國外應對城市災害的經驗和啟示

王磊 田小武 賈貴博

引言

受氣候變化、經濟全球化和快速城市化影響，人類社會所面臨的極端巨災風險不斷增加。從災害的破壞影響程度和救援重建難度來看，大城市由于人口更加集聚，空間建筑更加復雜，面對災害的脆弱性更加突出，更容易造成重大人員傷亡及財產損失。同時，大城市功能網整體性強，往往牽一發而動全身，單個功能的失效可能影響甚至損壞整個系統的正常運行。近年來，國際社會和組織越來越重視城市應對災害的研究和探索工作。據統計，近20年來僅自然災害的全球死亡人數就高達280萬，受其影響者達8.2億，而其中75%以上發生在城市地區。本文通過選取對世界范圍內影響較大的城市災害案例，從各國應對災害的主要經驗做法和警示意義兩方面舉例說明，為我國深化此項工作提供借鑒和啟示。

城市災害的主要類型及特點

城市是社會經濟發展到一定階段的產物，現代城市是人類、政治、經濟、文化的集中區域，也是人員、財物等的集中地區，亦是災害嚴重地帶。城市的生態特性與社會經濟特性決定了它是一種典型的生態經濟系統。該系統有其特殊的結構、功能及運動規律，在其運動和發展過程中，必然會產生各種各樣的災害。作為生態系統，城市會遭遇傳統的自然災害，如氣象災難、干旱洪澇、地質災害等；作為社會經濟系統，城市會遭遇社會經濟活動所引發和形成的災害，如水土污染、生物資源破壞、恐怖襲擊與犯罪等人為災害。城市災害種類日趨常態化、多樣化和新型化，也在一定程度上呈現出巨災化、頻率高、破壞嚴重等特點。

國外應對城市災害的經驗和教訓

自20世紀末，聯合國就開始致力于推動國際減災進程。在“國際減輕自然災害十年”（IDNDR）活動結束后，聯合國又推出了“國際減災戰略”（ISDR）。這期間，國際科學界、商業界以及政府、非政府組織從不同角度開展了一系列的災害風險研究及合作，世界各國也在城市災害應對過程中積累了大量實踐經驗。

（一）主要經驗做法

1.強化頂層設計，構建災害應對整體框架

（1）以法律為基礎，制訂有效應急預案。英國政府在《反恐法》等法律的框架內，制訂反恐預案，建立了能“立即啟動、適應特定危機環境的快速反應機制”。在2005年倫敦地鐵爆炸發生后（圖1），政府立即啟動緊急應對方案，警察、消防等部門迅速趕赴現場實施救援，醫療系統轉入重大事件運行模式，同時非政府組織也積極開展危機救助。這一過程中，政府在事中控制、事后處理等方面都采取了比較有效的應急措施,使得恐怖爆炸襲擊事件對英國的政治、社會和經濟環境等方面所造成的損失和破壞都減小到相對較低的水平。

圖1 2005年倫敦地鐵爆炸

（2）以制度為抓手，保證計劃有效實施。2012年10月“桑迪”（Sandy）颶風橫掃美國東海岸（圖2），造成40余人死亡，近9萬幢建筑物被淹沒,800萬居民無電力供應。颶風過后，政府于2013年發布了《紐約適應性計劃》，提出城市抵御自然災害、適應氣候變化能力等的一系列具體措施，并同時將制度優化納入適應性計劃中。如建立跨部門合作機制，成立“規劃與可持續發展市長辦公室”，統籌交通、環保、重建、住房等相關部門共同實施計劃；又如，建立實施評估機制，定期對計劃的實施情況進行評估，根據評估情況做出及時調整，以保證適應性計劃的科學性。

圖2 “桑迪”（Sandy）颶風橫掃美國東海岸

（3）以安全為底線，規劃城市發展戰略。2003年澳大利亞首都堪培拉發生森林大火（圖3），事件造成多人死亡、490余人受傷。事后，澳大利亞國會通過特別法案，責成各級政府和規劃管理部門將有利于應對突發事件和自然災害的規劃優先權提升至最高級別。目前，堪培拉城市及其周邊任何土地開發活動必須首先進行綜合自然風險評估，任何住宅區的開發必須首先完善火災保障區和火災風險緩沖區的設計。如果新開發土地的防火設計不達標或與現行城市防災方案有沖突，則新地塊的開發不能通過審批。

