未來幾年也是極端天氣的高發期，地質災害防范仍處于高風險態勢。

圖4 宜城市發展空間規劃圖

新時期，習近平總書記提出了“人民至上、生命至上”和“兩個堅持、三個轉變”防災減災救災理念，要求各級政府理清地質災害防治工作思路和方法，協調地質災害防治與城市建設的關系，落實“從減少地質災害損失向減輕地質災害風險轉變”的工作措施，提高地質災害綜合防治工作水平。

2. 地質災害誘發因素難以掌控

降雨是引發宜城市境內地質災害的最大誘因，地質災害多發生在6—8月，正是宜城降雨最頻繁的時期，該時段集中了區內年降雨量的46.10%，共發生地質災害73處，占比65.77%（圖5）。

圖5 地質災害按月份統計直方圖

居民建房削坡、工程建設等人類工程活動引發地質災害呈上升態勢，需引起足夠的重視。據調查統計，區內有75處地質災害與人類工程活動有不同程度的關系，占地質災害總數的67.57%。隨著社會經濟建設蓬勃發展，不合理不科學的人類工程活動引發的地質環境問題愈發顯現。

3. 基層防范意識有待提升

宜城市至今出現的一般是小滑坡和小崩塌，影響少量居民房屋安全，部分干部群眾思想上存在僥幸心理，始終認為不會發生大的地質災害，不夠重視預防；群眾對地質災害認知程度不高，普遍存在防災減災意識和能力不強，對出現的地質災害隱患點，寄希望于政府的投入和清理。同時，基層行政管理與技術支撐等防災能力建設，與完成繁重、艱巨的地質災害防治工作任務間存在較大的差距。

地質災害“隱患點+風險區”風險雙控探析

基于宜城市地質災害防治工作面臨的挑戰，遵循地質災害“本地條件—發展演變—變形加劇—災害發生”的災害演化規律，為進一步做好防災減災工作，結合其他地區經驗，筆者認為應從“隱患點+風險區”風險雙控新機制方面進行完善，著力推進地質災害從隱患管理向風險隱患“雙控”管理轉變，初步形成地質災害風險精密智控防控體系，推動宜城市地質災害防治工作再上一個新臺階。

1. 防治分區風險管控措施

依據宜城市地質災害發育現狀和地質災害風險區劃結果，結合當地經濟與社會發展規劃，綜合分析，劃分出重點防治區、次重點防治區和一般防治區3個級別（圖6）。

圖6 宜城市地質災害防治區劃圖

綜合考慮地質災害防治分區和城鄉發展空間規劃用途，提出針對性風險管控措施建議。

（1）重點防治區防治建議

對于極高或高風險等級的重點防治區，采取治理性方法，建議采用工程治理、行政管理等多種防治措施。針對宜城市地質災害高風險區所處的劉猴鎮胡坪村—黨畈村—陳灣村—新垱村重點防治亞區（A1），依據《宜城市城鄉總體規劃（2017—2035年）》，該區規劃為現代農業區，在未來開發建設期間，宜適度開發斜坡耕地，控制周期性的農作物面積，應有序引導人口、經濟向低風險區聚集，采取退耕還林、植樹造林等措施，使該地區的生態環境得到明顯改善，從而減少地質災害發生頻率；原則上禁止新建農民住房，對于處于活動強烈的地質災害威脅范圍內居民區進行以生態修復為主的綜合工程治理，亦可考慮整體或部分搬遷避讓。

針對雷河鎮大沖村—泉水村—胡耳村—大雁工業園區重點防治亞區（A2），該區部分范圍規劃為高度城鎮化地區，在未來開發建設期間，通過國土空間規劃管控、用途管制等非工程性手段，嚴格控制重點防治區內重大工程活動，嚴格控制切坡建設的規模，嚴格落實地質災害危險性評估制度，最大程度地降低工程活動對地質環境的擾動和影響，對于處于活動強烈的地質災害威脅、范圍內居民區進行工程治理。

針對板橋店鎮上灣村—田集村重點防治亞區（A3），該區西部規劃為適度城鎮化地區，在未來開發建設期間，嚴格控制大規模城鎮和工程建設。在村莊規劃中，劃定地質災害風險區域，指導生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界3條控制線的劃定和鎮村建設用地布局，從源頭控制地質災害風險。

（2）次重點防治區防治建議

對于中風險等級的次重點防治區，采取預防性方法，建議采用工程治理、專業監測等多種防治措施。針對劉猴鎮小南河流域平原崗地次重點防治亞區（B1），該區規劃為現代農業區，在未來開發建設期間，鼓勵區內植樹造林、封山育林，減少人類活動對地質環境的破壞，使該地區的地質環境得到明顯改善；對威脅較大、治理難度大的地質災害進行專業監測，對部分危害嚴重、變形明顯的地質災害采取工程治理。