圖3 2003年澳大利亞首都堪培拉發生森林大火

2. 立足區域災害特點，科學謀劃發展

（1）分區分類針對性發展。日本東京都在2016年頒布的《都市營造的宏偉設計——東京2040》中，以發生直下型大地震和暴雨海嘯等重大災害為情景假設，評估城市抵御災害的薄弱地區和薄弱環節。根據評估結果，把東京都范圍內區分為木質建筑密集區、洪澇高危區、地質災害警戒區等類別，有針對性地擬訂城市提升改造計劃。

（2）差異互補協同式發展。美國紐約政府于2013年發布的《紐約適應性計劃》中指出，災害和極端事件并不遵循行政邊界，增強城市韌性的措施不能受限于城市界線。該計劃中提出，與應急救援相互關聯的能源、水、交通、電信、衛生、保健、食品和公共安全等方面的物資儲備和應急能力建設，必須超越市界甚至更廣泛的大都市區域,包括建立國家和國際多渠道供應鏈，形成不同區域的差異化、互補式協同發展。

（3）措施詳盡精細化發展。紐約市政府在2013年發布的《紐約適應性計劃》中，對2050年之前的氣候風險及其潛在損失進行評估后，針對海平面上升、颶風、洪水、高溫熱浪等不同類型的極端氣候類型，從海岸線、建筑以及重點基礎設施三方面制定了250條詳盡的適應性行動，以增強城市抵抗氣候變化負面影響的能力。例如，在公共設施建設部分提出，改造官網設施以提高韌性，提供多種應急保障選擇方案等具體措施。

3. 發揮科技手段，提升城市抵御災害能力

（1）有效利用信息溝通渠道。英國倫敦地鐵爆炸發生后，政府吸取了西班牙“3·11”馬德里爆炸案件和其他反恐經驗教訓。一方面，警方要求關閉部分地區通信線路，防止恐怖分子利用通信器材引發二次爆炸；另一方面，立即啟用備用寬帶等通信設施，確保救援隊伍有足夠網絡容量進行指揮救援。同時，利用電視廣播等媒體在信息溝通引導上做了大量工作，使得民眾在危機面前很快消除恐懼感，避免大規模混亂發生。

（2）用數據監控城市運行態勢。2011年日本大地震后，東京都政府充分利用科技數據提升城市抗災能力。一是搭建城市數據平臺，開展土地地籍調查工作，將城市重建所需要的地籍調查結果、城市規劃相關信息和城市基礎設施建設情況等重要信息建立矢量數據庫，并納入統一的數據平臺進行管理。二是基于數據管理平臺和大數據實時信息等，加強對城市運行態勢的監控、災害預警和應急管理。如當災害發生時根據道路的擁堵狀況和交通設施破壞情況搜索緊急救災物資和人員的運輸路線，并利用無人機技術收集災害情況信息。

（二）存在的警示意義

1.城市建設防御標準不足，災害防御準備不夠充分。以美國為例，因一級颶風很少在紐約地區登陸，所以美國在“桑迪”颶風之前的城市建設中，對防浪防洪堤壩等防御建筑標準方面考慮不足，颶風登陸時造成很多基礎設施遭受破壞。如變電站等電力設備安設過低，導致颶風影響期間許多電力設備被淹沒，造成大面積停電、火災頻發。同時防御準備不夠充分，未及時對地鐵站、街道擋水等設施采取有效的封堵，而使其極易淪為排水溝。

2.基礎設備設施老化。2005年俄羅斯莫斯科發生大面積停電，在事后公布的調查報告中指出，設備老化是事故發生的直接原因：在恰吉諾變電站的110～500kV電流互感器中，運行時間超過40年的有122臺，設備平均老化率已達到45%～47%。

3.缺乏有效的應急處理機制。2005年俄羅斯提前迎來了夏季，溫度升高導致城市用電量增加，整個電力系統負擔突然加重。但當地政府缺乏有效的研究預判和應對手段，致使系統運行條件惡化。同時，在停電事故發生初期，未能果斷采取限制措施和有效應對，導致事故進一步擴大和蔓延。

對我國開展城市災害應對的思考

我國始終堅持把人民生命財產放在第一位。近年來應急管理事業取得重大進展，在開展防災減災救災方面做了大量卓有成效的工作，有效應對了各類事故災害，傷亡和損失明顯下降。但我國仍是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，尤其是在城市地區，災害所造成的損失和影響更加突出。通過對國外城市災害應對案例的梳理分析，對我國開展城市災害應對工作有如下思考。

（一）聚焦制度保障，建立區塊應急機制

由國家層面制定相關法規，根據不同地區地質類型、災害特點等建立應急區塊。如：建立京津冀應急區塊，授權北京市可在緊急狀態下啟動京津冀地區應急聯動機制。應急區塊主要負責制訂區塊突發事件總體應急預案；統一協調區塊應急隊伍和物資，指揮重大和特大突發公共事件的應對；統一協調突發事件應對中的信息發布、輿情管理、涉外管理等工作。

（二）聚焦規劃建設，提高城市抗災能力

以災害風險評估和災害情景模擬分析等為基礎，持續完善城市規劃發展。補短板，對于基礎設施老化、重要敏感地區存在的安全隱患等問題要及時解決；保落實，重要基礎設施建設要落實到正在編制的控制性詳細規劃中，形成近遠期建設計劃推動實施落地；兼顧平災結合，綜合考慮城市發展方向和區域災害特點等多方面因素，確定科學的規劃建設標準。

（三）聚焦力量建設，強化應急救援能力

著眼適應“大應急”“全災種”任務需要，實施隊伍應急能力提升工程。強化應急隊伍各項保障，加大財政投入，鼓勵企業自籌資金，補齊隊伍建設經費缺口。推進應急綜合救助保險政策落地實施，解決救援人員后顧之憂。弘揚風險精神，褒獎先進典型，提升救援人員職業榮譽感。搭建應急資源統籌調用的信息共享平臺，提高裝備、場地的使用率。

（四）聚焦物資保障，加強供儲調運能力

建立物資儲備與風險應對物資需求的匹配機制，以多元化儲備形式豐富物資儲備種類，提高專業型、高價值、科技化應急物資儲備比例。穩步推進應急商品數據庫、應急物資調度指揮系統建設，加強應急物資儲備體系與應急物流體系銜接，強化應急物資使用調撥統籌，提升物資儲備調運信息化管理水平。

（五）聚焦高新科技，提升技術支撐能力

充分利用云計算、大數據、數字孿生等新技術，提升監測預警與風險識別、趨勢分析與綜合研判、指揮調度與輔助決策等技術支撐能力。大力整合重要風險源、重點防護目標、重要基礎設施及各類應急資源等基礎數據，充分利用交通管理、市政管理、信息安全等城市運行數據和綜合分析成果，開展應急指揮大數據應用，建設應急管理“一張圖”（圖4、圖5）。

圖4 應急大數據

圖5 科技賦能救災

（六）聚焦應急演練，增強實戰應對能力

突出實戰標準和問題導向，構建重特大突發事件情景，精心設計演練科目和場景，設置不同種類災害事故及其帶來衍生次生災害連鎖反應，定期開展高級別、綜合性的應急演練。政府部門重點演練應急機制啟動、現場救援指揮、綜合協調保障等，社區、企業、醫院、學校等人員密集場所重點練習風險快速提示、人員轉移疏散、應急自救互救等。

（七）聚焦基層建設，提高全民防災能力

研究制定應急管理社會動員能力建設辦法，引導社區村、社會組織、企事業單位及公眾積極參與突發事件應對。設立街鄉鎮應急管理派出機構，配備專職人員開展具體應急管理工作。強化社區（行政村）、企事業單位等的應急預案、應急征用場所協議等的實用性與可操作性。制定各災種應急救援志愿者隊伍技術培訓和裝備標準，健全隊伍管理模式和統一調配機制。加強應急管理機制與國防動員機制的有效銜接，增強應對多種安全威脅的整體合力。

結語

隨著我國社會經濟的發展和城市人口規模的不斷擴大，近年來我國城市災害頻發，災害種類多、影響范圍廣、危害程度大，同時由于城市災害的耦合性、鏈條性等特點，給我國城市災害應對工作帶來了困難與挑戰。分析國外發生的城市災害應對案例，梳理總結經驗做法，以我國第一次全國自然災害綜合風險普查基礎數據為支撐，持續探索研究適應我國城市災害應對的思路辦法，全面提升我國城市災害應對能力。