針對王集鎮龐居村—孔灣鎮臺子崗村及漢江—蠻河沿岸次重點防治亞區（B2），該區東部規劃為適度城鎮化地區，西部規劃為高度城鎮化地區，南部規劃為農業發展區，漢江生態經濟帶貫穿全區，該區人口密度高，主要災害類型為居民切坡誘發的滑坡崩塌災害。應加強城鄉建房管理，新建住房審批實施先治理后宅基地放樣；對重大地質災害點可進行工程治理，其他以專業監測為主，輔以群測群防。

（3）一般防治區防治建議

對于低風險等級的一般防治區，采取保護性方法，防治措施以群測群防為主。針對漢江東側平原崗地一般防治區（C1），該區部分范圍規劃為高度城鎮化地區，該區域主要威脅零散住戶及鄉村公路等，風險管控措施主要以群測群防為主，對重要地質災害點可考慮專業監測。

針對漢江西側平原崗地一般防治區（C2），該區規劃為農業發展地區，該區人口密度總體相對較低，承災體類型以土地為主，地勢平坦，孕災條件差，以群測群防為主。

在上述措施建議的基礎上，應科學規劃國土空間布局，著眼“十四五”及2035年遠景目標的社會發展需求，開展宜城市資源環境承載力和國土空間開發適宜性評價，科學布局國土空間開發保護，避免項目選址在地質災害高易發區，推動風險管理重心前移，強化風險源頭控制。同時要緊緊依靠人民，按照“災前參與監測預防，災中配合避險撤離，災后響應重建幫扶”的流程化思路，以受威脅群眾為重點， 積極推進“群眾報災”工作，重獎報災、防災有功人員，強化宣傳互動，以喜聞樂見的方式提升群眾識災避災能力。

2. 隱患點防治措施

在綜合分析現有調查和收集資料的基礎上，對市域內地質災害的風險進行半定性半定量評價，根據風險劃分防治重點、防治時期及管理層級，便于對災害點有分區性的管理，具體劃分標準見表2。

表2 風險劃分防治重點、防治時期標準表

按照宜城市境內111處地質災害隱患點風險等級劃分防治重點和防治時期，其中重點防治點20處、次重點防治點51處、一般防治點40處，分別占隱患點總數的18.02%、45.95%和36.03%。

地質災害隱患點風險管理應考慮如何減緩風險，主要從兩個方面入手；一方面是改善或降低地質災害的危險性，一般采用排水、削坡減載、支擋加固等工程治理；另一方面是對承災體采取防避保護措施，主要包括搬遷避讓、監測預警等。風險管控具體措施有監測預警（含群測群防、專業監測）、工程治理、搬遷避讓、能力建設、行政管理等。

結合本次宜城市地質災害及隱患點風險評價結果，依據“以人為本、預防為主、防治結合、綜合治理”的原則確定隱患點最優風險管控方案，同時考慮地質災害風險等級和危險性等級，構建防治措施矩陣（表3）。

表3 地質災害防治建議矩陣表

在地質災害及隱患點風險管理的基礎上，拓寬風險管控范圍，針對大量災害發生在隱患點臺賬外的問題，轉變現行防治管理措施，逐漸從隱患點為主的管理對象，轉到以隱患點和風險斜坡為對象的管理模式。建議開展有人居住的斜坡的風險調查，以孕災因素作為主要評價指標，對具備成災條件，尚未發生明顯形變的風險斜坡進行識別和動態調查，建立“一坡一卡”數字檔案，建立地質災害風險評價模型，識別劃分地質災害風險，摸清隱患底數。

3. 地質災害防治責任部門建議

地質災害防治不是某一個部門的責任，而是全社會的責任。根據《地質災害防治條例》，市級以上人民政府國土資源主管部門應當會同建設、水利、交通等部門加強對地質災害險情的動態監測；因工程建設可能引發地質災害，建設單位應當加強地質災害監測；因工程建設等人為活動引發的地質災害的治理費用，按照 “誰引發，誰治理”及“誰受益，誰治理”的原則由責任單位承擔。遵循地質災害防治“統一管理，分工協作”的原則，自然資源主管部門主要負責區內地質災害防治的組織、協調、指導和監管工作，其余部門配合協調、各司其責。

結語

如何更好地結合宜城市實際情況和防災減災的現狀，構建地質災害防治的平時常態管理、戰時閉環管理、源頭預防管理等各個環節，是一個值得認真思考的問題。本文對宜城市地質災害“隱患點+風險區”風險雙管控進行了初步探討，提出堅持人防、技防并重，初步形成“一點一區一管控”的工作機制，構建“政府主導、分級負責、部門協作、全社會共同參與”的地質災害防治工作新格局，最大限度地避免和減輕地質災害造成的人員傷亡和財產損失，全面提升宜城市地質災害防治管理和決策水平，對地質災害防治工作具有較強的指導意義。